폐기물관리법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○ 소재 ‘㈜○○○○○○’이라는 상호의 폐기물처리업(종합재활용업) 사업장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 운영하는 회사이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 사업장에서 폐기물을 보관할 수 있는 장소 외에 보관하고 폐기물 허용보관량 및 보관기간을 초과하는 등 「폐기물관리법」 제25조제9항을 위반한 사실을 적발하여 2021. 5. 27. 청구인에게 같은 법 제39조의3에 따라 폐기물 처리명령을 하였고, 청구인이 이행하지 않자 2022. 5. 16. 폐기물 처리명령 및 영업정지 3개월(폐기물 처리명령 미이행 1차 위반, 2023. 1. 13.부터 같은 해 4. 12.까지) 처분을 하였다. 이후 청구인이 폐기물 처리명령을 계속 이행하지 않자 피청구인은 2022. 10. 11. 청구인에게 「폐기물관리법」 제27조제2항제18호 및 같은 법 시행규칙 제83조제1항 [별표 21] 2.다.31)에 따라 폐기물 처리명령(2022. 12. 30.까지) 및 6개월(폐기물 처리명령 미이행 2차 위반, 2023. 4. 13.부터 같은 해 10. 12.까지)의 영업정지처분(이하 폐기물 처리명령을 포함하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인이 청구인에게 최근에 한 행정처분 내용은 아래의 순서와 같고, 이 사건은 아래의 (사건 6)으로 2022. 10. 11. 청구인이 폐기물 처리명령을 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. (사건 1) 2020. 12. 28.자 처분 : 「폐기물관리법」 제47조의2제1항 반입정지명령 위반 - 폐기물 처리명령 2021. 2. 14.까지 - 영업정지 3개월(2021. 2. 15. ~ 같은 해 5. 14.) - 폐기물 반입정지명령(2021. 5. 14.까지) - 2021. 2. 2. 행정심판(2021경기행심○○○) 청구 및 집행정지신청 - 2021. 2. 8. 집행정지 인용 - 2021. 6. 14. 행정심판 재결 결과 : 인용 → 반입정지명령은 권한 없는 자의 처분으로서 무효이므로 처분 취소 (사건 2) 2021. 4. 9.자 처분 : 「폐기물관리법」 제39조의3(2021. 2. 14.까지 처리명령 미이행) - 폐기물 처리명령 2021. 6. 14.까지 - 영업정지 3개월(2021. 6. 15. ~ 같은 해 9. 14.) - 2021. 6. 7. 행정심판(2021경기행심○○○) 청구 - 2021. 8. 30. 행정심판 재결 결과 : 인용 → (사건 1)에 종속된 처분으로 처분사유가 부존재하는 처분은 무효이므로 처분 취소 (사건 3) 2021. 5. 3.자 처분 : 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호 준수사항(보관장소외 보관) 위반 - 폐기물 처리명령 2021. 6. 14.까지 - 영업정지 3개월(2021. 9. 15. ~ 같은 해 12. 14.) - 2021. 6. 8. 행정심판(2021경기행심○○○) 청구 - 2021. 8. 30. 행정심판 재결 결과 : 기각 ※ 폐기물 처리가 되지 않았음을 이유로 처분기간 변경 → 폐기물 처리명령 2022. 8. 12.까지, 영업정지 3개월(2022. 8. 13. ~ 같은 해 11. 12.) (사건 4) 2021. 5. 3.자 처분 : 「폐기물관리법」 제25조제9항제2호 준수사항(허용보관량 및 보관기간 초과) 위반 - 폐기물 처리명령 2021. 6. 14.까지 - 폐기물 반입정지명령 1,118.1톤 이하 감소 시까지 - 영업정지 2개월(2021. 12. 15. ~ 2022. 2. 14.) - 2021. 6. 7. 행정심판(2021경기행심○○○) 청구 - 2021. 8. 30. 행정심판 재결 결과 : 기각 ※ 폐기물 처리가 되지 않았음을 이유로 처분기간 변경 → 폐기물 처리명령 2022. 8. 12.까지, 영업정지 2개월(2022. 11. 13. ~ 2023. 1. 12.) (사건 5) 2022. 5. 16.자 처분 : 「폐기물관리법」 제39조의3 위반(폐기물 처리명령 미이행) - 폐기물 처리명령 2022. 8. 12.까지 - 폐기물 반입정지명령 1,118.1톤 이하 감소 시까지 - 영업정지 3개월(2023. 1. 13. ~ 같은 해 4. 12.) (사건 6) 2022. 10. 11. 「폐기물관리법」 제39조의3 위반(폐기물 처리명령 미이행) - 2022. 8. 12.까지의 폐기물 처리명령 미이행 - 폐기물 처리명령 2022. 12. 30.까지 - 영업정지 6개월(2023. 4. 13. ~ 같은 해 10. 12.) 