폐기물관리법위반 조치명령 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ‘주식회사 ○○쇄석’이라는 상호로 골재를 가공ㆍ생산ㆍ판매하는 회사이다. 나. 피청구인은 2019. 10. 29. ○○○○지방경찰청장으로부터 농경지에 불법 매립된 사업장폐기물 원상복구 조치명령 통보 의뢰를 받고, 청구인 사업장에서 배출된 사업장폐기물이 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○○, ○○○-○○○, ○○○-○○○, ○○○-○○○, ○○○-○○○번지(이하‘이 사건 토지’라고 한다)에 매립되어, 「폐기물관리법」 제17조제1항제3호 및 제18조제1항을 위반하였다는 사유로 2020. 5. 12. 청구인에게 처분 사전통지 후 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 6. 24. 같은 법 제48조에 따라 청구인에게 이 사건 토지에 매립된 폐기물을 적법하게 처리하도록 명하는 폐기물처리 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 청구인은 골재가공ㆍ생산ㆍ판매업을 영위하는 회사이고, 청구인이 골재를 생산하는 과정에서는 무기성오니가 발생하게 된다. 나) 피청구인은 청구인에게 폐기물 처리에 대한 조치명령 전 사전 통지를 하였고 청구인은 이를 2020. 5. 12. 송달받아 같은 해 5. 28. 이에 대한 의견을 개진하였음에도 피청구인은 같은 해 6. 24. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다(송달일 : 2020. 6. 29.). 다) 그러나 처분 사유에 대한 입증책임은 피청구인에게 있는바, 피청구인이 적시한 토지에 매립된 폐기물이 청구인 회사에서 배출된 무기성오니라는 것이 불분명하고, 가사 청구인 회사에서 배출된 것이라고 할지라도 청구인 회사에서 실제 배출된 무기성오니의 양은 대상 토지에 매립된 무기성오니의 양과 차이가 있어 폐기물 전체를 청구인이 처리하는 것은 부당하며, 법률상 실제 매립한 업체가 우선 책임을 부담해야 하므로 청구인에 대해서만 이 사건 처분을 하는 것은 형평에 어긋난다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 「폐기물관리법」 제48조제1항제4호와 제9호에서는 운반, 매립한 사람 및 매립지의 소유자에 대해서도 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 구속 기소된 매립업자보다 아직 기소되지도 않은 청구인에 대해 먼저 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. (1) 피청구인은 청구인에 대하여 「폐기물관리법」 제8조제2항, 제48조제1항제4호, 제9호를 근거로 하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 「폐기물관리법」 제48조제1항제4호에서는 “부적정처리폐기물의 발생부터 최종처분에 이르기까지 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 재활용 및 처분과정에 관여한 자”에 대하여, 제9호에서는 “부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자”라고 규정하고 있는바, 이는 폐기물을 배출한 업체 외에도 운반, 매립한 업체 및 매립된 토지의 소유자까지 그 대상으로 하는 규정임이 명백하다. (2) 폐기물 운반업자, 매립업자에 대해서는 아무런 처분을 하지 않은 반면, 피청구인은 청구인에 대해서만 먼저 이 사건 처분을 하였다. 더욱이 피청구인은 경찰 통보만 확인하고 이 사건 처분을 하였는바, 이는 선입견이 발현된 것으로 청구인에 대한 차별적 대응이 되어 부당한 처분이다. 폐기물을 배출한 업체, 폐기물을 운반한 업체, 폐기물을 매립한 업체들 내부적으로 어떻게 책임을 분배할 것인지는 별론으로 하고, 매립업자에게 선행적으로 조치명령을 한 후 조치명령이 불가능할 경우 배출, 운반 등 이후 관여자들에게 책임을 묻는 것이 합리적이고 타당한 것으로 보인다. (3) 비록 청구인이 허가 받지 않은 업체인 ㈜○○개발을 통해 폐기물을 배출하였다고 할지라도 청구인이 배출한 무기성오니는 ㈜○○개발을 통해 운반되어 매립단계에서는 또 다른 매립업자가 이를 매립하였는바, 만약 최종 매립업자가 ‘허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설에서 폐기물을 매립’하였다면 이는 「폐기물관리법」 제8조제2항을 위반한 것이 아니므로, 결국 위 규정을 위배하였는지 여부는 최종 매립업자 행위에 의해 결정되는 것이고 따라서 위 규정을 직접적으로 위반한 주체는 청구인이 아닌 최종 매립업자이다. 따라서 청구인은 「폐기물관리법」 제8조제2항을 위반하지 않았음이 명백하고, 가사 청구인이 ‘폐기물 배출’에 대해 책임이 있다고 할지라도, 이 사건 처분은 직접 무기성오니를 매립한 최종 매립업자에 대해서 우선적으로 내려져야 할 것이다. 나) 이 사건 처분에 기재된 위반 장소에 매립된 폐기물이 청구인 회사에서 배출된 무기성오니라고 단정할 수 없고, 가사 청구인 회사의 무기성오니가 매립되어 있다 하더라도 후술하는 바와 같이 청구인은 이미 일반 마사토(이하 ‘불량토’라고 한다)가 섞여 있어 조치명령된 분량 전체가 청구인 회사에서 배출한 무기성오니가 아니라고 거듭 의견을 밝혔음에도, 피청구인은 이와 같은 사실에 대해 조사를 하지도 않은 채 청구인에게 위반토지에 있는 무기성오니 전부를 처리하도록 처분하였다. (1) 매립된 폐기물이 모두 청구인 회사에서 배출된 무기성오니라고 할 수 없고, 매립된 폐기물에는 무기성오니 외의 물질이 섞여 있을 수 있다. (가) 청구인은 ㈜○○개발에 무기성오니의 처리를 위탁하였으나, 이 사건 처분에서 언급하는 ‘조치명령대상’ 토지(이하 ‘위반토지’라고 한다)에 청구인이 배출한 무기성오니가 매립된 사실에 대해 아직 밝혀진 바가 없다. 경찰에서는 매립된 물질에 대해서는 운반업자 ㈜○○개발의 차량 운행일지를 토대로 모든 운반 차량이 청구인 회사 무기성오니를 운반한 것으로 계산하였는바, 후술하는 바와 같이 이는 잘못된 차량 대수에 근거한 것으로 부당하다. 들리는 바에 의하면, ㈜○○개발은 경찰, 검찰 조사 과정에서 매립량에 대해 다투었으나 재판과정에서 양형에 불리할 것을 우려하여 죄를 모두 단순 시인하였다고 한다. 그러나 청구인은 아직까지도 검찰 수사단계에서 매립량에 대해 다투고 있는바, 경찰에서 산정한 내역만을 근거로 매립량을 산정하는 것은 부당하다. (나) 즉, 피청구인이 폐기물 처리를 명하는 폐기물은 청구인이 배출한 것이어야 하는바, 위반토지에 매립된 폐기물이 청구인이 매립한 것이라는 명확한 입증이 있는 경우에만 청구인에게 폐기물 처리 의무가 있다고 할 것이다. 청구인은 무기성오니의 처리를 위탁했던 ㈜○○개발이 어디에 어느 정도의 무기성오니를 매립하였는지 알지 못하고 있으며, 운반업체인 ㈜○○개발 또한 조치명령대상의 주소지를 정확히 알지 못하고, ㈜○○개발의 경우 청구인의 무기성오니 외에도 건설현장의 뻘 등을 매립지로 보냈는바, 위반토지에 매립된 물질이 전량 청구인과 관련 있는 것이라고 보기 어렵다. (다) 따라서, 위반토지에는 청구인이 아닌 다른 업체에서 배출한 폐기물도 함께 매립되어 있다고 보이므로 피청구인으로서는 청구인에 대한 처분을 하기 전 각 위반토지에 청구인이 배출한 무기성오니가 매립되었는지 여부, 매립되었다면 다른 폐기물과 함께 매립되었는지 여부, 함께 매립되었다면 청구인이 배출한 무기성오니의 비율 등에 관한 사실 확인이 선행되어야 함에도 피청구인은 이에 대한 확인도 하지 않은 채 만연히 이 사건 처분에 이르렀다. 