폐기물관리법위반 조치명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○(이하‘이 사건 사업장’이라 한다)에 소재한 폐기물종합재활용업을 운영하는 법인이다. 피청구인은 2020. 2. 7. 검은 연기와 악취가 난다는 인근 주민의 민원신고가 접수되어 현장확인 결과, 청구인이 허가받지 않은 장소에 폐기물을 보관하였을 뿐만 아니라, 허가받지 않은 폐기물 처리시설(용융시설 18.5㎾×1대)을 운영하여 폐기물을 처리하면서 변경허가를 받지 않고 영업한 사실이 확인되었다. 이에 피청구인은 2020. 2. 7. 청구인에게 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 및 같은 조 제11항 위반에 따른 행정처분사전 통지 후, 의견청취를 거쳐 같은 해 3. 18. 영업정지 1개월(2020. 6. 1. ~ 2020. 6. 30.) 및 영업정지 6개월(2020. 7. 1. ~ 2020. 12. 28.) 처분을 하였고, 같은 날 청구인에게 폐기물 처리명령 사전통지를 하였으며, 같은 해 4. 6. 영업정지 처분에 앞서 이 사건 사업장 내 보관중인 폐기물 처리명령(처리기한 : 2020. 5. 31., 이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 운영하는 용융 2개 라인(1개 라인 구성 : 75㎾ 1대, 56.2㎾ 1대, 37.5㎾ 1대) 중 1개 라인은 기계설비의 노화로 수리 기간 동안 가동을 하지 않고 나머지 1개 라인만을 가동하였으나, 2020. 2. 5. 가동 중인 1개 라인 중 37.5㎾ 1대의 모터가 고장난 사실을 확인하였다. 이에 협력업체인 ○○○○산업의 조언으로 고장난 기계의 인버터와 같은 용량이 아닌 인버터보다 작은 용량의 모터를 사용해야 고장이 없다는 말과 함께 ○○○○산업이 여유분으로 보유중인 18.5㎾ 모터를 빌려주며 테스트를 해 보라고 하였고, 청구인은 37.5㎾ 기계에 빌려온 18.5㎾ 모터로 교체하여 시험운행 중 2020. 2. 7. 피청구인에게 미신고 시설물 설치 등으로 적발 및 사전처분 통지를 받게 되었다. 2) 사건발생 경위 피청구인은 2020. 2. 7. 청구인의 사업장에서‘폐기물관리법 제25조 제9항 제1호에 따라 허가받은 폐기물 보관장소에 폐기물을 보관하여야 하나, 이를 이행하지 아니하고 별도의 가설건축물 및 사업장 마당에 폐기물을 보관하고 있는 사실이 있으며, 또한 허가받지 않은 용융시설(18.5㎾) 1대를 설치하여 발포PE를 처리하면서 별도의 폐기물처리법 변경허가를 받지 않은 사실이 있음을 확인함’이라는 내용의 확인서를 작성하고, 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 및 같은 법 제25조 제11항을 적용하여 준수사항 위반(폐기물을 허가받은 보관장소에 보관하지 않음) 및 폐기물처리업 변경허가 미이행의 위반행위로, 영업정지 1개월(준수사항 위반) 및 영업정지 6개월(변경허가 미이행)의 각 처분을 하였고, 2020. 4. 6. 폐기물관리법 제39조의3 규정에 따라 사업장 내 보관중인 폐기물에 대해 같은 해 5. 31.까지 전량 처리하라는 폐기물 처리명령을 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 준수사항 위반(폐기물을 허가받은 보관장소에 보관하지 않음)으로 인한 영업정지 1개월 처분에 대하여 청구인은 피청구인이 이 사건 적발 당시 일부 폐기물이 사업장 옥외장소에 놓여 있었던 것은 사실이나, 청구인의 사업허가 내용인‘폐기물 200톤을 420.7㎡(11m ×15m×2.55m)의 공간에 보관하도록 하는 허가는 그 무게에 따른 처리에는 허가 내용에 위반할 여지가 없으나 청구인이 처리하는 폐기물인 PE, PP의 특성상 부피를 많이 차지하는 자재들로, 이 사건 적발 당시 청구인은 다른 폐기물을 용융하기 위하여 일부 자재들(적발 당시의 자재)을 이동 중에 있었고, 그 이동한 자재들을 소각장으로 보내기 위해 폐기물 운반 트럭에 적재가 용이한 옥외장소에 일시적으로 보관한 것[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]과 PE, PP의 부피를 줄이는 과정에 있는 중간 가공물을 잠시 보관한 것으로 허가받은 사항을 위반하려거나 영구적으로 외부에 보관하려는 의도는 없었다. 