2) 피청구인의 위법ㆍ부당성 가) 이 사건 처분은 청구인이 2022. 8. 12.까지 피청구인의 폐기물 처리명령을 미이행하였다며 내린 처분으로 「폐기물관리법」 제39조의3에 따르면 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하려는 경우에는 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 하며, 같은 법 제27조제2항에 따르면 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 제39조의3에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있고 이러한 업무는 경기도지사가 시장ㆍ군수에게 위임한 업무이다. 나) 위에서 살펴본 바와 같이 폐기물 처리명령은 허가취소나 영업정지로 인하여 폐기물이 무한정 방치되는 것을 방지하기 위하여 허가취소, 영업정지 전에 내리는 것인데, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 2022. 12. 30.까지 폐기물 처리명령을 하였다. 이는 미리 영업정지 등의 처분을 전제로 폐기물 처리명령을 한 것이다. 이 사건 처분도 (사건 5)에 대한 행정처분을 하면서 이 사건 처분을 준비하고 있었던 것으로 이는 법령상 절차를 무시하고 이루어진 절차적 하자가 있는 위법ㆍ부당한 처분이다. 다) (사건 3)과 (사건 4)도 이처럼 절차를 무시하고 위법ㆍ부당함의 연속선상에서 이루어진 위법ㆍ부당한 처분이다. 3) 이 사건 처분에 대한 청구인의 입장 가) 피청구인은 (사건 3)에서 2021. 5. 3.자 폐기물 처리명령을 2021. 6. 14.부터 2022. 8. 12.까지로, 영업정지 3개월은 2021. 9. 15.부터 같은 해 12. 14.까지로 정한 것을 2022. 8. 13.부터 같은 해 11. 12.까지로 변경하였으며, (사건 4)에서 2021. 5. 3.자 폐기물 처리명령을 2021. 6. 14.부터 2022. 8. 12.까지로, 영업정지 2개월은 2021. 12. 15.부터 2022. 2. 14.까지로 정한 것을 2022. 11. 13.부터 2023. 1. 12.까지로 각각 변경하였으며 현재 변경된 일정으로 진행되고 있다. (사건 3)과 (사건 4)는 2021. 8. 30. 행정심판 청구가 기각 재결되어 종결된 사건임에도 폐기물 처리명령이 완전하게 이행되지 않았음을 이유로 영업정지 시행 시기가 변경되었다. 나) 청구인은 피청구인의 폐기물 처리명령을 이행하기 위하여 많은 노력을 기울였으나 영업정지 상태에서 반출처 확보가 여의치 않아 청구인이 폐기물 처리명령을 완전하게 이행하지 못하였음에도 피청구인은 금번에 영업정지 시기를 다시 연장하고서 변경하지 않고 실행하는 등 행정의 일관성이 없으며, 영업장이 폐쇄되기를 바라는 행정이 아닌지 의심스럽다. 다) 더구나 2021. 5. 3.자 반입정지명령은 청구인에게는 영업정지와 같은 상황이었으며 또한 청구인의 행정심판 청구에 따른 결과가 2021. 8. 30. 기각으로 재결되어 피청구인의 행정처분 집행 시기에 하등의 영향을 주지 아니하였음에도 이를 시행하지 않고 영업정지를 변경하여 시행함으로써 결과적으로 청구인에게는 11개월의 영업정지가 추가로 집행된 것과 다름이 없는 중복ㆍ과잉의 처분이 되었다고밖에 볼 수 없으며, 이는 부당한 처분에 해당한다. 라) 청구인은 2016년 폐기물 활용 사업체를 시작한 이래로 본의 아니게 수차례에 걸친 화재 발생과 관련하여 법규의 미숙지로 규정을 지키지 못한 일도 있었으나, 피청구인으로부터 지속적인 영업정지처분(그중 일부는 무효 처분으로 취소됨)을 받아 2년여간 영업이 정지된 상태로 묶여 있다 보니 거래처와의 계약상황 정리는 물론 폐기물 반출처 확보의 어려움 등을 겪고 있으며, 이러한 상황으로 인해 영업정지가 거듭되는 악순환 속에 갇힌 실정임을 감안하여 주기 바란다. 4) 결론 피청구인의 폐기물 처리명령과 폐기물처리업 영업정지 6개월을 명하는 이 사건 처분은 절차적으로 하자 있는 위법ㆍ부당한 처분으로서 무효이므로, 취소하여 주기 바란다. 단, 청구인의 이러한 주장이 받아들일 수 없는 주장이라면, 수년간 영업정지 상황 속에서 제대로 된 영업활동도 하지 못한 채 고통받고 있는 영세한 사업자에게 이도 저도 하지 못하는 지금의 꽉 막힌 상황을 개선하여 정상적으로 영업하며 숨 쉬고 살아갈 수 있도록 최소한의 영업정지 기간으로 감경하여 주기를 예비적으로 청구한다. 【보충서면】 5) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인의 처분 과정 피청구인이 이 사건(사건 6) 처분을 한 과정을 보면, 피청구인은 (사건 5)의 행정처분(1차 위반, 영업정지 3개월)을 하면서 2022. 8. 12.