위 ㈜○○개발은 운반업자로서 실제로 매립한 매립업자 지○○을 조사하여 청구인 회사가 실제 배출한 폐기물의 매립지와 매립량을 특정해야 한다. (라) 가사 위반토지에 매립된 폐기물이 청구인과 관련 있다고 할지라도 청구인이 ㈜○○개발을 통해 처리를 위탁한 것은 무기성오니로서, 이는 이하에서 말씀드리는 바와 같이 유해하지 않고, 다른 여타 폐기물과 형태, 냄새, 색상 등에 있어 차이를 보이는바, 위반토지에 매립된 폐기물을 굴착하여 분석한 후 매립된 폐기물이 무기성오니인지 그 외 폐기물인지 여부를 판단하여 무기성오니에 대해서만 청구인에게 책임을 귀속시켜야 할 것이다. 청구인과 관련된 SBS 뉴스 기사를 살펴보면, “폐기물에서는 카드뮴과 크롬 등 1급 발암물질이 검출됐습니다.”라는 내용이 있으나, 청구인이 배출한 무기성오니에서는 이와 같은 물질이 나오지 않았다. 해당 뉴스에 나온 사진은 위반지역인 ○○○구청이 아닌 김포이나, ○○○구청 위반지역에 매립된 물질들 역시 청구인의 무기성오니와 관련 없는 물질들이 대다수 있을 것으로 보인다. (마) 따라서, 가사 위반토지에 매립된 폐기물 중 청구인이 배출한 무기성오니가 일부 섞여 있다 할지라도, 피청구인은 응당 위반토지를 굴착하여 매립된 폐기물의 성상을 판단하여 무기성오니가 맞는지 여부에 대해 판단하여야 할 것이고, 이와 같은 조사도 없이 청구인에 대해 위반토지에 매립된 폐기물 전량을 처분할 것을 명하는 것은 사실관계를 오인하고 당연히 실시해야 할 조사 의무를 다하지 않은 채 무조건 선입견을 가지고 책임을 전가하는 위법한 처분이다. (2) 청구인은 배출된 무기성오니의 분량에 대하여 적극 다투고 있으나, 수사기관은 청구인, 운반업자인 ㈜○○개발 측의 변소나 제출한 자료를 면밀히 검토하지도 않은 채 매립량에 대한 다툼을 증거판단 없이 임의로 장부상의 차량 대수에만 근거하여 산정하였으므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. (가) 경찰에서는 피의자들이 주장하는 변소 내용을 전혀 받아들이지 않았으며, 왜 받아들이지 않는지 또는 받아들일 수 없는지에 대한 합리적인 이유도 제시하지 않았고, 문제제기에 대한 아무런 답변이나 질문, 추궁조차하지 않고 매립량을 임의로 산정함으로써 편파적인 수사를 진행하였던 것이다. (나) ㈜○○개발의 대표이사 김○삼, 운전기사 신○섭의 경우 배출된 무기성오니량이 중요 쟁점이 아니었기 때문에, 경찰, 검찰 조사과정에서 무기성오니량이 장부에 기재된 운반차량 대수와 다르다고 진술했지만, 이를 중점적으로 다툴 경우 양형에 불리하게 적용될까 염려한 나머지 이에 대해 적극적으로 주장하지 않았다고 한다. 이로 인해 검찰에서도 경찰의 조사 결과에 대해 특별히 추가적인 수사를 하지 않은 채 위 김○삼, 신○섭을 기소한 것으로 보인다. (다) 그러나, 청구인의 경우 직접 무기성오니를 배출한 업체로서, 경찰조사를 받으면서부터 지금까지 일관되게 무기성오니 배출량을 다투고 있는바, 이상의 내용에 대해 충분히 검토하여, 청구인이 배출한 무기성오니의 양이 어느 정도인지 정확한 사실관계를 파악해주기를 요청한다. 다) 청구인이 배출한 물질 중에는 무기성오니 외에도 상품가치가 떨어지는 마사토가 섞여 있어, 청구인이 책임을 져야 하는 무기성오니 양은 청구인 회사에서 배출된 트럭에 적재된 물질들보다 훨씬 적다. (1) 청구인 회사는 현장이 넓지 않아 가공하여 사용할 수 없는 불량 원석을 구분하여 쌓아둘 수가 없었고, 이에 ㈜○○개발로부터 원석을 공급받은 후 사용할 수 없는 불량토 등은 무기성오니를 배출할 때 같이 배출하였다. ㈜○○개발은 무기성오니 및 불량토를 반출할 때에 무기성오니의 비율은 50-60%였고, 나머지 40-50%는 폐기물인 아닌 불량토라는 사실을 확인해주었다. 청구인이 알기로는 ㈜○○개발 대표 김○삼, 화물차 운전기사 신○섭은 수사기관에서 조사를 받을 때에 이와 같은 점을 일관되고 지속적으로 진술하였다고 한다. 그러나 담당 경찰은 이와 같은 주장을 제대로 검토하지 않은 채 반출된 트럭 전량이 무기성오니라고 잘못 판단하였다. (2) 또한, 청구인은 2019년 6월경부터 올바로 시스템을 사용하여 적법하게 무기성오니를 배출하였는바, 이는 불량토가 섞이지 않은 순수한 무기성오니량이므로, 2019년 6월경 이전(무기성오니 + 불량토)과 이후(무기성오니)를 비교하면 불량토가 얼마나 배출되었는지를 알 수 있다. 2016년경부터 2018년경까지 배출된 것은 “무기성오니 + A”이고, 2019년 7월경 내지 9월경까지 배출된 것은 순수 “무기성오니”인바, 결국 “A”라는 물질만큼 배출량 차이가 발생하는 것이다. 청구인 회사에서 발생하는 폐기물은 무기성오니뿐인바, 위 “A”라는 물질은 폐기물이 아닌 청구인 회사에서 반환한 일반 마사토(이른바 불량토)라는 것을 쉽게 추론할 수 있다. (3) 배출되는 무기성오니(+ 불량토)를 작업일수로 나누어 하루 평균 배출되는 양을 계산해보면, 올바로 시스템을 사용하기 전인 2016년에는 약 10대, 2017년에는 약 12대, 2018년에는 약 15대로서 위 3년간의 일평균 배출량은 약 12.3대, 올바로 시스템을 사용한 후인 2019년 6월경부터 같은 해 12월경까지 약 9.3대(= 1,472대 / 158일), 2020년 1월경부터 같은 해 7월경까지 약 9.7대(= 1,629대 / 167일)로서 위 기간 동안 평균 배출량은 약 9.5대(= 1,472+1,629 / 158+167 = 3,101대 / 325일)이다. (4) 지금으로서는 2015년 내지 2018년 배출된 무기성오니, 불량토의 분량 및 비율을 정확히 알 수는 없지만, 생산 물량이 많아져 순수 무기성오니 배출량이 많아진 현재 상황에 비추어보더라도 대략 30%가 불량토가 된다. 이를 작업시간과 생산량이 비례한다고 가정하여 살펴보면, 청구인은 2019년 6월경까지의 직원 출퇴근 명부를 모두 압수당했기 때문에 이를 대신하여 추가 수당 지급을 위한 ‘근무 외 추가 작업시간’ 정리표를 검토해볼 때, 정기근무 8시간 외에도 2016년에는 1시간 30분, 2017년에는 2시간, 2018년 1월부터 3월경까지는 3시간씩, 2018년 4월경 내지 2020년에는 4시간씩 추가 근무한 것을 확인할 수 있다(2018년 4월경 이후에도 추가 근무시간은 3시간이나, 이때부터는 점심시간(1시간)에도 교대근무를 하여 기계는 계속 작동하였으므로 실제로 늘어난 작업시간은 4시간이 된다). 각 연도별 근무시간이 다르고 현재 근무시간과 동일한 것은 2018년인 것을 알 수 있다. 근무시간을 기준으로 과거 무기성오니량을 현재의 생산량으로 환산하여 추정해볼 때, 2016년에는 약 7.52대[= (9.5시간 / 12시간) × 9.5대]이므로, 결국 각 연도별 불량토 비율은 2016년에는 약 28.1%[= (10.46대 - 7.52대) / 10.46대 × 100]이 되고, 2017년에는 약 37.52%[= (12.66대 - 7.91대) / 12.66대 × 100]이 되며, 2018년에는 약 37.27%[= (15.16대 - 9.5대) / 15.16대 × 100]가 된다. (5) 청구인은 원석을 매입하면 원석 원부를 수령하여 매입된 원석을 확인하나, 유입된 원석 중 사용되지 않고 바로 반출되는 불량토의 경우 원석 원부를 삭제하거나 원석 원부에 “X” 표시를 해두었다. (6) 하지만 경찰에서는 아무런 근거도 없이 청구인의 상무 이○호과 ㈜○○개발 관계자 김○삼, 신○섭의 진술을 배척하였고, 이러한 경찰의 수사내용을 근거로 한 이 사건 처분은 전제 사실 자체가 잘못되어 있는바, 결국 이 사건 처분은 위법하다. 청구인은 추후 기소가 되더라도 이 부분에 대해서는 다투며 사실관계를 바로잡고자 한다. 