그러므로 피청구인의 영업정지 1개월 처분에 대하여 재고해 주기 바란다. 나) 폐기물관리법 제25조 제11항 폐기물처리업 변경허가 미이행으로 인한 영업정지 6개월 처분에 대하여 위 법 제25조 제11항은 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다고 규정하고, 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제1항은 환경부령으로 정하는 중요한 사항을 열거하는데, 법 제48조 제2항에서 환경부령으로 정하는 중요한 사항이란 다음 각호의 어느 하나를 말한다. 1. 배기량, 2. 캠축타이밍, 점화타이밍 및 분사타이밍, 3. 차대동력계 시험차량에서 동력전달장치의 변속비ㆍ감속비, 공차 중량(10퍼센트 이상 증가하는 경우만 해당한다), 4. 촉매장치의 성분, 함량, 부착 위치 및 용량, 5. 증발가스 관련 연료탱크의 재질 및 제어장치, 6. 최대출력 또는 최대출력 시 회전수, 7. 흡배기밸브 또는 포트의 위치, 8. 환경부장관이 고시하는 배출가스 관련 부품으로 규정하고 있다. 위 각 법의 각 조항들의 취지는 폐기물처리 과정에서 발생하는 배출가스가 배출방지장치의 적절한 여과조치 없이 대기로 방출되는 것을 방지하기 위하여 이러한 사항에 영향을 미치는 장치의 관리에 집중하기 위한 것으로 본다. 한편, 청구인이 운영하는 사업장은 대기배출방지 시설이‘면제’된 허가시설로, 이는 ① 이 사건의 모든 설비(2개 라인 6개 설비)를 동시에 작동시킨다고 하여도 배출가스에 위반될 여지가 없다는 점, ② 청구인이 일시적으로 교체한 모터(18㎾)는 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제1항의 환경부령으로 정하는 중요한 사항의 각 호에 해당하지 않는다는 점, ③ 청구인이 일시적으로 교체한 모터는 기존 인버터의 용량(37.5㎾)보다 작은 것으로 설사 대기배출가스가 발생한다고 하여도 허가받은 사항보다 적을 것이라는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 시험 운행을 위하여 일시적으로 교체한 행위는 배출가스 방출에 어떠한 영향을 미치지 않는 것이므로, 피청구인이 폐기물관리법 제25조 제11항 폐기물처리업 변경허가 미이행으로 인한 영업정지 6개월 처분은 부당하다고 할 것이다. 다) 폐기물관리법 제39조의3 규정에 따른 폐기물 처리명령에 대하여 위 규정은, 시장은 영업정지 명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정에 의한 처분은 위반사항에 대한 직접적 처분이 아니라 영업정지 처분에 함께 부수하는 처분으로 강제하고 있다. 즉, 폐기물 처리명령은 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 및 같은 조 제11항 위반을 근거로 하고, 위 위반사항으로 부과되는 영업정지 처분은 영업의 정지만을 명할 뿐, 위반사항을 시정하는 작위를 명하는 것이 아니므로, 영업정지 처분과 함께 폐기물 처리명령으로 그 위반사항을 시정하려는 것이 법 취지일 것이다. 그러므로 폐기물 처리명령은 위 처분의 기초인 전항의 처분이 위법할 경우 함께 위법한 처분이 될 것이나, 청구인은 전항의 처분에 대하여 2020. 5. 13.자 이 사건 심판청구를 하면서 이 사건 처분에 대한 취소청구 부분을 포함하지 못하였는바, 전항의 처분이 위법하므로 이 사건 처분도 위법하게 되어 그 처분의 취소를 구하고자 한다. 라) 청구인의 사업은 재활용 자재의 중국 수출이 매출의 주요 부분을 감당하고 있다. 그러나 최근 유행하는 코로나19 사태와 관련하여 중국 수출길이 막혀 사업장 내 2개 라인 중 1개 라인도 제대로 가동하지 못한 상태에서, 그나마 가동 중이던 설비마저 고장이 발생하여 어려운 사정에 있다. 