까지 폐기물을 처리하도록 처리명령을 하였고, 같은 해 9. 1.까지 폐기물 처리명령을 이행하지 않았음을 이유로 같은 해 10. 11. 청구인에게 이 사건 처분(2차 위반, 영업정지 6개월)을 하면서 사업장 내에 보관 중인 모든 폐기물을 같은 해 12. 30.까지 처리하라는 폐기물 처리명령을 한 바 있다. 나) 피청구인의 위법ㆍ부당성 (1) 절차적 위법ㆍ부당성 피청구인은 이 사건 처분에서 6개월의 영업정지를 명하는 처분을 하면서 동시에 폐기물 처리명령을 하였다. 그런데 「폐기물관리법」 제39조의3에서는 ‘폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령은 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하려는 경우에는 폐기물처리업자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다’라고 규정하고 있는바, 피청구인의 답변 내용에서 나타나듯이 허가취소나 영업정지를 명하는 처분을 하면 이미 보관하고 있는 폐기물을 처리할 수 없게 되기 때문에 허가취소나 영업정지 등을 명하는 경우에 이미 발생된 폐기물의 방치기간이 길어지는 사태를 방지하기 위하여 행정처분을 하기 전에 폐기물 처리명령을 통하여 방치 폐기물을 없애려고 하는 데에 목적이 있는 것이, 이를 실행하기 위한 제재 수단으로 미이행 시 영업정지 등의 처벌을 할 수 있게 규정되어 있다. 이렇듯 폐기물 처리명령은 허가취소나 영업정지를 전제로 이루어지는 조치이다. 그런데 피청구인은 폐기물 처리명령 위반을 이유로 처분을 하면서 어떠한 위반을 이유로 폐기물 처리명령을 내린 것인지에 대한 답변을 하지 않고 있다. 피청구인이 의견을 구한 법무법인 태○○○○○는 ‘영업정지 처분에 앞서 폐기물을 처리할 수 있는 기간을 정하여 폐기물 처리병령을 한 것은 마땅하다’라고 하였고, 법무법인 일○도 ‘「폐기물관리법」 제39조의3 제정 취지에 비추어 폐기물이 방치되지 않도록 폐기물을 처리할 수 있는 기간을 정하는 것이므로 폐기물 처리명령 기간 이후 영업정지를 명하는 것이 타당할 것으로 사료된다’라는 의견은 행정처분을 내리기 전에 폐기물 처리명령을 내려야 하는 절차적으로 당연한 수순임을 얘기하고 있을 뿐 피청구인이 청구인에게 폐기물 처리명령 불이행으로 인한 처분을 하면서 또 다른 처분을 하기 위한 수순인 폐기물 처리명령 절차의 정당성이나 타당성이 있음을 말하고 있는 것이 절대로 아니다. 폐기물 처리명령은 행정처분을 하겠다는 행정청의 사전통지적 의사표시로 행정처분을 하면서 폐기물 처리명령을 내린 것은 또 다른 행정처분을 할 것임을 통보하는 것이다. 피청구인은 (사건 1)부터 (사건 6)까지 처분할 당시 폐기물 처리명령을 동시에 하고 있었는바, 피청구인의 우월한 권한 속에서 반복적으로 내려진 폐기물 처리명령과 영업정지처분은 「폐기물관리법」상 절차를 무시하고 이루어진 하자 있는 처분으로 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. (2) 기간적 위법ㆍ부당성 피청구인은 폐기물 허용보관량 1,118.1톤을 초과하는 폐기물을 2022. 12. 30.까지 처리하라는 폐기물 처리명령을 하였다. 피청구인의 계측에 따르면 2,700여 톤의 폐기물을 80여일 동안 처리하라고 한 것이다. 행정청이 권한에 따른 명령이나 처분을 할 때는 그 명령이나 처분이 적법한 것인지, 실현 가능한 것인지를 판단하고 일정한 기간을 주고 처리토록 하여야 할 것인데, 아래 표에서와 같이 피청구인은 이러한 점을 전혀 고려하지 않은 채 폐기물 처리명령 기한을 임의적으로 판단하여 부여하였다면 이는 합리적인 처분이라 할 수 없을 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828913"></img> 다) 청구인의 입장 청구인은 그동안 수차례의 화재와 반복된 영업정지 처분 및 폐기물 반입정지 등으로 영업활동을 제대로 할 수 없었던 상태였으며, 타 업체와의 협력 또한 용의치 않음으로써 폐기물 처리가 부진하여 피청구인으로부터 반복적인 제재의 빌미가 되었던 점에 대하여는 청구인의 업무 미숙, 대표의 잦은 교체 등 잘못을 부인할 수는 없지만, 피청구인의 반복적인 폐기물 처리명령과 영업정지의 악순환에서 헤어날 수 없는 현재의 지경에 이르게 된 것도 하나의 원인이라 할 것이다. 6) 결론 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 절차적인 하자와 실현 불가능한 행정처분에 해당하여 하자 있는 행정행위로서 무효이므로 이 사건 처분을 취소하라는 결정을 내려주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 폐기물 처리명령은 허가취소나 영업정지로 인하여 폐기물이 무한정 방치되는 것을 방지하기 위하여 허가취소나 영업정지 행정처분 전에 내리는 것인데, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 2022. 