만약 지금 이 사건 처분에 기재된 바와 같은 매립지에 매립된 무기성오니 및 마사토 전부를 처리할 경우 추후 형사재판 과정에서 마사토까지 무기성오니로 인정되어 청구인에게 불리하게 작용될 여지가 있으므로, 청구인의 형사사건에서의 실체적 진실 발견을 위해서라도 정확한 매립지와 매립량을 특정할 필요가 있는바, 이와 같은 조사를 전혀 하지 않은 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 라) 피청구인의 재량권 일탈ㆍ남용 (1) 청구인이 지속적으로 다투고 있음에도 경찰에서 청구인의 주장을 받아들이지 않고 임의적으로 매립지와 매립량이라고 인정한 자료만을 토대로 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위배된다. (가) 무기성오니가 어디에 어느 정도 분량이 매립되었는지 여부는 처분의 중요내용이므로, 이 사건 처분을 하기 위해서는 이에 대한 정확한 사실이 증거로 입증되어야 함에도 피청구인이 인정하고 있는 바와 같이, 피청구인은 경기남부지방경찰청에서 청구인에 대한 「폐기물관리법」 위반 수사 과정에서 여러 가지 주장되고 제출된 자료 중 운반 차량 댓수만을 토대로 임의로 산정한 수량을 매립량으로 의율하여 검찰에 송치하였는데, 바로 그 송치된 수량이 마치 법적으로 확정된 적법한 수량인 것처럼 이를 토대로 이 사건 처분을 하였을 뿐, 청구인의 이의 제기 이후에도 독자적인 조사나 현장 답사 등의 조치를 한 사실이 없음은 물론, 청구인의 간곡한 요청, 즉, 수량에 대하여 이의를 제기하고 아직 검찰 수사 중이니 판결확정 내지는 선고, 적어도 검찰에서 어느 정도의 분량을 입증하고 기소하는지는 확인될 때까지는 이 사건 처분을 연기해 달라고 요청하였음에도 불구하고 경찰에서 인정한 수량을 무조건 확정적으로 인정하고 처분을 유지하겠다고만 하니, 청구인으로서는 더 이상 하소연할 방법이 없어 답답하고 막막할 따름이다. (나) 헌법 제27조제4항에서는 “형사피고인은 유죄의 판결 이 확정될 때 까지 무죄로 추정한다.”라고 규정하고 있는바, 무죄추정의 원칙은 형사절차상의 대원칙임이 명백하며, 이 사건 처분은 특히 청구인 에 대하여 형사절차상 범죄성립이 반드시 입증되어야만 행정처분의 적법, 정당성이 충족된다고 할 것이다. 따라서 달리 급박한 사정이 없다면 관련 형사 판결이 확정될 때까지 처분을 유보해야 할 것이고, 유보하지 않고 처분한 경우 이는 최소침해의 원칙(필요성의 원칙), 상당성의 원칙(공익과 침해되는 사익 비교)을 위배한 것이므로 비례의 원칙에 위반된다 할 것이다. (다) 경기남부지방경찰청에서 청구인에 대한 폐기물 매립 혐의에 대해 기소의견으로 송치하였다고 하더라도 아직까지 기소가 되지 않았으며 설령 기소가 되었다고 할지라도 다투는 사실을 입증하고자 제출한 증거에 대한 납득할만한 배척근거가 없거나 이유 없이 기소된 것이라면 재판에서 이를 다툴 것임이 명백히 예상되는 상황인바, 따라서 아직 법원의 재판을 받지도 않은 상태에서 단지 경찰 단계에서 인정된 매립지 매립량을 모두 인정하는 것은 부당하며, 청구인은 매립량과 매립지에 대해 아직까지 다투고 있는 상황이다. (라) 매립량의 경우, 청구인이 주장한 바와 같이 청구인의 공장에서 나간 무기성오니에는 마사토(불량토)가 섞여 있어 이를 제외한 부분만이 청구인이 처리해야 할 무기성오니가 되고, 중요 참고인인 운반업자의 진술 역시 청구인의 주장을 뒷받침하고 있으며, 이와 같은 제반 객관적 증거에도 불구하고 경찰은 이와 같은 주장 및 증거를 배척하는 합리적 이유를 제시하지 않은 채 「폐기물관리법」에서 정하는 폐기물이 아닌 마사토(불량토) 역시 전부 매립량으로 인정하여 검찰에 전량 기소의견으로 송치하였다. 청구인은 현재까지 매립량에 대해 다투고 있는 상황이며, 만약 기소가 될 경우, 재판과정에서도 이에 대해 적극적으로 다툴 예정이다. 따라서 만약 청구인이 단지 경찰에서 인정된 매립량만을 근거로 하는 이 사건 처분으로 인해 매립지에 있는 마사토가 포함된 무기성오니를 전부 처리하게 된다면 이는 청구인이 행위하지 않은 것에 대해서까지 처분하는 것일 뿐만 아니라 이후 재판과정에서 청구인의 행위가 아닌 것으로 판명될 경우 청구인에게 돌이킬 수 없는 손해를 야기하는 부당한 결과가 되고 이는 무기성오니가 환경에 중대한 유해성이 있다고 명백히 밝혀진 것이 아니므로 보호되는 공익에 비해 침해되는 사익이 크다고 볼 수 있어 비례의 원칙에 위배된다. (마) 또한, 청구인은 ㈜○○개발에 무기성오니를 넘겨준 후 해당 무기성오니가 어디로 가는 것인지 알 수 없어 매립지를 특정할 수 없을 뿐만 아니라 매립지에는 청구인의 무기성오니 외에도 다른 업체들의 폐기물도 역시 매립되어 있고 매립업자는 이미 다른 업체들의 무기성오니와 그밖에 다른 폐기물을 대량으로 매립하였다는 이유로 처벌받았으므로, 피청구인이 특정하는 매립지에 있는 무기성오니가 전부 청구인의 무기성오니라고 볼 수 없고, 따라서 이를 청구인이 전부 처리하는 것은 비례의 원칙에 위배된다. (바) 이처럼 청구인의 매립량에 대해 알 수 없는 상황이기 때문에, 우선 매립업자를 상대로 청구인의 매립량을 확인 및 특정하여야 하고, 매립업자, 운반업자들에게 최우선적으로 조치명령을 하여 무기성오니를 처분하게 한 후 이들이 처분하지 않을 경우 이를 배출한 청구인에게 책임을 묻는 것이 타당하다. (사) 따라서, 우선 적어도 피청구인은 이 사건 처분을 하기 이전에, 매립지라고 주장하는 곳에 청구인의 무기성오니만 매립되어 있는지 아니면 다른 매립업자의 무기성오니 내지는 불법 폐기물이 매립되어 있는지에 여부에 대하여 역학조사 및 사전 조사 등 최소한의 조사를 통해 이를 확인했어야 한다. (아) 덧붙이자면 경찰에서는 청구인의 상무인 이○호를 조사하면서 강압적으로 수사를 진행해왔고, 아직 사건이 경찰 단계에서 수사 중임에도 언론사에 피의사실을 공표하는 등 공정성이 의심되는 편견에 가득 찬 수사를 지속적으로 진행해왔다. 청구인이 배출한 무기성오니에는 1급 발암물질인 카드뮴이나 크롬이 함유되어 있지 않고, 경찰 조사를 받으며 무기성오니의 무해함에 대해서는 수차례 항변하였음에도, 경찰에서는 이와 같은 항변에 대해 검토하지도 않았으며, 오히려 청구인이 형사상ㆍ행정상 최대한 불이익한 처분을 받도록 할 목적으로 위와 같이 허위 사실이 기재된 자료를 언론에 흘려 청구인에 대한 부정적 여론을 형성하였다. 이처럼 청구인에 대하여 부정적 인식을 갖고 있는 경찰의 수사결과를 그대로 인용하여 이 사건 처분하는 것은 위법하다. (자) 이와 같은 수사기관의 강압적이고 마치 의도적으로 괴롭히는 것 같은 수사를 견디다 못해 이○호는 담당 수사관의 비위 사실을 기재하여 진정하였고, 해당 언론사(방송사)들은 잘못을 인정하며 향후 잘못된 점에 대해 시정할 것을 약속하거나 실제 정정보도 기사를 내보내기도 하였다. (2) 매립지와 매립량에 대해서는 피청구인이 구체적으로 입증해야 할 것임에도 피청구인은 단지 경찰의 자료만을 토대로 이 사건 처분을 하였을 뿐, 자체적인 조사를 진행한 내역이 없다. (가) 처분을 하고자 하는 행정관청이 처분 사유에 대한 입증을 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 처분의 경우 단지 경찰이 피청구인에게 전달한 내용만을 토대로 청구인에게 매립지에 있는 무기성오니를 전부 처리할 것을 명하고 있는바, 피청구인의 자체적인 조사 활동이 없었으므로 피청구인이 처분 사유를 객관적으로 입증했다고 볼 수 없다. (나) 청구인은 회사에서 나간 무기성오니에 마사토(불량토)가 섞여 있다고 항변을 하였고, 운반업자인 ㈜○○개발의 대표 김○삼도 이에 부합하는 진술을 하였으므로 이는 사실관계에 부합하며 청구인이 이와 관련된 자료를 다수 제출하였음에도 불구하고 경찰은 이를 전혀 인정하지 않은 채 청구인으로부터 나간 무기성오니 및 마사토(불량토) 전부를 매립된 폐기물로 인정하였다. (다) 청구인은 사전처분에 대한 의견서에서도 이에 대한 견해를 밝혔음에도 피청구인은 이에 대한 조사를 전혀 하지 않은 채 만연히 경찰의 조사 내용만을 신뢰하여 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 행정기관으로서, 충분히 행정력을 발휘하여 경찰, 해당 토지 소유자, 폐기물 