폐기물관리법위반 조치명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-1, ○○-5번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 이 사건 토지에 대하여 송○○과 2017. 12. 14. 임대차계약을 체결한 후 2018. 1. 25. 및 같은 해 3. 6. 임대차계약을 변경하였으며, 송○○의 약속 불이행을 사유로 2019년 1월경 임대차계약을 해지하였다. 피청구인은 2019. 5. 30. 이 사건 토지에 폐기물 약 1,000톤이 무단투기된 사실을 적발하고, 행위자인 송○○에 대하여 ○○서부경찰서장에게 2019년 6월부터 2020년 3월까지 총 5회 고발 및 2019년 7월부터 2020년 1월까지 총 4회 폐기물 처리에 대한 조치명령을 한 바 있다. 피청구인은 이 사건 토지의 소유자인 청구인이 「폐기물관리법」 제8조제1항 폐기물의 투기 금지 사항을 위반했다는 사유로 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2019. 12. 19. 청구인에게 같은 법 제48조제3호에 따라 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 2019. 5. 30.경 청구인 소유의 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-1, ○○-5번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 위 토지의 임차인인 청구외 송○○이 폐기물을 불법 투기를 하였다는 이유로, 2019. 12. 19. 청구인에 대해 폐기물 처리에 대한 조치명령 1차 처분{이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2) 사건의 경위 가) 청구인과 송○○이 임대차계약을 체결하게 된 경위 청구인은 정○○이 운영하는 ○○부동산컨설팅공인중개사사무소에 방문하여, 청구인이 소유한 이 사건 토지를 다른 사람에게 임대하고 싶으니 임차인을 구해 달라고 하였다. 다만, 청구인은 정○○에게 고물상 등 용도로 사용할 예정인 임차인과는 임대계약을 체결하고 싶지 않다고 하였다. 그 후, 한참이 지나 청구인은 정○○으로부터 적당한 임차인을 구했다는 연락을 받고 다음날 위 공인중개사 사무소를 방문하여 송○○을 처음 만나게 되었다. 그 당시 송○○은 청구인에게 이 사건 토지에 철거하고 나오는 경제성 있는 철근을 적재할 예정이라고 하였고, 청구인도 철근은 폐기물에도 해당하지 않고, 특별한 문제가 없을 것으로 생각하여 임대계약을 체결하기로 마음먹었다. 그리고 청구인과 송○○은 2017. 12. 14.경 이 사건 토지 일부에 대하여 철근적재를 목적으로 한 임대차계약(이하 “1차 임대차계약”이라 한다)을 체결하게 되었다. 1차 임대차계약을 체결하는 과정에서 청구인은 정○○에게 철근 적재 용도로 사용한다는 문구를 계약서에 확실히 기재해 줄 것을 요청하였으나, 정○○은 송○○과 그 부분은 이미 합의되었기 때문에 그 문구를 굳이 계약서에 넣을 필요가 없다고 하면서, 임대할 부분은 “상호 합의된 면적”이라고만 표시하였다. 1차 임대차계약을 체결한 이후 약 1개월이 지나, 송○○은 합의된 면적 외에 추가로 임대하고 싶다고 하였고, 청구인과 송○○은 2018. 1. 25. 임대부분을 확장하고, 임대보증금을 2,500만 원으로, 차임은 월 200만 원으로 증액하는 내용으로 임대차계약을 변경·체결하였다(이하 “2차 임대차계약”이라 한다). 이로써, 송○○은 위 1, 2차 임대차계약에 따라 이 사건 토지 중 펜스로 경계를 한 안쪽 부분 토지를 철근을 적치하는 용도로 사용하기로 하였다. 나) 송○○의 폐기물 무단 적치 그런데 송○○은 처음 약속했던 철근이 아닌 각종 폐기물을 들여와 이 사건 토지 펜스 내에 적치하기 시작하였다(아래 현장 사진 빨간색 표시 부분 참조). 이러한 사실을 알게 된 청구인은 송○○에게 강력하게 항의하며, 계약 체결 시 이 사건 토지를 철근 적재용으로만 사용하기로 합의하였으니, 송○○이 계약을 위반한 것이므로, 임대차계약을 해지하겠다고 하였다. 그러자 송○○은 청구인을 회유하면서, 자신이 적치한 위 폐기물은 처음 약속했던 철근에 해당하지 않는다는 점을 인정하면서, 위 폐기물은 잠깐 적치해놓은 것으로 바로 치우고, 앞으로는 처음 약속한 대로 철근만 적재할 것이며, 이에 대한 약속의 의미에서 보증금을 7,500만 원으로 증액하겠다고 하였다. 