12. 30.까지 폐기물 처리명령을 같이 내린 것은 미리 영업정지 등의 처분을 할 것임을 전제로 한 것이어서, (사건 5)에 대한 행정처분 당시 이 사건 처분을 준비하고 있었던 것으로, 이는 법령상 절차를 무시하고 이루어진 절차적 하자가 있는 위법ㆍ부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 가) 청구인은 이 사건 처분 전에 폐기물을 보관할 수 있는 장소 외 보관 및 폐기물 허용보관량 초과 등 「폐기물관리법」 제25조제9항에서 정하는 폐기물처리업자의 준수사항을 위반하여 2021. 5. 3.과 같은 해 5. 27 피청구인으로부터 폐기물 처리명령(2021. 6. 14.까지)과 영업정지처분을 받고 사업을 영위하던 중 사정이 생겨 피청구인에게 행정처분 연장을 요청하였으며, 피청구인은 이를 받아들여 같은 해 12. 14.까지로 처분 이행기간을 연장해주었다. 나) 이에 폐기물 처리명령 조치기한은 2021. 6. 14.에서 2022. 4. 14.로 변경되었으나, 피청구인 소속 공무원이 2022. 4. 19. 청구인의 사업장을 점검한 결과 폐기물 처리명령이 이행되지 않은 사항에 대하여 위반확인서를 징구한 후 같은 해 5. 16. 「폐기물관리법」 제39조의3 위반에 따라 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지)과 영업정지 3개월(1차 위반)의 행정처분을 통보하였다. 다) 이후 폐기물 처리명령 이행 여부를 확인하기 위해 2022. 9. 1. 청구인의 사업장을 다시 점검한 결과 여전히 폐기물 처리명령을 이행하지 않은 사실이 확인되어 「폐기물관리법」 제39조의3을 위반한 사항에 대해 위반확인서를 징구하고 같은 해 10. 11. 처리명령 미이행 2차 위반에 해당하는 영업정지 6개월과 폐기물 처리명령을 하는 이 사건 처분을 통보하였다. 라) 이는 위에서 설명한 바와 같이 이 사건 처분 전에 「폐기물관리법」 제25조제9항의 폐기물처리업자의 준수사항을 이행하지 아니한 청구인에게 관련 법령에 따라 기간을 정하여 폐기물 처리를 명령한 적법한 처분으로서 청구인이 주장하는 것처럼 미리 영업정지를 전제로 행한 절차적 하자가 있는 위법ㆍ부당한 처분이 아니다. 2) (사건 3)과 (사건 4)도 절차를 무시한 위법ㆍ부당함의 연속선상에서 이루어진 위법ㆍ부당한 처분이라는 주장에 대하여 2021. 5. 3.자 처분(사건 3)과 2021. 5. 27.자 처분(사건 4)은 청구인이 행정처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구했던 사건으로, 2021. 8. 30. 행정심판 재결 결과 청구인의 청구 내용이 모두 기각된바, 피청구인의 행정처분이 위법ㆍ부당한 처분은 아니다. 3) 피청구인이 (사건 3) 처분을 변경하고 (사건 4) 처분도 변경하여 각각 현재 변경된 일정으로 진행되고 있는바, (사건 3)과 (사건 4) 관련 행정심판 청구의 재결 결과 모두 기각되어 종결된 사건임에도 폐기물 처리명령이 완전하게 이행되지 않았음을 이유로 영업정지 시행 시기가 변경되었다는 주장에 대하여 가) 2021. 5. 3.자 처분(사건 3)과 2021. 5. 27.자 처분(사건 4)은 2021. 8. 30. 행정심판 재결 결과 청구인의 청구 내용이 모두 기각되어 피청구인이 청구인에게 통보한 행정처분에 대한 효력은 상실되지 않았다. 나) 이에 (사건 3) 2021. 5. 3.자 처분인 폐기물 처리명령(2021. 6. 14.까지)과 영업정지 3개월(2021. 9. 15. ~ 같은 해 12. 14.)이 유지되던 중 청구인의 사정에 의해 피청구인에게 행정처분 연장을 요청하여 피청구인이 2021. 12. 14. 청구인에게 행정처분 연장을 통보함에 따라 폐기물 처리명령 조치기한은 같은 해 6. 14.에서 2022. 4. 14.로 변경되었고, 영업정지 3개월 기간은 2021. 9. 15. ~ 같은 해 12. 14.에서 2022. 4. 15. ~ 같은 해 7. 14.로 변경되었으며, 그 후 피청구인이 2022. 4. 19. 청구인의 사업장을 점검한 결과 폐기물 처리명령을 이행하지 않은 사실을 확인하여 위반확인서를 징구한 후 같은 해 5. 16. 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지)과 영업정지 3개월(2022. 8. 13. ~ 같은 해 11. 12.)의 처분을 통보하였다. 다) (사건 4)의 경우 2021. 5. 27. 행정처분인 폐기물 처리명령(2021. 6. 14.까지)과 영업정지 3개월(2021. 12. 15. ~ 2022. 2. 14.)