매립업자 등을 상대로 문제되는 매립지에 해당 무기성오니가 매립되어 있는지, 무기성오니가 매립되어 있다면 청구인 회사 단독으로 매립한 것인지, 아니면 다른 회사의 무기성오니나 기타 폐기물도 매립되어 있는지 여부, 또한 무기성오니 외에 다른 폐기물이 매립되어있다면 분리가능한지 여부에 대하여 사전 조사를 할 능력이 있었고 이와 같은 절차를 진행했어야 하며, 그 과정에서 필요하다면 청구인도 참여시켜 문제를 적법하고 적정하게 해결하려는 노력을 했어야 한다. (라) 즉, 피청구인으로서는 이 사건 처분 사유를 적극적으로 입증해야 함에도 이를 등한시한 채 자체적으로 추가 조사를 함이 없이 이 사건 처분에 이르렀는바, 행정처분은 형사처벌과는 명확히 구분되는 별도의 독립된 법적 처분임을 고려해볼 때, 피청구인은 처분 사유에 대한 입증을 하지 못한 것이다. (3) 「폐기물관리법」 제48조에 의할 경우 청구인 외에도 “폐기물을 처리한 자”, “자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 매립된 토지의 소유자”에 대해서도 조치명령을 할 수 있는바, 청구인에 대해서만 폐기물 처분 명령을 하는 것은 형평에 어긋난다. (가) 「폐기물관리법」 제48조제1항제4호에서는, “배출, 수집ㆍ운반, 보관, 재활용 및 처분과정에 관여한 자”, 제9호에서는 “부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유 토지 사용을 허용한 경우 토지 소유자”에 대해서 조치명령을 할 수 있고, 이 중 어느 업체에 대해 폐기물 처분 명령을 내릴지는 처분청의 재량이다. (나) 대법원은 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용하였는지 여부에 대해, “이와 같은 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반 행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다.”라고 판시하였다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결). (다) 앞서 말한 바와 같이, ① 「폐기물관리법」 제8조제2항에서는 폐기물을 직접 매립한 주체에 대해서만 규정하고 있고, ② 청구인으로부터 배출된 무기성오니는 최종적으로 매립업자가 위반토지에 매립하였는데, 청구인은 ㈜○○개발에 운반을 위탁하였을 뿐 어디에 어느 정도의 무기성오니가 매립되는지 여부에 대해서는 알지 못했는바, ㈜○○개발과 최종 매립업자를 비교할 때 청구인의 위법성이 심히 중대하다고 볼만한 사정이 없으며, ③ 위반토지의 경우 최종 매립자가 토지 소유자로부터 허락을 받고 매립하였을 가능성이 높은바, 과연 피청구인이 토지 소유자가 매립에 대해 허락을 하였는지 여부에 대한 자체적인 조사를 하였는지 의문이고, ④ 「폐기물관리법」 제48조제1항제4호과 제9호에서 정하는 주체들 중 유독 청구인에 대해서만 폐기물조치 명령을 해야 하는 명확한 이유가 없는바, 청구인에 대해서만 이와 같은 명령을 하는 것은 심히 부당하고 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. (라) 결론적으로, 가사 위반토지에 매립된 폐기물 중 일부가 청구인으로부터 배출된 무기성오니라는 점이 상당한 방법에 의해 입증되더라도 청구인에게만 이를 처분하도록 명령하는 것은 형평의 원칙을 위반하여 심히 부당하고 재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다. (4) 청구인이 배출한 무기성오니는 환경에 유해하지 않은바 이를 「폐기물관리법」상의 폐기물이라고 보는 것이 타당한지 의문이고, 따라서 수사가 종결되기 전에 긴급히 처분을 내려야 할 필요성이 없으며, 청구인은 처분을 유예해줄 것을 요청하였음에도 피청구인은 조속히 이 사건 처분을 하였다. (가) 무기성오니 자체는 환경적 유해성이 현저히 낮은 자원이다. 「폐기물관리법 시행규칙」 [별표 4] 2호 ‘사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호 51-02-06 ’에서는 “석재ㆍ골재폐수처리오니(석재ㆍ골재 생산시 발생한 폐수를 처리하는 과정에서 발생한 오니로 한정한다)”로 규정하고 있고, [별표 16] 1호 다목 3)에서는 “석탄재ㆍ연탄재ㆍ점토점결폐주물사ㆍ무기성오니는 일반토사류나 건설폐재류를 재활용한 토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 사용하여야 한다.”라고 규정하고 있어 무기성오니는 재활용 가능한 자원임을 규정한 것인바, 법률 규정을 통해서도 무기성오니가 유해하지 않다는 것을 확인할 수 있다. 무기성오니의 유해성과 관련해서는 그동안 여러 연구용역 결과와 관련 기사 등이 존재하고 있는바, 국토교통부가 인증한 무기성오니 연구용역 결과에 의하면, 무기성오니는 환경오염 발생 가능성이 현저히 낮고 지하수 오염 문제도 발생하지 않아 재활용이 가능한 자원이라고 밝힌 바 있다. (나) 청구인이 무기성오니에 사용하는 유기 고분자 응집제는 대부분 폴리아크릴아마이드(Poly-acrylamide) 계열이 대부분이고, 현재 하ㆍ폐수 처리 약품 및 정수처리장 침전제 등으로 사용될 뿐만 아니라 감자칩, 화장품 등 제조 시에 사용되고 있고, 제지 또는 건축 분야 등 널리 사용되고 있는 물질이다. 특히 화장품 제조 시에 사용되는 응집제의 경우 화장품의 점도를 높여 발림성이 좋게 하고, 피막을 형성하여 부드러운 감촉을 주는 역할도 하고 있다. 이와 같이 폴리아크릴아마이드 계역의 응집제는 우리 일상생활에서 공공연하게 쓰이고 있는 물질일 뿐 청구인이 특별히 유해한 응집제를 사용하고 있는 것이 아니다. 한편, 성남시와 한국수자원공사도 위의 유기 고분자 응집제를 사용하고 있고, 한국화학융합시험연구원(KTR)에 위 응집제의 성분시험을 의뢰한 바 있으며, 이 응집제들에서도 유해물질이 검출되지 않았다. 더욱이 청구인은 국내 고분자 응집제의 주요 제조사 중 하나인 코오롱생명과학㈜와 SNF Korea로부터 고분자 응집제를 조달받고 있는바, 코오롱생명과학㈜뿐만 아니라 SNF Korea에서도 청구인이 사용한 응집제가 유해성ㆍ위험성 물질로 분류되지 않았다는 점, 환경에 미치는 악영향에 대해서도 아직 알려진 결과가 없다는 점 등 응집제가 유해하지 않다는 점을 확인해준 바 있다. 이와 같이 청구인이 사용한 응집제가 유해하다고 볼 만한 근거가 없다. (다) 소결 청구인이 배출한 무기성오니는 토양 성토 작업 시에도 많이 사용될 정도로 무해한 것으로 밝혀졌으므로 이를 긴급하게 처리해야 할 필요성이 없다. 따라서 청구인의 상무에 대한 수사가 마무리되어 사실관계가 확정되기 전에 이 사건 처분을 신속히 해야 할 이유가 없었음에도 피청구인은 이 사건 처분을 하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다. 마) 처분의 상당성에 대하여 볼 때, 청구인이 ㈜○○개발을 통해 무기성오니의 처리를 위탁하게 된 것에는 합당한 사유가 있는바, 법률을 형식적ㆍ기계적으로 적용하여 이에 대한 모든 책임을 청구인에게 귀속시키는 것은 현실을 도외시한 처분으로서 부당한 측면이 있다. (가) 「폐기물관리법」 제48조에서는 “환경부장관, 시도지사 (中略) 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 피청구인이 청구인에 대해 폐기물 처리 명령을 하는 것은 기속행위가 아니라 재량행위이다. 이하에서 말한 바와 같이 청구인이 허가받지 않은 업체에 무기성오니를 처리 위탁을 한 것은 업계 현실상 부득이한 측면이 있고, 사업을 계속해 나가기 위한 어쩔 수 없는 선택이었는바, 이와 같은 점을 고려해주기를 요청한다. (나) 청구인은 사업장 폐기물을 적법하게 처리하기 위해서는 막대한 비용이 발생하는 업계 현실을 견디지 못하고 ㈜○○개발에 위탁하여 처리한 사정이 있다. 