청구인의 주장은 앞서 부당함을 주장한 내용과 같은 것이나, 대기환경보전법 제35조의4(배출부과금의 징수유예·분할납부 및 징수절차) 제1항 제1호는 천재지변이나 그 밖의 재해로 사업자의 재산에 중대한 손실이 발생한 경우, 같은 조 제1항은 납부기한 전에 배출부과금을 납부할 수 없다고 인정하면 징수를 유예하거나 그 금액을 분할하여 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있는 취지를 유추 적용하여 볼 때, 설사 청구인의 항변이 모두 이유 없다고 하여도 현 시점의 사태는 천재지변이나 그 밖의 재해로 사업자의 재산에 중대한 손실을 발생한 경우로 판단될 수 있으므로, 피청구인들의 처분(특히 중첩되는 가중 처분)은 단순히 영업정지가 아니라 사실상 폐업처분 내지 허가취소 처분으로 볼 수 있으므로 부당하다고 할 것이다. 더구나 피청구인은 2020. 5. 13.자 이 사건 심판청구 사실에 대하여 인지하자마자 청구인의 이 사건 사업장을 방문하여 추가로 단속할 것이 있고, 종전 심판청구는 이 사건과 별개의 사건이므로 2020. 5. 31.까지 폐기물 처리명령을 이행하지 않으면 허가를 취소해 버릴 것이며, 청구인이 종전 심판청구와 함께 집행정지 신청을 하였으나 인용되기는 힘들 것이고, 설사 집행정지 결정이 나와도 폐기물 처리명령에까지 효력이 미치지 않는다는 말을 하고 돌아갔다. 하지만, 행정소송법 제23조 제6항 및 제30조 제1항은, 집행정지결정은 당해 사건의 당사자인 행정청과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다고 하고, 대법원은‘집행정지결정이 나오면 그 이후 당해 처분의 효력, 집행 및 절차 속행에 기초한 법률효과는 모두 정지되므로 결정주문이 처분의 집행정지일 뿐 효력정지는 아니라면서 처분의 효력이 유효하게 존재함을 전제로 가산금을 추가 부과 등 관련 처분을 속행하는 것은 허용되지 않는다(대법원 1962. 1. 18. 선고 4294민상625 판결 참조)’고 판시하였는바, 피청구인이 임의로 판단하여 종전 행정심판청구 및 집행정지 신청에 대하여 청구인이 일부 누락한 사항이 있다 하여도, 청구인의 종전 심판청구와 이 사건 청구는 근거로 하는 법률 규정을 공유하므로 별개의 사건이 아닐 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 행정심판청구를 공권력에 대한 도전으로 받아들여 이 사건과 관련하여 추가적인 처분을 하려하고 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 4) 따라서 이 사건 처분은 법이 규정하는 절차를 위반하고, 청구인의 사업장에 대하여 사실상 폐업처분 내지 허가 취소처분을 한 것으로 볼 수 있으므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 청구인은 폐기물 처리명령이 영업정지 처분에 대한 부수적인 처분으로 영업정지 처분이 위법한 처분인 경우 폐기물 처리명령도 위법한 처분이기에, 폐기물 처리명령 처분을 2020. 5. 13.자 행정심판청구와 병합하여 재결 및 집행정지 결정을 요구하였으며, 피청구인이 2020. 5. 13.자 행정심판청구와 폐기물 처리명령은 별개로 미이행 시 허가취소 할 것이며, 집행정지는 인용되기 힘들고 설사 집행정지 결정이 나와도 폐기물 처리명령까지 효력이 미치지 않는다고 말했다는 주장을 하고 있다. 나) 폐기물 처리명령이 영업정지 처분에 대한 부수적인 처분으로 영업정지 처분이 위법한 경우, 폐기물 처리명령도 위법이라는 주장에 대하여 (1) 피청구인이 청구인에게 한 폐기물 처리명령은 청구인의 영업정지 처분으로 폐기물이 방치되지 아니하고 적절히 처리될 수 있도록 실시한 행정처분이며, 구체적인 내용은 2020. 5. 31.까지 이 사건 사업장 내 보관중인 폐기물을 전량 처리하는 것이다. (2) 이는 청구인이 2020. 5. 13. 청구한‘영업정지처분 취소청구’에 대한 집행정지 신청이 행정심판위원회의‘인용’결정이 있기 전까지는 청구인에게 유효하게 적용되어 폐기물 처리명령을 성실히 이행하여야 할 것이다. (3) 참고로, 청구인은 2020. 6. 3. 현재까지 이 사건 사업장 내 폐기물을 처리하지 않았으며, 또한 허가받지 않은 폐기물 보관시설에 폐기물을 보관하고 있는 등 폐기물 처리명령을 이행하고 있지 않다. 