이에 청구인과 송○○은 “본 계약 시 사용 용도가 철거하고 나오는 경제성 있는 철근 등을 적재할 목적으로 인지하고 계약을 하였으나, 폐기물이 추가 되면 임차인의 피치 못할 사정으로 계약이 해제될 경우 임대인은 청소비용 등 수질 오염 발생 시 막대한 피해가 우려되므로 보증금을 철천오백만원으로 변경한다.”는 특약사항을 기재하여 2018. 3. 6. 임대차계약을 변경하였다(이하 ‘3차 임대차계약’이라 한다). <이 사건 토지 현장 사진 참조> 다) 송○○의 폐기물 수거 약속 불이행 그러나 송○○은 폐기물을 치우겠다는 약속을 어긴 채, 본격적으로 화물차로 폐기물을 들여와 이 사건 토지 위에 적재하였고, 사진에서 보이는 바와 같이 폐기물이 산처럼 쌓이게 되었다. 그리고 위 3차 임대차계약에서 보증금 5천만 원을 증액하기로 한 부분도 매달 300만 원씩 납부하기로 하였으나, 2018년 4월 ~ 9월까지 약 5개월간 1,500만 원만 지급하였을 뿐, 그 이후로는 차임과 보증금을 전혀 지급하지도 않았다. 그 과정에서 송○○은 2018. 10. 3. 및 2018. 12. 20. 청구인에게 2019. 1. 15.까지 이 사건 토지에 적재된 폐기물의 반을 처리하고, 2019. 1. 31.까지 나머지 폐기물도 처리하겠다는 내용의 각서를 작성하여 제출하여 청구인을 안심시켰다. 라) 청구인의 임대차계약 해지 통보 및 철거·인도 합의 그러나, 송○○은 자신이 한 약속에도 불구하고 계속 폐기물을 적치하였고, 이에 청구인은 2019년 1월경 임대차계약의 해지를 통보하였다. 그러자, 송○○도 청구인의 계약 해지에 동의하여, 2019. 2. 28.까지 폐기물을 모두 치우고, 이 사건 토지를 청구인에게 인도하겠다고 하면서 합의서와 각서를 작성해 주었다. 그 과정에서 송○○은 청구인에게 1,000만 원을 빌려달라고 하면서, 청구인에게 “급히 1,000만 원이 필요한데 돈을 빌려주면 이 사건 토지에 적치해 놓은 폐기물을 치우고, 빌린 돈은 2018년 2월말까지 갚겠다”고 거짓말하였고, 청구인은 송○○ 말에 속아 2018. 2. 11. 송○○에게 1,000만 원을 건네주기도 하였다.[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]그러나 송○○은 현재까지도 이 사건 토지에 적치된 폐기물은 물론, 위 1,000만 원도 전혀 반환하지 않고 막무가내로 버티고 있는 상황이다. 마) 송○○의 폐기물 처분 약속 미이행 송○○은 위와 같이 여러 차례에 걸쳐 폐기물 처분 약속을 이행하지 않았고, 이 사건 토지에 더 이상 폐기물을 적치할 공간이 없어지자, 이번에는 펜스 밖에 이 사건 폐기물을 무단으로 적치하기 시작하였다. 다시 말해 송○○은 이 사건 임대차계약이 종결되었음에도 불구하고, 무단으로 폐기물을 적치한 것이다. 이처럼 송○○은 청구인에게 각종 각서와 합의서를 작성하여 주면서 청구인을 안심시키고, 또 시간을 벌면서, 이 사건 토지에 폐기물을 버리고 도망갈 생각만 하고 있었던 것이다. 바) 청구인의 송○○에 대한 이 사건 토지 인도청구 및 송○○의 추가 폐기물 투척 결국 청구인은 송○○을 상대로 이 사건 토지에 대한 인도청구 및 적치된 폐기물에 대한 수거청구의 소를 제기하였고(수원지방법원 2019가단○○○○○○), 위 소송이 계속되는 중에도 송○○은 폐기물을 치우겠다고 말하면서 밤에는 몰래 와서 폐기물을 추가로 적재하였다. 그리고 청구인은 2019. 7. 23. 위 소송에서 승소판결을 받았다. 그럼에도 불구하고 송○○은 계속 이 사건 토지에 몰래 들어오거나 입구 쪽에 폐기물을 투척하였고, 급기야 2019년 9월 초경에는 청구인이 몰래 폐기물을 투척하는 현장을 발견하고 경찰에 송○○을 신고하기까지 하였다. 그럼에도 불구하고 송○○은 여전히 폐기물을 수거하거나 치우지 않은 채 현재는 청구인의 연락을 일체 피하고 있는 상황이다. 사) 피청구인의 고발 및 청구인에 대한 행정처분 통보 한편, 피청구인은 행위자인 송○○이 위 폐기물을 처리하지 않자, 송○○에 대해 행정처분을 내렸고, 그럼에도 불구하고 송○○이 위 폐기물을 처리하지 않자 송○○을 「폐기물관리법」 위반으로 고발하였다. 그리고 피청구인이 아닌 송○○이 「폐기물관리법」 위반으로 약식기소 되었고, 법원도 송○○에 대하여 위 「폐기물관리법」 위반을 이유로 벌금형을 선고하기까지 하였다. 이처럼 피청구인은 이 사건 토지에 폐기물을 무단으로 방치한 행위자가 송○○인 사실을 알면서도, 그 즉시 대집행 등 행정절차를 이행하지 않은 채 이제 와서는 이 사건 토지의 소유주인 청구인을 상대로 「폐기물관리법」 위반에 따른 이 사건 처분을 통보한 상황이다. 