만약 청구인이 허가받은 업체에 처리를 위탁했다면 매년 수십억원에 달하는 적자가 누적되어 사업을 계속할 수 없었을 것이고 이는 비단 청구인뿐만 아니라 청구인과 동종업계에 있는 모든 업체들이 처한 현실이다. (다) 즉, 청구인이 2016년 ㈜○○이엠피와 무기성오니 위탁처리계약을 체결하였을 당시 하루에 25톤 암롤 차량 3대, 1대당 650,000원(부가가치세 별도)으로 하였다. 그런데 청구인의 사업장에서 하루 배출되는 무기성오니는 공급받는 원석의 질에 따라 다르기는 하나 매일 약 25톤 암롤 차량으로 2016년 기준 6대 분량 정도이므로, 이를 기준으로 하였을 때 무기성오니의 위탁처리 비용만 하루에 4,290,000원(부가가치세 포함)에 달하는바, 청구인은 이와 같은 비용부담을 감당할 수 없었고, 이는 청구인과 같은 업계에 있는 모든 업체들이 당면한 상황이다. (라) 실제 청구인의 2016년부터 2018년도까지 3개년의 손익계산서상의 이익을 살펴보면, 법인세 차감 전 이익은 5,321,322,731원 (= 2016년 1,367,786,335원 + 2017년 1,457,451,776원 + 2018년 2,496,084,620원)인 반면, 같은 기간 ㈜○○이엠피에게 무기성오니의 처리를 위탁하였을 때 25톤 암롤 차량 1대당 지급해야 할 비용을 위와 같이 계산하여 보면 약 66억원에서 약 77억원 정도가 되어, 영업손실이 약 13억원 내지 24억원 발생한다는 것을 확인할 수 있다. 더욱이 청구인과 같이 골재업계의 골재 단가는 1톤당 약 9,800원인 반면에 무기성오니의 처리비용은 1톤당 약 26,000원에서 약 30,000원대 사이로 형성되어 있어 무기성오니의 처리비용이 청구인 거래단가의 약 3배 정도로 높다. 즉, 현재 골재 업계상 골재 단가가 높게 형성되면 건설업에까지 악영향을 주는 연쇄적인 구조로 인하여, 골재업계의 골재 단가에 위와 같은 무기성오니의 처리비용을 전혀 반영하지 못하는 것이다. (마) 한편, 골재사업 등 동종업계에서 사업장폐기물의 배출량에 비해 이른바 ‘님비 (NIMBY) 현상’ 등으로 인해 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받은 폐기물처리업체의 수는 현저히 적은 현실 때문에, 사업장폐기물의 적법 처리 비용이 지나치게 높게 형성되어 있는바, 이와 같은 업계 현실로 인하여 적법하게 사업장폐기물을 처리하고 있는 업체는 사실상 존재하기 어려울 정도라고 하지 않을 수 없다. (바) 또한, ① 청구인 회사에서는 매년 시험성적 의뢰를 통해 청구인이 배출하는 무기성오니가 유해성이 없다는 것을 확인하였고, ② 무기성오니를 처리하는 폐기물처리업체도 무기성오니와 토사를 50 : 50으로 섞어 반출하는 것 외에는 다른 특별한 공정이 있지 않음에도, ③ 여러 중간 단계를 이용하는 운반비가 누적되어 처리비용이 높게 책정되는바, 청구인 회사는 중간과정을 줄여 무기성오니 처리 비용을 절감하고자 직접 마사토(불량토)를 섞어 배출하였다. (사) 물론, 그럼에도 불구하고, 청구인은 적법한 절차를 거쳐 무기성오니를 배출하지 않은 점에 대하여 깊이 반성하고, 단속 후 바로 막대한 비용 지출을 감수하고 적법한 처리업체에 맡겨 처리하고 있다. 또한, 청구인은 청구인 회사의 무기성오니 폐기물의 매립지와 매립량이 재판으로 확정되면 이에 대해 원상회복 의무가 있음을 인정하고 무기성오니를 처분할 예정이다. 4) 결론 이상과 같은 이유로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 이 사건 처분을 취소하여 주기를 간곡히 요청한다. 【보충서면 1】 5) 이 사건 형사사건 공소장에는 “김포시, 파주시, 인천 강화군 일대의 농지”라고만 기재되어 있을 뿐 ○○은 기재되어 있지 않다. 가) 이 사건의 경우 경기남부지방경찰청에서 청구인의 상무인 이○호를 조사하는 과정에서 청구인의 폐기물 매립 사실을 피청구인에게 고발하면서 문제가 되었다. 청구인 및 상무 이○호는 2020. 10. 28. 「폐기물관리법」 위반 혐의로 기소되었는바, 해당 공소장 내용을 살펴보면, “김포시, 파주시, 인천시강화군 일대의 농지”라고만 기재되어 있어 경기도 ○○시 ○○○구에 매립한 사실은 기재되어 있지 않다. 나) 또한, 범죄일람표를 살펴보더라도 폐기물을 배출한 날짜와 수량만 기재되어 있을 뿐이어서 청구인이 배출한 폐기물이 어디에 얼마만큼 매립되었는지 여부에 대해서는 전혀 알 수 없다. 청구인은 형사사건에서 배출량에 대해서도 다투고 있기는 하나, 이와는 별개로 이 사건의 경우 공소장 기재 자체에 의하더라도 ① 청구인이 ○○○구에 폐기물을 매립하였다는 사실이 인정되지 않는다는 점, ② 청구인 회사에서 배출된 폐기물이 어디에 얼마만큼 매립되었는지 정확한 주소와 수량을 특정할 수 없다는 점에 비추어볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 처분 근거가 인정되지 않아 취소되어야 한다. 6) 행정청은 단순히 경찰의 의견만을 신뢰하여 이 사건 처분을 하였는바, 당시 이는 확정된 사실관계가 아니었고, 청구인은 이와 같은 사유를 들어 처분을 유예해줄 것을 수차례 요청하였음에도 피청구인은 현장조사도 없이 무리하게 이 사건 처분을 하였다. 가) 청구인은 이 사건 처분이 있기 전에 피청구인에게 의견을 제출하며, 피청구인이 매립하였다고 주장하는 장소들은 경찰이 일방적으로 장소와 매립량을 지정한 것으로 부당하고, 아직 확정된 사실관계가 아니므로 구체적인 사실관계가 확정될 때까지 처분을 유예해줄 것을 요청하였다. 그러나 피청구인은 이와 같은 청구인의 요청을 무시한 채 경찰이 언급한 장소에 실제 폐기물이 매립되었는지, 매립되어 있다면 청구인이 배출한 폐기물인지 여부에 대해 검토하지도 않은 채 단지 경찰만을 신뢰하여 이 사건 처분을 하였다. 나) 그러나 공소장 기재내용에서 확인되는 바와 같이 경찰이 지적한 장소에 청구인으로부터 배출된 폐기물이 매립되었다는 것이 확인되지 않았음은 명백한바, 이 사건 처분은 어느 모로 보나 취소되어야 한다. 7) 이 사건 처분은 경찰의 공문 내용에 기초한 것이나, 검찰에서는 청구인이 배출한 무기성오니 분량을 경찰과 다르게 판단하였고, 마사토 분량을 제외한 채 기소하였다. 결국 이 사건 처분은 허위 사실에 기초한 처분이므로 그 자체로 위법한 처분으로서 취소되어야 한다. 가) 경찰에서는 청구인으로부터 배출된 물질이 전부 무기성오니라고 판단하였으나, 기존 서면을 통해 말한 바와 같이 배출된 물질에는 마사토가 30~40% 혼재되어 있고, 이를 경찰에서도 적극적으로 다투었으나, 경찰은 청구인의 주장은 듣지도 않고 배척한 채 각 행정청에 위 배출량을 기준으로 공문을 보냈다. 나) 그러나 검찰에서는 경찰과 달리 마사토 분량이 제외되어야 한다는 청구인의 주장을 받아들여 순수한 무기성오니 분량으로만 기소하였는바, 결국 이 사건 처분은 처분의 근거가 되는 경찰의 조사 내용이 사실과 다름이 명백히 밝혀졌으므로 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다. 8) 가사 청구인이 배출한 폐기물이 매립되었다고 할지라도 해당 토지에 있는 폐기물이 전부 청구인이 배출한 것이라고 보기 어려운바, 청구인과 피청구인이 조정적 해결 방안에 이를 수 있도록 해주기를 요청한다. 가) 가사 이 사건 처분에서 언급한 토지에 청구인이 배출한 무기성오니가 매립되어 있다고 인정될 경우, 청구인으로서는 원상회복을 해야 한다는 분명한 의지가 있으나, 원상회복을 하기 위해서는 해당 토지에 매립된 폐기물이 청구인으로부터 배출된 것이 명확히 입증되어야 할 것이다. 위 무기성오니는 일반적인 시커먼 색상의 폐기물과는 달리 일반 흙과 비슷한 색상과 모양인바, 무기성오니와 다른 물질이 발견된다면 이는 청구인이 배출한 것이 아님이 명백하므로 이 부분에 대해 청구인에게 처분의무를 부과해서는 아니 될 것이다. 