다) 피청구인이 폐기물 처리명령 미이행 시 허가취소 및 집행정지 인용이 힘들고 폐기물 처리명령 효력이 미치지 않는다고 말했다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 2020. 5. 12. 행정심판청구서와 영업정지 처분에 대한 집행정지 신청서를 접수(접수일 : 2020. 5. 13.) 하였으나, 2020. 5. 31.까지 사업장 내 폐기물 전량 처리에 대한 폐기물 처리명령은 집행정지 신청을 하지 않았기에 폐기물 처리명령이 원활히 이행되는지 여부를 확인하고자 같은 해 5. 18. 이 사건 사업장에 대한 현장 확인을 하였다. (2) 확인 당시 여전히 허가받지 않은 장소에 폐기물을 다량으로 보관하고 있었으며, 청구인에게 폐기물 처리명령에 대한 집행정지 신청을 하지 않았다는 사실을 안내하여 청구인이 2020. 5. 25.자 폐기물관리법위반 처리명령 처분 취소청구를 한 것이다. 2) 상기에서 살펴본 바와 같이 청구인과 피청구인간‘폐기물관리법위반 영업정지 처분 취소청구’의 재결 전까지 청구인은 폐기물 처리명령을 이행하여야 하며, 폐기물 부적정 보관 및 변경허가 미이행에 따른 영업정지 처분은 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유 없기에 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】[시행 2019. 10. 17.] [법률 제16318호, 2019. 4. 16., 일부개정] 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. <개정 2010. 7. 23., 2015. 1. 20., 2015. 7. 20., 2017. 4. 18., 2019. 4. 16.> 8. 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우 10. 제25조제11항에 따른 변경허가를 받거나 변경신고를 하지 아니하고 허가사항이나 신고사항을 변경한 경우 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령) 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. [본조신설 2010. 7. 23.] 【경기도 사무위임 조례】[시행 2019. 10. 1.] [제6339호, 2019. 10. 1., 일부개정] 제9조(위임사무) ② 도지사가 시장·군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 황해경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 황해경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. ④ 별표 1, 별표 2, 별표 3에서 허가ㆍ인가ㆍ신고ㆍ등록ㆍ면허ㆍ검사ㆍ명령ㆍ감독 등은 별도의 규정이 없는 경우, 이에 부수되는 사무를 포함하는 것으로 본다. [별표 2] 시장·군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) □ 환경국 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023337"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○에 소재한 폐기물종합재활용업을 운영하는 법인이다. 나) 피청구인은 2020. 3. 18. 청구인에게 폐기물 처리명령 사전통지를 하였고, 같은 해 4. 6. 청구인에게 폐기물처리업자 준수사항 위반(폐기물 보관장소 외 보관)과 폐기물처리업 변경허가 미이행을 이유로 폐기물관리법 제39조의3에 따라 폐기물 처리명령(처리기한 2020. 5. 31.까지)을 하였다. 다) 한편, 피청구인은 2020. 2. 7. 민원신고에 따른 현장확인 결과, 청구인이 허가받지 않은 장소에 폐기물을 보관하였고, 허가받지 않은 폐기물 처리시설(용융시설 18.5㎾×1대)을 운영하여 폐기물을 처리하면서 변경허가를 받지 않고 영업한 사실이 확인되자, 같은 날 청구인에게 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 같은 조 제11항 위반을 이유로 행정처분 사전 통지를 거쳐, 같은 해 3. 