이 유지되던 중 청구인의 사정에 의해 피청구인에게 행정처분 연장을 요청하여 피청구인이 2021. 12. 14. 행정처분 연장을 통보함에 따라 폐기물 처리명령 조치기한은 2021. 6. 14.에서 2022. 4. 14.로 변경되었으며, 영업정지 2개월은 2021. 12. 15. ~ 2022. 2. 14.에서 2022. 7. 15. ~ 같은 해 9. 14.로 변경되었다. 그 후 피청구인이 2022. 4. 19. 청구인의 사업장을 점검한 결과 폐기물 처리명령을 이행하지 않은 사실을 확인하여 위반확인서를 징구한 후 같은 해 5. 16. 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지)과 영업정지 2개월(2022. 11. 13. ~ 2023. 1. 12.)의 처분을 통보하였다. 4) 청구인이 피청구인의 폐기물 처리명령을 이행하기 위하여 많은 노력을 하였으나 영업정지 상태에서 반출처 확보가 여의치 않아 처리명령을 완전하게 이행하지 못하였음에도 이번에는 영업정지 시기를 다시 변경하지 않고 실행하는 등 행정의 일관성이 없으며 영업장이 폐쇄되기를 바라며 하는 행정이 아닌지 의심스럽다는 주장에 대하여 가) 국가와 지방자치단체는 환경오염 및 그 위해를 예방하여 환경의 지속가능성을 보전하기 위한 환경보전의 책무가 있으며, 사업자는 사업활동으로 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 스스로 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 할 책무가 있다. 나) 그간 청구인에게는 폐기물을 처리할 수 있는 상당한 시간이 있었으며, 청구인의 사정에 의한 행정처분 연장 요청에 대해서도 피청구인은 2021. 12. 14. 처분기한을 연장해주는 등 청구인이 폐기물 처리명령을 이행할 수 있도록 협조해왔다. 그러함에도 청구인은 폐기물 처리명령을 성실히 이행하지 아니하여 피청구인은 「폐기물관리법」에 따라 청구인에게 폐기물 처리명령과 영업정지처분을 통보한 것으로 이는 관련 법령에 근거한 통상적인 행정행위이다. 5) 2021. 5. 3.자 반입정지명령은 청구인에게는 영업정지와 같은 상황이었으며, 또한 청구인의 행정심판 청구에 따른 결과가 2021. 8. 30. 경기도행정심판위원회에서 기각되어 피청구인의 행정처분 집행시기에 하등의 영향을 주지 아니하였음에도 이를 시행하지 않고 영업정지를 변경하여 시행함으로써 결과적으로 청구인에게는 11개월의 영업정지가 추가로 집행된 것과 다름없는 중복ㆍ과잉 처분으로밖에 볼 수 없어 부당하다는 주장에 대하여 가) 청구인이 사업을 영위함에 있어 근거 법령으로 적용하는 「폐기물관리법」상 목적이 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것에 있으므로, 사업장 주변 주거지 등에 있을 악취 등 환경적 영향을 최소화하기 위하여 청구인에게 피청구인이 조치 이행을 촉구하고 이를 이행하지 아니한 경우 관련 법령에 따라 행정처분을 명하는 것은 적법ㆍ타당한 조치이다. 나) 「폐기물관리법 시행규칙」 제83조제1항 [별표 21]에는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분 차수의 산정은 처분하고자 하는 해당 위반행위가 발생한 날 이전 최근 1년간 같은 위반행위로 받은 처분의 횟수를 합산하여 적용하도록 규정하고 있어 청구인은 이 사건 처분 전에 「폐기물관리법」 제39조의3에 따른 폐기물 처리명령을 이행하지 아니하여 이 사건 처분에 이르게 된 것이다. 다) 아울러 피청구인은 「폐기물관리법」에 대한 행정처분을 집행함에 있어 행정의 신뢰를 제고하기 위하여 폐기물 처리명령 및 영업정지에 관한 사항에 대해 법률자문을 받았으며, 그 결과 피청구인이 처분한 바와 같이 영업정지에 앞서 폐기물을 처리할 수 있는 기간을 정하여 폐기물 처리명령을 처분한 것이 타당하다는 의견서를 받았다. 6) 결론 가) 이 사건 심판청구의 대상은 2022. 10. 11.자 이 사건 처분에 한정된다. 따라서 그 이전의 처분은 이 사건 처분에 관한 판단에 필요한 범위 내에서 참작할 필요가 있을 뿐이다. 나) 「폐기물관리법」 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령)에서는 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다고 규정되어 있다. 이는 허가취소나 영업정지 등을 명하는 경우 이미 발생된 폐기물의 방치 기간이 길어지는 사태를 방지하기 위한 것이다. 즉, 폐기물 처리명령과 동시에 허가취소나 영업정지처분을 하면 이미 보관하고 있는 폐기물을 처리할 수 없게 되기 때문이다. 따라서 위 규정은 폐기물처리라는 행정상 목적을 위한 것이지, 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자의 보호규정이 아니다. 