나) 따라서 이상과 같은 전제조건이 충족되지 않는다면, ① 매립자, 운반자, 지주 등 당사자들과 함께 매립 지번, 분량 등을 특정하거나, ② 특정이 어려울 경우에는 청구인이 토지영양물질을 공급하여 토지를 원상회복에 준하는 상태로 만드는 화해적 조정방안을 내려주시기를 요청한다. ①의 경우 경찰 및 검찰에서 약 1년이 넘는 시간 동안 수차례 조사를 진행하였음에도 지금까지 매립 지번과 분량을 특정하지 못한 채 기소하였는바, 사실상 ②의 방안이 타당한 것으로 보이며, 특히 청구인이 배출한 무기성오니는 환경에 유해하지 않다는 연구결과도 다수 있으므로 청구인이 해당 무기성오니를 전량 처리하지 않은 채 토양 영양공급물질을 제공하여 토지 오염도를 최소화하는 방안을 강구해 주기를 요청한다. 다) 이 사건의 경우 행정소송으로 넘어가게 된다면 처분을 취소하거나 유지할 수밖에 없어, 이 사건 심판 절차가 화해적 조정 방안으로 분쟁을 해결할 수 있는 유일하고 최종적인 기회인바, 추후 청구인과 피청구인 간 조정을 할 수 있는 기회가 있기를 앙망한다. 【보충서면 2】 9) 검찰에서 청구인을 기소한 공소장 및 증거기록에는 청구인이 배출한 무기성오니가 피청구인이 특정한 토지에 매립되었다는 증거자료가 없어 피청구인 주장과 같은 매립 사실을 확인할 수 없다. 가) 검찰에서는 청구인을 「폐기물관리법」 위반으로 기소하였으나, 해당 사건의 공소장 및 증거 기록을 보면, 피청구인이 주장하는 바와 같은 토지에 청구인이 배출한 무기성오니가 매립되었다는 범죄사실이나 증거자료가 전혀 없으며, 결국 공소사실에서 제외된 것으로 보인다. 나) 청구인으로부터 나온 무기성오니가 어디에 매립되었는지에 관한 참고인 ○○○(매립업자)의 진술이 있기는 하나, 참고인이 매립하였다고 진술한 곳은 피청구인의 행정구역이 아닌 다른 시에 속하는 행정구역이다. 결국 검찰 수사 결과 이 사건 처분에 기재된 토지에 매립된 폐기물이 ‘청구인이 배출한 무기성오니’라는 직접적인 증거는 존재하지 않으며, 따라서 공소제기된 범죄사실에서 제외된 것으로 보인다. 10) 피청구인은 경기남부지방경찰청의 수사결과에 기초하여 이 사건 처분을 한 것을 인정하고 있는바, 경찰은 피의자들의 변소나 피의자들이 제출한 자료를 면밀히 검토하지도 않은 채 매립량에 대한 다툼을 증거판단 없이 임의로 장부상의 차량 대수에만 근거하여 산정하였고, 이는 확정된 사실관계가 아닌 아직 수사가 진행 중인 사항에 불과하므로 이에 기초한 이 사건 처분은 부당하다. 가) 가사 청구인이 배출한 무기성오니가 이 사건 처분에 기재된 매립지에 매립되었다고 할지라도 이 사건 처분 당시에는 이와 같은 사실이 확정되지 않았는바, 확인되지도 않은 사실을 근거로 한 이 사건 처분은 부당하다. 나) 피청구인은 최근 제출한 보충서면을 통해 경기남부지방경찰청 수사 결과에 기초하여 이 사건 처분을 하였다는 점을 명확히 밝히고 있다. 즉, 이 사건 처분은 경찰의 수사결과가 객관적 사실에 부합한다는 전제 하에 내려진 것이므로, 경찰의 수사결과가 객관적 사실에 부합하지 않거나 신빙성이 없을 경우 이 사건 처분은 처분 근거가 없어져 그 자체로 부당한 처분이 된다. 다) 기존 서면에서 말한 바와 같이 담당 수사관은 청구인에 대해 악의적인 감정을 갖고 수사를 진행하였고, 어떻게든 청구인에게 많은 죄가 인정되도록 하기 위해 수차례 저녁시간 이후까지 조사하여 과도한 수사를 하였으며, 아직 확정되지도 않은 사실관계를 언론에 기사 소재로 제공하기도 하였는바, 경찰의 수사결과는 그대로 믿기 어렵다. 나아가, 당시 담당 수사관은 청구인의 상무인 이○호를 수사하며, “그때 들어갔으면 편하고 좋지 않았느냐”라는 취지의 말도 하면서 어떻게든 구속시키고자 하였고, 이로 인해 2019. 10. 16. 이○호에 대해 구속영장 청구를 하였으나 기각 결정을 받자 2019. 10. 29.경 피청구인에게 공문을 보내 청구인에게 이 사건 처분이 내려지도록 권한을 행사한 것이다. 라) 더욱이 경찰은 수사에 대해 최종 결정권을 갖고 있지 않고, 수사결과를 검찰에 송치하여야하고, 송치 받은 검찰에서 다시 사실관계 및 증거를 확인하여 최종적으로 기소여부가 결정되는 것이며, 피청구인에게 이 사건 처분과 관련된 공문을 보낼 당시에는, 경찰이 독자적으로 수사를 진행하면서 강제수사 여부만 검찰의 지휘를 받았을 뿐 구체적인 사안의 실체에 대하여는 주임검사가 정해지지 않은 상태로서, 사건이 검찰로 송치되면 얼마든지 사실관계가 변경될 수 있는 것이며, 실제 검찰이 청구인을 기소한 공소장 및 증거기록에는 청구인이 배출한 무기성오니가 정확히 어느 토지에 얼마만큼 언제 매립되었는지 기재되어 있지 않은바, 검찰에서 경찰의 수사결과를 그대로 사실관계로 확정한 것이 아니다. 마) 결국 이 사건 처분은 확정되지 않은 부정확한 사실관계에 기초한 것으로 처분 근거가 없는 부당한 처분이다. 11) 반입된 원석(암석과 마사토)으로 골재 생산을 한 후 배출되는 부산물이 무기성오니이고, 원석 반입 시에는 상품성이 있는 것만 선별적으로 반입하는 것이 불가하므로 청구인이 배출하는 물질에는 원석 반입 시의 상태 그대로 반출되는 마사토가 섞여 있는 것이 당연하며, 마사토와 무기성오니를 분리ㆍ선별할 수 없으므로 전량 처리를 명하는 것은 지나친 행정편의 주의적 발상이다. 가) 청구인은 원석(암석과 마사토)을 반입하여 골재를 생산하고, 그 생산 과정에서 부산물로 배출되는 것이 무기성오니입니다. 건설 현장 터파기 작업에서 그대로 가져오는 자연 상태의 마사 및 암석동의 원재료는 환경 유해성이 없고, 이를 가공하여 생산한 후 배출되는 무기성오니도 환경 유해성이 거의 없는 물질이다. 나) 이와 같은 원재료(원석)는 자연 상태의 것이기 때문에 상품성이 있는 것만 별도로 분리하여 반입하는 것이 아니고, 평균적으로 30% 정도는 골재로 가공할 수 없는 물질로서, 청구인은 이를 마사토 상태로 그대로 반출하였다. 다) 즉, 청구인이 배출한 물질 중 30%는 「폐기물관리법」에서 정하는 폐기물이 아닌 마사토이고, 청구인은 경찰에서 수사를 받으며 이와 같은 업무 처리 과정을 설명하였음에도 담당 경찰은 청구인의 주장을 전혀 받아들이지 않았으나, 검찰에서는 위 과정을 제대로 이해하여 결국 청구인이 배출한 물질 중 30%는 마사토에 해당한다는 사실을 인정하여 이에 대해서만 기소한 것이다. 라) 결국 가사 청구인의 책임이 인정된다 할지라도, 경찰이 주장하는 폐기물 양은 지나치게 과다한 것으로 청구인으로 하여금 이 사건 처분에 기재된 폐기물 전체에 대해 처리하도록 처분하는 것은 부당하다. 마) 또한, 피청구인은 무기성오니에 마사토를 혼합 배출한 것이 사실이라고 할지라도 혼합 상태로 매립된 폐기물에 대하여 분리ㆍ선별이 곤란하므로 전량처리가 불가피 하다고 하나, ① 무기성오니와 마사토를 분리ㆍ선별하는 것은 불가능한 것이 아니고, 피청구인은 단지 “곤란”하다는 것을 이유로 청구인에게 모든 책임을 전가하고 있어 이는 부당하며, ② 폐기물이 아닌 마사토가 혼입된 사실이 밝혀질 경우 행정청인 피청구인이 이를 분리ㆍ선별하여 위반 사실에 대해서만 처분해야 하는 것이고, ③ 가사 분리ㆍ선별이 곤란할 경우에는 마사토가 포함된 부분만큼 청구인이 처리해야 하는 페기물량을 축소하여 처분해야 하는 것인바, 결국 이 사건 처분은 지나친 행정편의주의적 발상에 기초한 것으로 부당하다. 12) 결어 이 사건 처분의 경우 청구인이 배출한 무기성오니가 매립되었다는 증거자료가 없고, 처분의 근거가 된 경찰 조사의 경우 신빙성이 없어 위법하며, 나아가 검찰에서도 인정한 바와 같이, 매립된 폐기물 전량에 대해 청구인에게 책임을 부과하는 것은 부당하므로 청구인의 이 사건 심판 청구는 인용되어야 한다. 