청구인은 송○○의 범죄행위로 인해 억울하게 행정처분에 따른 불이익까지 받게 될 상황에 몰려 있다. 아) 송○○의 행위 정리 위 표에서 보이는 바와 같이, 송○○은 청구인에게 각종 각서와 합의서를 계속 작성하여 주며, 자신이 이 사건 토지에 적치된 폐기물을 반드시 약속한 날까지 처리하겠다면서 청구인을 안심시키고, 또 약속을 어긴 후, 또 다시 각서를 작성해 주는 행위를 반복하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 아래와 같은 사정을 고려하면 피청구인은 행위자인 송○○에 대해 행정대집행을 할 수 있음에도 불구하고, 이러한 절차를 진행하지 않고, 피해자인 청구인에게 이 사건 처분을 하였기 때문에 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이다. ① 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 송○○에게 폐기물이 아닌 철근을 적치하는 용도로 사용하도록 임대하였을 뿐이고, 앞서 살펴본 바와 같이, 수차례에 걸쳐 폐기물을 적치하지 못하도록 하였다. 그러나, 송○○은 처음부터 이 사건 토지에 폐기물을 적치할 의도를 가지고 청구인과 이 사건 토지에 대한 임대차계약을 체결하였고, 그 후 청구인에게 각종 각서와 합의서를 계속 작성하여 주며, 자신이 이 사건 토지에 적치된 폐기물을 반드시 약속한 날까지 처리하겠다면서 청구인을 안심시키고, 또 약속을 어긴 후, 또 다시 각서를 작성해 주는 행위를 반복하였다. 따라서 이 사건 처분의 대상은 당연히 행위자인 송○○이어야 하며, 그에 따른 행정대집행 및 대집행에 의한 비용청구도 모두 송○○을 상대로 집행되어야 할 것이다. 그러나 피청구인은 이러한 절차를 해태하여, 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 이 사건 처분을 내린 것으로서, 이러한 피청구인의 행위는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. ② 청구인이 알기에 이 사건 처분의 근거는 「폐기물관리법」 제48조제3호[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이다. 그러나 당해 규정에 의하더라도 소유자가 다른 사람에게 자신의 토지에서 폐기물을 처리할 것을 허용한 경우에 한하여, 부차적으로 소유자에 대하여 행정처분이 가능한 것이지, 이 사건과 같이 소유자가 임차인의 폐기물 적치 행위에 대하여 계속하여 이의제기를 하는 등 폐기물 적치를 위한 용도로 이 사건 토지를 사용하도록 허용한 사실이 없으므로, 청구인에 대한 이 사건 처분은 위 근거 규정에 의하더라도 그 자체로 위법하다. ③ 앞서 설명한 바와 같이 피청구인은 행위자인 송○○을 「폐기물관리법」 위반으로 고발하였다. 그렇다면, 피청구인은 이 사건 행위자가 누구인지에 대해서도 잘 알고 있고, 송○○을 상대로 행정처분을 하였다면, 대집행 및 그 비용청구 또한 당연히 송○○을 상대로 하여야 할 것이다. 특히, 행위자와의 연락이 두절되는 등의 상황도 아닌바, 그렇다면, 당연히 행위자를 상대로 행정 대집행 절차를 진행하여야 할 것이나, 피청구인은 이러한 절차를 진행하지 않고, 피해자인 소유자를 상대로 이 사건 처분을 한 것인바, 피청구인의 위와 같은 행위는 대원칙인 비례의 원칙에도 위반된다. 4) 청구인은 송○○에게 이 사건 토지를 임대한 직후 송○○이 폐기물을 적치하고 있다는 사실을 안 때로부터 지금까지 수 차례에 걸쳐 경찰서, 행정청 등을 찾아 다니면서 억울함을 토로하고 있다. 이처럼 임차인이 저질러 놓은 폐기물 적재에 기망당하여 임대차 계약을 체결한 피해자인 임대인을 상대로 한 이러한 행정처분은 비례의 원칙에 위반된 것이며, 이 사건의 주범인 송○○은 뻔뻔하게 벌금 얼마만 내면 된다고 생각하면서, 임대인의 연락을 일체 받지 않고 있는 상황이다. 송○○과 같은 폐기물 업자들은 이러한 법 및 행정상 허점을 교묘하게 이용하고 있는 상황이며, 현재 ○○시 관내에도 40여 곳 이상이 이와 유사한 사건이 발생하고 있고, 제2, 제3의 피해자들이 계속 늘어나고 있다. 그럼에도 피청구인은 오히려 이 사건의 피해자인 청구인에게 「폐기물관리법」을 형식적으로 적용하여, 이 사건 처분을 한 것인바, 이 사건 처분은 그 자체로 위법·부당하므로 취소되어야 마땅하다. (보충서면 1) 5) 청구인은 송○○에게 토지사용을 허락한 토지소유자가 아니므로, 「폐기물관리법」상에서 정한 토지소유자에 해당하지 않는다. 