이렇게 해석하는 이유는 허가취소나 영업정지는 이미 발생된 위법행위에 대한 제재이지, 이러한 위법행위로 발생된 폐기물 처리명령을 이행하는지와는 무관한 것이기 때문이다. 즉, 폐기물 처리명령을 이행하였다고 하더라도 이미 발생된 위법행위에 대해서는 허가취소나 영업정지처분을 하여야 하는 것이고, 만일 폐기물 처리명령을 이행하지 않았을 경우 또 다른 추가적인 제재를 받게 되는 것이다. 그러므로 이 사건 처분과 같이 폐기물 처리명령과 영업정지처분은 동시에 하더라도 폐기물 처리기간 이후의 일자에 영업정지기간을 정하였으므로 법의 취지에 반하지 않는다고 할 것이다. 영업정지의 기간이 길어진 것은 청구인의 거듭된 위법행위나 폐기물 처리명령 불이행으로 인한 것이지, 피청구인의 위법ㆍ부당한 처분으로 인한 것이 아니다. 다) 위에서 설명한 것과 같이 이 사건 처분이 절차적으로 하자가 있어 부당한 처분이라는 청구인의 주장과는 달리 이 사건 처분은 폐기물 재활용업을 영위하는 청구인이 당연히 조치해야 할 기본적인 관리책임의 의무를 이행하지 아니하여 피청구인이 관련 법령에 근거하여 행한 적법ㆍ타당한 행정행위이다. 폐기물처리업자는 「폐기물관리법」 제정 목적에 따라 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리하여 환경을 보전하여야 하고, 같은 법 제3조의2에서 정하는 폐기물관리의 기본원칙에 따라 처리과정에서 폐기물의 양과 유해성을 줄이도록 하는 등 환경보전과 국민건강보호에 적합하게 처리하도록 하는 의무가 있기에 환경보전에 적극적인 노력을 하여야 한다. 청구인의 사업장은 폐합성수지, 폐비닐, 폐합성고무 등 불에 타기 쉬운 성질의 폐기물을 반입하여 재활용하는 업체로 여러 해 동안 화재가 빈번하게 발생한 사업장이다. 그동안 적치된 수천 톤의 폐기물에서 악취 및 먼지 발생, 자연발화 등 위험요소가 상존하고 있는 환경으로, 청구인의 부지경계와 맞닿아 있는 주변 민가와 사업장 및 190m 내의 야산, 하천이 있으며 실제 여러 차례 화재로 주변 환경에 피해가 있었다. 그러나 청구인은 현재까지도 폐기물 처리명령을 이행하지 않고 있으며, 이 사건 처분이 있기 전 피청구인으로부터 통보받은 행정처분에 대해서도 2021. 8. 30. 경기도행정심판위원회로부터 기각 재결을 받았음에도, 또다시 이 사건 처분을 모면하기 위한 것으로 의심되는 심판을 청구하는 등 이해할 수 없는 행동으로 일관하고 있다. 라) 이 사건 처분은 공공의 안전과 주변 환경보전 등 공익을 달성하기 위한 적법한 행정처분이며, 청구인이 폐기물처리업자로서 그 의무를 다하지 못해 발생한 사건으로 청구인의 청구는 아무 이유가 없어 마땅히 ‘기각’되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 3. 자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁받지 말 것 4. 보관ㆍ매립 중인 폐기물에 대하여 영상정보처리기기의 설치ㆍ관리 및 영상정보의 수집ㆍ보관 등 환경부령으로 정하는 화재예방조치를 할 것(폐기물 수집ㆍ운반업을 하는 자는 제외한다) 5. 제39조의2, 제39조의3, 제40조제2항ㆍ제3항, 제47조의2 또는 제48조에 따른 처리명령, 반입정지명령 또는 조치명령 등 처분이 내려진 장소로 폐기물을 운반하지 아니할 것 6. 그 밖에 폐기물 처리 계약 시 계약서 작성ㆍ보관 등 환경부령으로 정하는 준수사항을 지킬 것. ⑪ 제3항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. 2. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 8. 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우. 다만, 같은 항 제4호에 해당하는 경우에는 고의 또는 중과실인 경우에 한정한다. 18. 제39조의3, 제40조제2항ㆍ제3항, 제47조의2 또는 제48조에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령) 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 [별표 21] 행정처분기준(제83조제1항 관련) 2. 개별기준 다. 폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828915"></img> 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. 【경기도 사무위임 조례】(2020. 12. 31. 경기도조례 제6860호로 개정되어 2021. 1. 1.