18. 청구인에게 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 위반을 이유로 영업정지 1개월(2020. 6. 1. ~ 2020. 6. 30.) 및 같은 조 제11항 위반을 이유로 영업정지 6개월(2020. 7. 1. ~ 12. 28.) 처분을 하였다. 2) 폐기물관리법 제39조의3에 의하면 환경부장관 또는 시도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조 제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 처분은 2020경기행심○○○호로 심판청구 한 폐기물처리업위반 영업정지 처분의 부수적인 처분으로 위법·부당한 처분이기에 이 사건 처분 또한 위법하다고 주장한다. 가) 우선, 2020경기행심○○○호로 청구된 폐기물처리업위반 영업정지 취소처분을 살펴보기로 한다. 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과된다고 할 것(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판례 참조)이다. 피청구인이 청구인에 대하여 한 영업정지 1개월 처분의 위법·부당함에 관하여 보건대, 제출된 확인서 등의 자료에 의하면 청구인은 허가받은 폐기물 보관 장소가 있음에도 이 사건 사업장 부지 내 야외와 별도의 가설건축물 내에 보관한 것이 명백하기에 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다. 다음으로 영업정지 6개월 처분의 위법·부당함에 관하여 보건대, 청구인은 이 사건 사업장에서 가동중인 1개 라인 중 37.5㎾ 1대의 모터 고장으로 인해, 협력업체에서 여유분으로 보유중인 18.5㎾ 모터를 빌려와 교체하여 시험운전 중 적발된 사정이 있기에 변경허가 미이행이 아니라고 주장하나, 폐기물관리법 제25조 제11항 및 같은 법 시행규칙 제29조 제1항 제3호 마목에 따라 폐기물처리업 허가를 받은 자는 폐기물재활용시설을 신설할 경우 변경허가를 득하여야 하고, 피청구인이 2019. 9. 26. 청구인에게 발급한 폐기물종합재활용업허가증, 허가내역 및 허가조건을 보면‘허가를 득한 시설·장비 등의 기준은 항상 유지하되 불가피한 사유로 변경하고자 하는 경우 변경(신고)허가를 득하여야 한다’고 명시되어 있는바, 이 또한 청구인의 주장은 이유가 없다. 마지막으로 이 사건 처분의 감경에 대하여 보건대, 폐기물관리법 제60조, 같은 법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21]의 행정처분기준 일반기준에 의하면 위반행위가 둘 이상일 때에는 위반사항에 따라 각각 처분하도록 되어 있는바, 청구인의 어려운 사정은 일응 이해되나, 폐기물처리업은 공익과 매우 밀접한 관련이 있는 사업으로서 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익을 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성할 공익목적이 우선한다고 할 것이다. 나) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에 대하여 한 폐기물관리법위반 영업정지 처분은 적법하기에 피청구인이 같은 법 제39조의3에 따라 폐기물처리업자인 청구인에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명한 이 사건 처분은 어떠한 위법·부당한 점이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 허가내역에 ‘수집·운반’ 차량이 없으므로, 폐기물 운반을 위해서는 외부 운반업체에 의뢰하여야 하는데, 폐기물운반을 위해 일단 차량이 들어온 후 폐기할 자재를 허가받은 보관 장소로부터 옮기는 것은 공간적인 제한사항으로 사실상 불가능하다. 따라서 폐기물을 운반차량에 적재하기 위하여 건물 외부에 일시적으로 보관하는 것은 부득이한 사항이다.