「폐기물관리법」 제48조제3호에서는 “폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자”에게 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있고, 피청구인이 제시한 위 고등법원 판례에서도 매매계약이 적법하게 유지된 경우를 전제로 하고 있다. 그러나 본건의 경우 이 사건 토지사용을 위한 임대차계약은 2019. 1. 15.경 적법하게 해제되었다. 그리고 위 계약해제로 인하여 청구인과 송○○ 사이에 체결된 임대차계약 및 계약에 기인한 모든 법적관계는 소급하여 소멸되었으므로, 청구인이 송○○에게 이 사건 토지의 사용을 허용한 사실 자체가 존재하지 않고, 송○○은 원인 없이 이 사건 토지에 폐기물을 적치한 것이다. 무엇보다, 이 사건 처분 명령서에 따르면 폐기물 불법 투기의 위반일시는 2019. 5. 30.인바, 이 시기에는 이미 임대차계약이 적법하게 해제된 상태였으므로, 청구인이 송○○에게 이 사건 토지의 사용을 허용한 사실 자체가 없는 것이다. 또한, 송○○은 이 사건 임대차계약이 해제된 후인 2019년 7월경에도 이 사건 토지에 추가로 폐기물을 투기하였는데, 이렇게 적치된 폐기물은 청구인과 아무런 관련성이 없음에도 불구하고, 청구인에게 추가로 투기한 폐기물에 대해서도 이 사건 처분을 한 것은 법적근거가 없으므로 위법·부당하다. 따라서 이 사건 임대차계약이 적법하게 해제되었고, 해제의 소급효에 따라 청구인이 송○○에게 이 사건 토지의 사용을 허용한 사실이 존재하지 아니하는 이상, 청구인은 「폐기물관리법」 제48조제3호에서 정한 토지 사용을 허용한 소유자에 해당하지 않는바, 이 사건 처분은 그 자체로 위법·부당하다(참고로, 피청구인이 제시한 고등법원 판례에서는 매매계약의 효력이 유지되고 있는 것인바, 위 법원의 판결을 이 사건에 그대로 적용할 수는 없다). 6) 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 가) 관련 대법원 판결 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는지 여부에 대하여 법원은 “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다.”고 판시하였다(대법원 2003. 9. 2 선고 2002두5177 판결). 즉, 위 대법원 판결의 취지에 의하더라도 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 위반자에게 제재조치를 부과할 수 없는 것이다. 나) 본건의 경우 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. ① 청구인은 위법 행위자인 송○○으로부터 기망당하여 이 사건 토지에 대한 임대차계약을 체결한 것으로, 청구인은 송○○으로부터 기망당한 피해자이다. 청구인과 송○○이 처음 임대차계약을 체결할 당시, 송○○은 청구인에게 이 사건 토지에 철거하고 나오는 경제성 있는“철근”을 적재할 예정이라고 하였고, 청구인도 “철근”은 폐기물에도 해당하지 않고, 특별한 문제가 없을 것으로 생각하여 임대계약을 체결하기로 마음먹은 것이다. 그러나 송○○은 임대차계약을 체결한 후, 처음 약속했던 철근이 아닌 각종 폐기물을 들여와 이 사건 토지 펜스 내에 적치하기 시작하였고, 이에 청구인이 송○○에게 강력하게 항의하자, 또 다시 송○○은 청구인을 회유하면서, 자신이 적치한 위 폐기물은 처음 약속했던 철근에 해당하지 않는다는 점을 인정하면서, 위 폐기물은 잠깐 적치해놓은 것으로 바로 치우고, 앞으로는 처음 약속한 대로 철근만 적재할 것이라고 하였다. 그러면서, 송○○은 2018. 10. 3. 및 2018. 12. 20. 청구인에게 2019. 1. 15.까지 이 사건 토지에 적재된 폐기물의 반을 처리하고, 2019. 1. 31.까지 나머지 폐기물도 처리하겠다는 내용의 각서를 작성·제출하여 청구인을 계속 안심시키기까지 하였다. 그러나 송○○은 위와 같이 여러 차례에 걸쳐 각서를 작성해주었음에도 불구하고, 폐기물 처분 약속을 이행하지 않았고, 이 사건 토지에 더 이상 폐기물을 적치할 공간이 없어지자, 이번에는 펜스 밖에 이 사건 폐기물을 무단으로 적치하기까지 하였는바, 송○○은 청구인에게 각종 각서와 합의서를 작성하여 주면서 청구인을 안심시키고, 또 시간을 벌면서, 이 사건 토지에 폐기물을 버리고 도망갈 생각만 하고 있었던 것으로, 청구인은 이 사건의 피해자이지 위법한 행위를 한 자가 아니므로, 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 명백히 존재한다. ② 청구인은 송○○의 행위를 방관하지 않고, 적극적으로 송○○에게 폐기물을 처리할 것을 요청하였다. 