또한, 청구인은 자신의 책임을 인정하고 매립 사실이 밝혀질 경우 어떤 방식으로든 원상회복하고자 하니, 만약 청구인이 폐기물을 처리해야 한다고 인정될지라도, 모쪼록 이 사건 처분에 대해 청구인과 피청구인이 소송을 진행하는 등 불필요한 법적 분쟁이 발생하지 않도록, 가사 청구인의 무기성오니가 매립되어 있을지라도 이를 분리 처리하는 것이 현실적으로 매우 어려워 불가능에 가깝다면, 대안으로 청구인이 기존의 보충서면을 통해 제안한 바와 같은 토양 영양공급물질 제공 등과 같은 방안으로 대체하는 화해적 조정 방법에 의해 문제가 해결될 수 있도록 해주기를 간곡히 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분대상이 아니라는 주장에 대하여 가) 청구인은 「폐기물관리법」 제8조제2항을 위반하여 폐기물을 직접 매립한 행위자가 아니므로 처분대상에 해당되지 않는다고 주장하고 있으나 청구인의 무기성오니가 농지에 매립된 사실이 경찰조사를 통해 밝혀졌다. 나) 「폐기물관리법」 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령)는 폐기물이 법 제8조제2항을 위반하여 매립되면 각호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리 풍 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있으므로 제48조제2호에 따른 “제17조제1항제3호에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자”인 청구인이 폐기물 처리에 대한 조치명령 대상이 되는 것은 법률 규정에 따른 것으로 위법이 있다고 할 수 없다. 2) 매립된 폐기물 전체가 청구인 회사에서 배출된 무기성오니가 아니라는 주장에 대하여 이 사건 처분은 ○○○○지방경찰청이 수사하여 그 결과를 통보한 것이며, 현재 ○○지방검찰청 ○○지청에 송치되어 있다. 이 사건 처분은 수사결과를 토대로 한 것이므로 청구인이 배출한 무기성오니가 명백하다고 할 수 있다. 3) 청구인이 책임져야 할 폐기물의 양이 처분대상 폐기물의 양보다 적다는 주장에 대하여 청구인은 배출한 폐기물에 무기성오니와 마사토를 혼합하여 배출하였기에 처분대상 폐기물 양보다 책임져야 할 무기성오니의 양이 적다고 주장하나, 무기성오니에 마사토를 실제 혼합 배출하였는지 여부는 청구인의 주장일 뿐 확인할만한 객관적 증거가 없고 설사 청구인의 주장대로 무기성오니에 마사토를 혼합 배출한 것이 사실이라 할지라도 혼합 상태로 매립된 폐기물에 대하여 분리ㆍ선별이 곤란하므로 전량 처리가 불가피하다. 4) 처분의 형평성 및 처분에 대한 재량권 일탈ㆍ남용이라는 주장에 대하여 가) 청구인에게만 폐기물 처분 명령을 하는 것이 형평에 어긋난다는 주장에 대하여 (1) 「폐기물관리법」 제48조제1호에 명시된 폐기물을 처리한 자는 조치명령이 개별 건으로 진행 중이므로 청구인이 주장하는 형평에 어긋나는 처분이라 할 수 없다. (2) 「폐기물관리법」 제48조제3호에 명시된 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 또한 조치명령 대상이나, 현재 이 사건의 경우 토지주가 무기성오니의 매립을 허용한 것인지에 대하여 수사결과상 불분명하다고 할 수 있다. 나) 무기성오니는 환경에 유해하지 않으며, 수사가 종결되기 전에 긴급히 처분할 필요가 없다는 주장에 대하여 (1) 무기성오니는 구 「폐기물관리법 시행규칙」 [시행 2016. 5. 25, 환경부령 제653호] [별표 4] 사업장폐기물의 종류별 분류번호에서 지정폐기물 외의 사업장폐기물 51-02-00 무기성오니류로 분류되어 있는 ‘폐기물’에 해당함은 청구인도 다투지 않는 사실로 명백하다. 또한 무기성오니의 경우 청구인 주장과 같이 같은 법 시행규칙 [별표 5의2]에 따라 재활용할 수는 있으나, 이를 위탁하여 재활용하기 위해서는 폐기물처리업의 허가를 받은 자 또는 폐기물처리 신고자만 할 수 있으며, 무기성오니를 농지 성토재로 이용하기 위해서는 같은 법 시행규칙 [별표 5의2] 폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법 제2호 나목에 따라 관할 시ㆍ도지사가 별도로 인정하는 경우에만 가능하다. 이처럼 재활용기준에 따라 재활용과정을 거친 후 성토재 사용 기준을 정하고 있는 사항으로, 무기성오니를 재활용과정 없이 매립하는 것은 명백한 불법행위에 해당하며, ○○시에서는 무기성오니를 농지 성토재로 이용하는 것을 인정하지 않고 있으므로 성토재로 사용할 수 없다. (2) 이 사건은 언론과 방송에 보도되는 등 국민의 관심도가 높은 사건으로 최초 수사기관인 경찰청 조사는 마무리되어 검찰로 송치되었으며, 다량의 폐기물이 불법 매립되어 4년 이상의 시간이 흘러 토양오염 등 자연환경 및 생활환경에 중대한 영향이 우려되는바, 즉시 처분이 필요하다고 할 수 있다. (3) 대법원에서 ‘배출자가 재활용과정을 거치지 않은 채 객토용으로 사용한 무기성오니에 대하여 행정청이 한 조치명령에 대하여 배출자가 무기성오니를 재활용하려고 했다면 적법한 절차를 거쳐 이를 재활용하여야 함에도 이러한 절차를 전혀 준수하지 아니한 채 객토용으로 사용한 점은 재량권의 범위를 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법한 처분으로 볼 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2009두6681 판결).’라고 판시된 것을 볼 때 청구인의 주장은 설득력이 없다. 5) 청구인은 무허가 업체에 위탁하게 된 합당한 사유가 있는바, 현실을 도외시한 처분은 부당하다는 주장에 대하여 가) 청구인은 무허가 업체에 무기성오니를 처리 위탁하는 것이 부적정 배출임을 명확히 인지하고 있었음에도 업계가 처한 현실상의 부득이한 측면이 있기에 처분은 부당하다고 주장하고 있으나 청구인의 주장대로 업체가 처한 현실 등 제반사항 등에 따라 위법사실이 달라지는 것은 아니다. 나) 또한 경기남부지방경찰청은 청구인이 부적정 배출로 인하여 청구인이 취한 부당이득이 약 145억원에 이르는 것으로 보고 있는바, 청구인의 위법성이 결코 적다고 할 수 없다. 6) 결론 청구인은 폐기물 배출 시 수탁자의 처리능력에 대한 사항 등을 확인하여야 함을 명백히 인지하고 있음에도 불구하고 무허가 폐기물수집운반업체를 통해 폐기물을 배출하는 불법행위를 하였으며 이를 통해 부당이득을 취한 사실 또한 부정할 수 없다. 이 폐기물은 재활용과정을 거치지 않은 채 불법 매립되었음이 명백하다. 명확한 사실에 근거하여 동 처분사항이 당연한 것임에도 「폐기물관리법」 제48조제2호에 따른 폐기물처리 조치명령이 부당하다고 주장하며 행정심판을 청구하는 것은 이와 유사한 위반사항으로 적발되는 타 사업장에도 영향을 초래하여 행정처분의 실효성이 상실될 수 있다. 행정처분을 통해 청구인이 입게 될 손실보다는 폐기물 부적정 처리행위의 근절을 통한 환경오염방지라는 공익적 필요성이 더 크다 할 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 7) 공소장에 ○○이 기재되지 않아 ○○○구에 폐기물을 매립하였다는 사실이 인정되지 않는다는 주장에 대하여 이 사건 처분은 ○○○○지방경찰청이 수사하여 그 결과를 통보한 것으로 해당 공문 붙임의 범죄일람표에 의하면 2016년 4월부터 2016년 6월까지 3차례에 걸쳐 ○○○구 6개 필지(번지)에 대해 차량 25톤 기준 108대를 동원하여 약 2,700톤의 무기성오니 불법 투기사항을 구체적으로 적시하고 있는바, ○○○구에 폐기물을 매립하였다는 사실이 인정되지 않는다는 청구인의 주장은 맞지 않다. 8) 행정청이 경찰의 의견만 신뢰하여 처분을 한바, 당시 이는 확정된 사실관계가 아님에도 이루어진 처분이라는 주장에 대하여 이 사건 처분은 경기남부지방경찰청에서 통보한 사항으로 경찰청의 수사결과를 근거로 한 것이므로 청구인이 배출한 무기성오니가 명백하다 할 수 있다. 9) 검찰에서 청구인이 배출한 무기성오니 분량을 경찰과 다르게 판단하여 기소하였으므로 이 사건은 허위사실에 근거한 처분이며 취소해야 한다는 주장에 대하여 가) 청구인은 배출한 폐기물에 무기성오니와 마사토를 혼합하여 배출하였기에 처분대상 폐기물 양보다 책임져야 할 무기성오니의 양이 적다고 주장하나, 무기성오니에 마사토를 실제 혼합 배출하였는지 여부는 청구인의 주장일 뿐 확인할만한 객관적 증거가 없었다. 