시행된 것) 제9조(위임사무) ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 경기경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 경기경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. ④ 별표 1, 별표 2, 별표 3에서 허가ㆍ인가ㆍ신고ㆍ등록ㆍ면허ㆍ검사ㆍ명령ㆍ감독 등은 별도의 규정이 없는 경우, 이에 부수되는 사무를 포함하는 것으로 본다. [별표 2] 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) □ 환경국 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828917"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 폐기물 종합재활용업 허가증, 2021. 5. 3.자 처분서, 청구인 의견 제출서, 2021. 5. 27.자 처분서, 2021. 12. 14.자 처분 연장 통보서, 2022. 5. 16.자 처분서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○ 소재 ‘주식회사 ○○○○○○’이라는 상호의 폐기물처리업(종합재활용업)으로 2016. 1. 28. 허가일로부터 이 사건 사업장을 운영하는 회사이다. 나) 피청구인은 2020. 8. 18. 청구인이 이 사건 사업장에서 폐기물을 적정 보관시설 외 장소인 야외에 임시로 보관하여 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호를 위반한 사실을 확인하였고, 이후 2021. 2. 26. 청구인에게 이 사건 사업장의 화재 추가발생과 관련하여 폐기물 처리를 명하는 조치를 이행할 것을 통보한 후 같은 해 3. 12. 청구인에게 화재 관련 주변 환경 피해방지대책을 수립하라는 통보를 하였다. 다) 피청구인은 2021. 4. 27. 이 사건 사업장에 대한 현장점검을 실시하여 청구인이 위 나)항의 폐기물 처리명령을 이행하지 않고서 폐기물 허용보관량 및 보관기간을 초과하였음을 확인하고 같은 해 5. 3. 청구인에게 「폐기물관리법」 제27조제2항제8호에 따라 폐기물 처리명령(2021. 6. 14.까지, 야외보관 폐기물: 2021. 5. 23.까지) 및 영업정지 3개월(2차 위반, 2021. 9. 15.부터 같은 해 12. 14.까지) 처분을 하였고, 동시에 폐기물 처리명령과 폐기물 반입정지명령 및 영업정지 2개월 처분 사전통지를 하였다. 라) 피청구인은 청구인이 위 다)항의 폐기물 처리명령을 이행하지 않자 2021. 5. 27. 청구인에게 「폐기물관리법」 제47조의2 및 같은 법 시행규칙 제68조의2제3항에 따라 폐기물 반입정지명령(허용보관량 1,118.1톤 이하로 보관량 감소할 때까지, 측량결과 3,831.41톤)과 폐기물 처리명령(2021. 6. 14.까지), 영업정지 2개월(1차 위반, 2021. 12. 15.부터 2022. 2. 14.까지) 처분을 하였다. 마) 피청구인은 청구인이 2021. 12. 10. 기간 연장을 요청함에 따라 같은 해 12. 14. 청구인에게 폐기물 적정 보관장소 외 보관 사유에 대해서는 폐기물 처리명령(2022. 4. 14.까지) 및 영업정지 3개월(2차 위반, 2022. 4. 15.부터 같은 해 7. 14.까지)로, 폐기물 허용보관량 및 보관기간 초과 사유에 대해서는 폐기물 처리명령(2022. 4. 14.까지)과 폐기물 반입정지명령(허용보관량 1,118.1톤 이하로 보관량 감소할 때까지, 측량결과 3,831.41톤) 및 영업정지 2개월(1차 위반, 2022. 7. 15.부터 같은 해 9. 14.까지)로 처분을 연장하였음을 통보하였다. 바) 피청구인은 청구인이 위 마)항의 폐기물 처리명령을 계속 이행하지 않자 2022. 4. 25. 처분 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 5. 16. 청구인에게 폐기물 적정 보관장소 외 보관 사유에 대해서는 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지) 및 영업정지 3개월(2차 위반, 2022. 8. 13.부터 같은 해 11. 12.까지)로, 폐기물 허용보관량 및 보관기간 초과 사유에 대해서는 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지)과 폐기물 반입정지명령(허용보관량 1,118.1톤 이하로 보관량 감소할 때까지, 측량결과 3,831.41톤) 및 영업정지 2개월(1차 위반, 2022. 11. 13.부터 2023. 1. 12.까지)로 처분하였고, 이에 더하여 「폐기물관리법」 제39조의3에 따른 폐기물 처리명령 미이행 사유에 대해서는 폐기물 처리명령(2022. 8. 12.까지) 및 영업정지 3개월(1차 위반, 2023. 