청구인은 송○○이 이 사건 토지에 폐기물을 적치했다는 사실을 인식하자마자 강력하게 항의하였고, 폐기물 적치와 관련하여 임대차계약에 “본 계약 시 사용 용도가 철거하고 나오는 경제성 있는 철근 등을 적재할 목적으로 인지하고 계약을 하였으나, 폐기물이 주가 되면 임차인의 피치 못할 사정으로 계약이 해제될 경우 임대인은 청소비용 등 수질 오염 발생 시 막대한 피해가 우려되므로 보증금을 칠천오백만원으로 변경한다.”는 특약사항으로 기재하기도 하였다. 이처럼 청구인은 송○○의 행위를 방관하지 않고, 적극적으로 송○○에게 폐기물을 처리할 것을 요청하였으며, 이를 계약서에 기재하기도 하였는바, 위 대법원 판결(대법원 2003. 9. 2 선고 2002두5177 판결)의 취지에 의하더라도 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하므로, 피청구인은 청구인에게 제재조치를 부과할 수 없는 것이다. 그리고 송○○은 피청구인의 고발조치로 인하여, 「폐기물관리법」으로 기소되었고, 벌금형을 선고받기까지 하였는바, 피청구인으로서는 행정대집행 후, 그 비용을 실제 행위자인 송○○에게 청구하면 되는 것인데도 불구하고, 피청구인은 아무런 근거도 없이 위 「폐기물관리법」 규정을 자신들에게 유리하게 해석하여, 토지 소유자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 7) 이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분은 재량의 범위를 초과하여 위법·부당하므로 취소되어야 마땅하다. (보충서면 2) 8) 환경부 유권해석에 따르면, 「폐기물관리법」 제48조는 각 호의 순서에 따라 처리책임을 지며, 따라서 토지 소유자인 청구인에게는 보충적인 책임이 있을 뿐이다. 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 「폐기물관리법」 제48조에 대하여 조치명령 대상자로 직접원인자인 폐기물을 처리한 자와 그 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자와 병렬적 선택 관계를 두어, 행정청이 효과적인 폐기물 관리를 위하여 조치명령 대상자를 선택할 수 있는 재량권을 부여한 것이라고 주장한다. 나) 그러나 환경부 유권해석에 따르면, 「폐기물관리법」 제48조는 각 호의 순서에 따라 처리책임을 지며, 따라서 토지 소유자인 청구인에게는 보충적인 책임이 있을 뿐이다. 불법 매립폐기물 처리책임에 대하여 환경부는 아래와 같이 「폐기물관리법」 제48조를 해석하고 있다(환경부 질의회신 사례집). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023223"></img> 위 환경부 유권해석에 따르면, 폐기물 처리책임은 원칙적으로 행위자에게 있고, 「폐기물관리법」 제48조제1항 규정의 적용은 각 호의 순서에 따라 처리책임이 있다. 본건의 경우 폐기물을 발생시킨 자는 송○○으로, 원칙적으로 폐기물 처리책임은 송○○이 부담하는 것이며, 행정대집행 또한 송○○만을 상대로 하여야 함에도 불구하고, 처분청은 위 「폐기물관리법」에 관한 규정을 자의적으로 해석하여, 보충적으로 책임을 부담하는 토지소유자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 누차 설명하지만, 청구인은 송○○이 이 사건 토지에 폐기물을 적치하는 것에 대하여 전혀 알지 못하였고, 폐기물 적치를 알게 된 이후, 송○○의 행위를 방관하지 않고, 적극적으로 송○○에게 폐기물을 처리할 것을 요청하였는바, 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 명백히 존재한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 소유한 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-1번지 토지에 행위자(임차인 송○○)가 「폐기물관리법」 제8조제1항을 위반하여 폐기물을 무단투기한 사항이 확인되어 피청구인은 행위자에게 같은 법 제48조에 따른 폐기물 처리에 대한 명령(4회) 및 같은 법 제63조에 따른 고발조치(5회)하였다. 