나) 청구인이 제출한 보충서면에서 언급한대로 청구인의 배출량이 불량토 30%를 제외한 70%로 산정되었다고 해도 무기성오니를 배출한 사실이 변하는 것은 아니며 무기성오니에 마사토를 혼합 배출한 것이 사실이라 할지라도 혼합 상태로 매립된 폐기물에 대하여 분리ㆍ선별이 곤란하므로 전량 처리가 불가피하다. 10) 청구인이 배출한 폐기물이 매립되었다고 할지라도 해당 토지의 폐기물이 전부 청구인의 것이라고 볼 수 없다는 주장에 대하여 공신력 있는 기관의 조사결과에 따른 처분으로 기 제출한 범죄일람표에 매립된 주소지가 있으며, 해당 토지에 매립된 폐기물이 청구인의 것임은 명백하다. 11) 결론 청구인은 폐기물 배출 시 「폐기물관리법」에 따라 수탁자의 처리능력에 대한 사항 등을 확인하여야 함을 명백히 인지하고 있음에도 불구하고 무허가 폐기물수집운반업체를 통해 폐기물을 배출하는 불법행위를 하였으며 이를 통해 부당이득을 취한 사실 또한 부정할 수 없다. 이 폐기물은 재활용 과정을 거치지 않은 채 불법 매립되었음이 명백하다. 명확한 사실에 근거하여 동 처분사항이 당연한 것임에도 「폐기물관리법」 제48조제2호에 따른 폐기물처리 조치명령이 부당하다고 주장하며 행정심판을 청구하는 것은 이와 유사한 위반사항으로 적발된 타 사업장에도 영향을 초래하여 행정처분의 실효성은 상실될 수 있다. 행정처분을 통해 청구인이 입게 될 손실보다는 폐기물 부적정 처리 근절을 통한 환경오염 방지리는 공익적 필요성이 더 크다 할 것이므로 청구인의 폐기물 처리에 대한 조치명령 취소청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 3. “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」 또는 「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 5의3. “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다. 6. “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다. 제13조(폐기물의 처리 기준 등) ① 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. 제17조(사업장폐기물배출자의 의무 등) ① 사업장폐기물을 배출하는 사업자(이하 "사업장폐기물배출자"라 한다)는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 1. 사업장에서 발생하는 폐기물 중 환경부령으로 정하는 유해물질의 함유량에 따라 지정폐기물로 분류될 수 있는 폐기물에 대해서는 환경부령으로 정하는 바에 따라 제17조의2제1항에 따른 폐기물분석전문기관에 의뢰하여 지정폐기물에 해당되는지를 미리 확인하여야 한다. 1의2. 사업장에서 발생하는 모든 폐기물을 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 및 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 적합하게 처리하여야 한다. 2. 생산 공정(工程)에서는 폐기물감량화시설의 설치, 기술개발 및 재활용 등의 방법으로 사업장폐기물의 발생을 최대한으로 억제하여야 한다. 3. 제18조제1항에 따라 폐기물의 처리를 위탁하려면 사업장폐기물배출자는 수탁자가 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 확인한 후 위탁하여야 한다. 다만, 제4조나 제5조에 따른 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 위탁하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 환경부령으로 정하는 사업장폐기물배출자는 사업장폐기물의 종류와 발생량 등을 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다. ③ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 날부터 20일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 제18조(사업장폐기물의 처리) ① 사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자, 폐기물처리 신고자, 제4조나 제5조에 따른 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자, 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제21조에 따라 건설폐기물 처리업의 허가를 받은 자 또는 「해양환경관리법」 제70조제1항제1호에 따라 폐기물 해양 배출업의 등록을 한 자에게 위탁하여 처리하여야 한다. 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령) ① 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 1. 폐기물을 처리한 자 2. 제17조제1항제3호에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 3. 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 【폐기물관리법 시행규칙】 제4조의2(폐기물의 종류 및 재활용 유형) ① 법 제2조의2에 따른 폐기물의 종류별 세부분류는 별표 4와 같다. ■ 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024781"></img> 제18조(사업장폐기물배출자의 신고) ① 법 제17조제2항에서 “환경부령으로 정하는 사업장폐기물배출자”란 지정폐기물 외의 사업장폐기물[법 제13조제1항 단서에 따른 중간가공 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다) 중 생활폐기물로 만든 중간가공 폐기물 외의 중간가공 폐기물, 폐지 및 고철(비철금속을 포함한다. 이하 같다)은 제외한다. 이하 이 조에서 같다]을 배출하는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 4. 영 제2조제8호의 건설공사 및 영 제2조제9호의 일련의 공사 또는 작업 등으로 인하여 폐기물을 5톤 이상 배출하는 자(공사의 경우에는 발주자로부터 최초로 공사의 전부를 도급받은 자를 포함한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업장폐기물 원상복구 조치명령 통보 의뢰서, ○○지방검찰청 ○○지청 공소장(2019년 형제○○○○○호), 처분사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ‘주식회사 ○○쇄석’이라는 상호로 골재 가공ㆍ생산ㆍ판매업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사이다. 나) 경기도남부지방경찰청장은 2019. 10. 29. 청구인이 사업장폐기물배출자로서 그 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 폐기물처리업 허가를 받은 자, 다른 사람의 폐기물을 재활용하는 자, 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 위탁처리하여야 함에도 불구하고 사업장폐기물인 무기성오니를 ㈜○○개발에 불법 위탁처리하여 매립업자 지○○로 하여금 폐기물을 농지에 매립하게 하여 「폐기물관리법」을 위반하였으므로,