1. 13.부터 같은 해 4. 12.까지)로 처분하였다. 사) 이후 피청구인은 청구인이 폐기물 처리명령을 계속 이행하지 않자 2022. 9. 8. 처분 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 10. 11. 청구인에게 「폐기물관리법」 제39조의3에 따른 폐기물 처리명령 미이행을 사유로 폐기물 처리명령(2022. 12. 30.까지) 및 영업정지 6개월(2차 위반, 2023. 4. 13.부터 같은 해 10. 12.까지)을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 처분이 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거치지 않았고, 화재로 인한 피청구인이 영업정지 등을 연속하는 처분으로 정상적인 영업에 어려움을 겪고 있으며, 폐기물을 반출하기로 한 계약업체 대표의 구속 등으로 폐기물 처리에 어려움을 겪는 등 청구인의 진의나 사정이 고려되지 않아 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 「폐기물관리법」 제27조제2항제2호, 제8호, 제18호 및 같은 법 시행규칙 제83조 [별표 21] 제2항다목16)에 따르면, 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우, 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우, 제39조의3, 제40조제2항ㆍ제3항, 제47조의2 또는 제48조에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있고, 법 제25조제9항제1호 또는 제2호를 위반하여 폐기물을 보관한 경우 1차 위반 시 영업정지 1개월을 개별적으로 명할 수 있으며, 2차 위반 시 영업정지 3개월을 명할 수 있다. 그리고 「폐기물관리법」 제39조의3에 따르면, 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 한편, 「행정절차법」 제21조제4항제1호에 따르면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우에는 제1항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있다. 위 인정사실에 비추어 살피건대, 2020. 8. 8. 청구인의 이 사건 사업장에 화재가 발생한 이후 2021. 2. 24. 재차 화재가 발생하고서도 청구인이 폐기물을 제대로 처리하지 않자, 피청구인은 같은 해 2. 26. 청구인에게 이 사건 사업장의 화재와 관련하여 폐기물 처리를 명하는 조치를 이행할 것을 통보한 후 같은 해 3. 12. 청구인에게 화재 관련 주변 환경 피해방지대책을 수립하라는 통보를 하였고, 이후 피청구인은 2021. 4. 27. 위의 적치 폐기물 처리 및 주변 환경 피해 조치를 이행하였는지 현장점검을 실시하였으나 청구인이 여전히 폐기물을 적정한 보관장소 외 장소에 계속 적치하고 있는 위반행위가 확인되어, 같은 해 5. 3. 폐기물 처리명령, 영업정지 3개월(2차 위반) 처분을 하고서 계속된 미이행으로 2022. 10. 11. 청구인에게 폐기물 처리명령, 영업정지 6개월(2차 위반)을 명하는 이 사건 처분에 이른 것으로 확인된다. 피청구인이 수차례 점검을 통해 청구인에게 폐기물을 적정 보관장소로 이동조치 할 것을 계속 촉구한 점, 이 사건 사업장에 적치된 폐기물로 인한 환경피해에 따른 인근 주민들의 잦은 민원과 더불어 빈번한 화재 발생 경력에 비추어 재차 화재가 발생할 위험성이 있는 점 등을 고려할 때, 2021. 5. 3.자 처분 당시 「행정절차법」 제21조제4항제1호에서 정하는 ‘공공의 안전을 위해 긴급히 처분을 할 필요성’은 인정되고, 이 사건 처분이 있기 전에는 처분 사전통지가 있었으므로 절차 위반이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 그리고 반복된 화재 발생으로 이 사건 사업장 운영에 어려운 점이 있다는 청구인의 사정은 안타까우나, 청구인이 사업을 영위함에 있어 근거법령으로 작용하는 「폐기물관리법」상 그 목적이 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것에 있으므로, 이 사건 사업장 주변 주거지 등에 있을 악취 및 병충해 등 환경적 영향을 최소화하기 위하여 피청구인이 조치 이행을 촉구해왔고 영업정지 기간이어도 해당 조치는 이행할 수 있음에도 이를 이행하지 않고 위반행위가 계속 중인 것에 비추어 볼 때 청구인의 처분 이행 노력이 없었음은 명백하기에, 같은 법 제27조제2항, 제39조의3에 따라 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.