같은 법 제48조제3호에서 조치명령 대상자로 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자를 포함하고 있기에 행위자(임차인 송○○)에게 부동산 계약을 통해 토지 사용을 허용한 토지의 소유자인 청구인에게 2019. 12. 19. 조치명령을 통보하였다. 2) 같은 법 제8조제1항에 따르면 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이나 공원·도로 등 시설의 관리자가 폐기물을 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다고 규정하고 있다. 피청구인은 ○○시 민간환경감시원들로부터 ○○읍 ○○리 ○○-1번지 토지에 폐기물이 무단투기되어 있다는 상황을 전달받고 2019. 5. 30. 현장을 확인한 결과, 폐기물 약 1,000톤(추정)이 무단투기되어 있음을 확인하였다. 해당 사항과 관련하여 행위자에 대하여 2019. 6. 24. 같은 법 제8조제1항 위반으로 ○○서부경찰서에 고발 조치 및 2019. 7. 12. 같은 법 제48조에 따른 조치명령(1차) 통보하였다. 그리고 행위자가 조치명령을 이행하지 않아 3차례 추가 조치명령 통보하였고, 또한 조치명령 미이행으로 법 제65조에 따라 ○○서부경찰서에 4차례 고발조치하였다. 이러한 지속적인 행정조치에도 불구하고 행위자는 경제적 어려움을 이유로 현재까지 무단투기한 폐기물을 처리하고 있지 않는 실정이다. 3) 같은 법 제48조제3호에서는 조치명령 대상자로 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자를 규정하고 있다. 방치폐기물제거명령취소(부산고법 2003. 10. 24. 선고, 2003누2731) 판례에 따르면 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자란 용도를 불문하고 타인에게 자신의 토지를 사용한 경우를 모두 포함한다고 해석함이 상당하고, 달리 이를 폐기물의 투기나 매립을 위한 토지사용을 허용한 토지소유자에게 한정되는 것으로 해석할 것은 아니라고 판결하고 있다. 청구인과 행위자간에 철근 보관의 목적으로 최초 부동산(토지) 계약을 체결하였더라도 이는 임대 목적을 떠나 청구인이 자신의 토지를 사용하도록 한 경우로 같은 법 제48조제3호에 따른 처리명령 대상자에 해당하므로 이 사건의 처분은 적법한 사항이다. 청구인은 자신의 의사에 따라 행위자에게 토지를 임대하였고 행위자가 무단 투기한 폐기물에 대한 처리책임을 사실상 이행하지 않는 사항에 대하여 그 책임을 부담하여야 한다. 또한, 같은 법 제48조에서는 조치명령 대상자로 직접원인자인 폐기물을 처리한 자와 그 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자와 병렬적 선택관계를 두어 행정청이 효과적인 폐기물 관리를 위하여 조치명령 대상자를 선택할 수 있는 재량을 부여한 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 사항이다. 그리고 같은 법 제7조제1항에서는 모든 국민은 자연환경과 생활환경을 청결히 유지하여야 하고, 제2항에서는 토지의 소유자는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 한다고 규정하여 토지의 소유자에게 청결 유지 의무를 부과하고 있다. 이에 비추어볼 때 토지 소유자는 자신의 토지 위에 무단 투기된 폐기물에 대해서는 스스로 이를 처리해야할 책임이 있다. 4) 「행정대집행」제2조에서는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서, 조치명령 대상자 중 하나인 청구인에게 한 이 사건 처분은 행정대집행을 실시하기 전 피청구인이 이행해야 할 사항으로, 청구인에게 이 사건 처분을 하지 아니한 상태로 피청구인은 행정대집행을 실시하는 것은 법에 저촉되는 사항이라고 판단된다. 그리고 법 제48조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 조치명령을 할 수 있도록 규정하고 있는 점과 각 호 해당 당사자들의 행태가 반드시 유기적으로 연결되어 있어야할 필요는 없어 보이는 점 등에 비추어 볼 때 독립적으로 책임을 부담하는 것으로 각 호의 당사자들이 하나의 폐기물과 관련하여 각자가 책임을 부담하여야 한다. 따라서 청구인이 이 사건 처분을 이행하지 아니하여 피청구인이 「행정절차법」에 따라 행정대집행을 실시하는 경우 청구인과 행위자 모두에게 행정대집행 비용을 청구할 수 있으며, 원칙적으로 행정대집행 비용 청구는 행위자, 토지 소유자의 순서로 진행하나 행위자로부터 비용 징수가 어려울 경우 토지 소유자에게 비용을 징수할 수 있는 사항으로 토지 소유자인 청구인의 책임이 없는 사항은 아니다. 5) 청구인은 행위자에게 부동산(토지) 계약을 통해 자신의 토지 사용을 허용하였기에 피청구인이 「폐기물관리법」 제48조에 따라 2019. 12. 19. 청구인에게 한 폐기물 처리에 대한 조치명령은 합당한 처분이라 할 것이다. (보충서면) 6) 청구인이 증거자료로 제출한 내용을 살펴보면 2018년 2월부터 행위자가 임차한 부지 폐기물을 무단투기한 사실을 확인할 수 있으며, 2018. 10. 9. 해당 부지의 위성사진을 통해서도 그 사실을 확인할 수 있다. 2019. 1. 15.경 임대차계약이 해지되었기에 행위자가 폐기물을 무단투기한 시점에는 임대차계약이 성립되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023221"></img> 피청구인이 청구인에게 통보한 행정처분명령서에 기재된 위반일시(2019. 5. 30.)는 피청구인이 폐기물 무단투기 현장을 확인한 일시로 임대차계약 해지 일시와는 무관하며, 행위자가 청구인과 임대차계약 후 폐기물을 무단투기하였기에 「폐기물관리법」 제43조에 따른 이 사건 처분은 적법한 처분이다. 7) 같은 법 제7조제2항에 따라 토지의 소유자는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 이를 위해 토지의 소유자인 청구인이 토지 청결을 위해 행위자에게 폐기물 처리를 요청하고 계약서를 작성하는 행위를 하였다고 하여 청구인의 무단투기된 폐기물 처리 의무가 없어지는 것은 아니다. 청구인은 행위자에게 부동산(토지임대차) 계약을 통해 자신의 토지 사용을 허용하였기에 피청구인이 「폐기물관리법」 제48조에 따라 2019. 12. 19. 청구인에게 한 폐기물 처리에 대한 조치명령은 적법한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제8조(폐기물의 투기 금지 등) ① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다. 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령) 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 1. 폐기물을 처리한 자 2. 제17조제1항제3호에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 3. 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 제48조의2(의견제출) 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제39조의2, 제39조의3, 제40조제2항ㆍ제3항 또는 제48조에 따른 명령을 하려면 미리 그 명령을 받을 자에게 그 이유를 알려 의견을 제출할 기회를 주어야 한다. 다만, 상수원 보호 등 환경 보전상 긴급히 하여야 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임대차계약서, 출장결과복명서, 행위자 고발 및 조치명령, 처분 사전통지, 의견제출, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-1, ○○-5번지 토지의 소유자로서, 이 사건 토지에 대하여 송○○과 2017. 12. 14. 임대차계약을 체결한 후 2018. 1. 25. 및 같은 해 3. 6. 임대차계약을 변경하였으며, 송○○의 약속 불이행을 사유로 2019년 1월경 임대차계약을 해지하였다. 〔임대차계약 주요내용〕 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023227"></img> 나) 피청구인은 2019. 5. 30. 이 사건 토지에 폐기물 약 1,000톤이 무단투기된 사실을 적발하고, 행위자인 송○○에 대하여 ○○서부경찰서장에게 2019년 6월부터 2020년 3월까지 총 5회 고발 및 2019년 7월부터 2020년 1월까지 총 4회 폐기물 처리에 대한 조치명령을 한 바 있다. 다) 청구인이 송○○을 상대로 제기한 2019가단○○○○○○ 토지인도 사건에 대하여 수원지방법원은 2019. 7. 23. 원고 승소 판결하였다. 라) 피청구인은 이 사건 토지의 소유자인 청구인이 「폐기물관리법」 제8조제1항 폐기물의 투기 금지 사항을 위반했다는 사유로 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2019. 12. 19. 청구인에게 같은 법 제48조제3호에 따라 조치명령을 하였다. 〔의견제출 주요내용〕 철근을 적재한다고 하여 임대했는데 철근은 하나도 안 들어오고 폐기물만 잔뜩 갖다 놓음. 대문을 잠가놓았으나 대문 밖까지 쌓음. 2019. 7. 23. 명도 판결을 받았는데 그 이후에도 가져다 놓음. 2) 「폐기물관리법」 제8조 및 제48조제1호, 제3호에 의하면 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 되고, 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 폐기물을 처리한 자 또는 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우에 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 송○○에게 이 사건 토지의 일부에 대하여 경제성 있는 철근을 적치하는 용도만을 승낙하였을 뿐, 폐기물을 적재하는 것까지 승낙하거나 묵인한 사실이 없고, 피청구인이 행위자인 송○○에 대해 행정대집행을 할 수 있음에도 불구하고, 이러한 절차를 진행하지 않고, 청구인에게 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 환경의 보호는 국가의 의무일 뿐만 아니라 모든 국민이 함께 달성하여야 할 중요한 과제라는 점을 감안하면, 폐기물을 발생시키는 사업을 하는 자에게 자신의 토지를 임대하는 소유자 역시 폐기물로 인한 환경피해가 없도록 주의하여야 할 것이다. 국가가 소유자에게 이에 대한 일정한 책임을 부담시키는 것은 폐기물을 처리할 능력이 부족한 임차인과의 임대계약이 쉽게 이루어질 수 없도록 하여 환경보호에 기여할 것이고, 한편 소유자 입장에서도 자신의 토지 위에 방치된 폐기물에 대해서는 스스로 이를 처리해야 할 필요성이 있는 것이다. 만일 방치폐기물에 대한 책임을 직접적 원인제공자(임차인)에게만 한정하고 그 외의 경우에는 항상 국가나 지방자치단체가 이를 부담한다면, 폐기물의 방치가 쉽게 조장되거나 폐기물에 대한 처리가 적시에 이행되기 어려울 수 있고, 종국적으로는 폐기물 방치에 아무런 원인도 제공하지 않은 일반 국민들에게 막대한 처리 비용을 떠안기게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다(헌법재판소 2010. 5. 27. 2007헌바53 결정). 살피건대, 청구인이 이 사건 토지에 대하여 송○○과 2017. 12. 14. 임대차계약을 체결한 후 2018. 1. 25. 및 같은 해 3. 6. 임대차계약을 변경하였고, 송○○의 약속 불이행을 사유로 2019년 1월경 임대차계약을 해지한 사실에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 토지의 임대차계약에서 송○○에게 철근의 적치만을 승낙하였을 뿐 폐기물을 버리는 것까지 승낙하거나 묵인한 바가 없다는 사실은 인정되나, 그렇다 하더라도 「폐기물관리법」 제48조제3호에서 폐기물처리에 대한 조치명령의 상대방으로 규정하고 있는 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자’란 그 법문의 해석상 용도를 불문하고 타인에게 자신의 토지의 사용을 허용한 경우를 모두 포함한다고 해석함이 상당하므로 청구인이 이 사건 토지의 임대차계약에서 송○○에게 이 사건 토지상에 철근 적치를 위한 이 사건 토지의 사용을 허용한 이상, 청구인은 「폐기물관리법」 제48조제3호에서 정한 폐기물처리에 대한 조치명령의 상대방에 해당한다 할 것이다. 또한, 피청구인이 2019. 5. 30. 이 사건 토지에 폐기물 약 1,000톤이 무단투기된 사실을 적발하고, 행위자인 송○○에 대하여 ○○서부경찰서장에게 2019년 6월부터 2020년 3월까지 총 5회 고발 및 2019년 7월부터 2020년 1월까지 총 4회 폐기물 처리에 대한 조치명령을 하였으나 이행되지 아니하자, 청구인에게 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 조치명령을 한 점, 청구인이 이 사건 토지의 소유자이고, 관계법령은 해당 토지 소유자를 조치명령 대상으로 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 관계법령에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 2) 본건과 관련하여 별도로 ‘사기죄’로 수원지방검찰청에 고소장을 제출하였다.