폐기물관리법위반 조치명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO읍 OO리 00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인은 청구외 OOO(이하 ‘이 사건 행위자’라 한다)이 이 사건 토지에 건설폐기물을 매립한 사실을 발견하고 이 사건 행위자에 대하여 고발 2회 및 폐기물처리 조치명령을 하였으나 위 폐기물에 대한 조치가 이루어지지 아니하였다. 이에 피청구인은 처분 사전통지를 거쳐 2022. 12. 26. 청구인에 대하여 위 폐기물에 대한 조치이행계획서 제출 등을 내용으로 하는 폐기물처리 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 행위자가 2021. 11.경 농사에 좋은 양질의 흙을 무상으로 바꿔 주겠다고 하며 주변의 땅도 무상으로 바꾸고 있다고 하여, 동의를 하고 진행하도록 하였다. 그러나 이 사건 행위자는 농한기를 틈 타 가드레일까지 무단으로 절단하고 진입로를 만들어 3개월 간 이 사건 토지 전체에 높이 2.5m에 달하는 대량의 건설폐기물을 버리고 갔다. 청구인은 좋은 흙으로 바꿔지고 있다고 믿고 있었고, 수로작업이 필요하다고 하여 50만원을 입금하기도 하였는데 작업을 하지 않고 돈만 갈취당하였다. 이후 제보를 받은 피청구인과 OO경찰서에서 이 사건 행위자를 고소·고발하였고 이에 청구인은 피청구인으로부터 연락을 받고 위와 같은 사실을 알게 되었다. 그리고 이 사건 행위자는 폐기물처리 조치명령을 이행하지 않고 잠적하였기에 2022. 12. 26. 이 사건 처분을 받게 되었다. 2) 2022. 6. 20. OO경찰서 현장검증 결과 이 사건 행위자는 건설현장 2곳으로부터 폐기물을 받아 버린 것이라는 혐의를 인정하였고 같은 해 7월까지 폐기물을 모두 치우겠다고 약속하였으나 이를 미루다 같은 해 9월 잠적을 하였다. 이에 폐기물은 방치되었고 청구인의 억울한 상황은 방송, 신문 등에 방영·기사화되기도 하였다. 3) 청구인과 가족들은 스트레스로 일상생활조차 할 수 없는 상태이고, 특히 청구인의 건강이 심각하게 악화된 상태이다. 어마어마한 양의 건설폐기물을 버린 이 사건 행위자는 죄를 짓고도, 버티면 결국 토지주에게 책임이 간다는 점을 악용하는 중범죄자로 그 혐의를 인정하기도 하였고, 토지주인 청구인은 무혐의로 결론이 났다. 이상의 사정을 고려하면 이 사건 행위자는 폐기물을 모두 처리하여야만 하고, 이 사건 처분은 청구인에게 매우 가혹한 처분이므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인은 비산먼지 발생사업 등 신고 시 ‘토사 출처 확인서’, ‘토지 성토 동의서’에 청구인이 동의하였으므로, 이는 청구인에게 책임이 있다고 볼 근거라고 주장하나, 위 비산먼지 발생사업 등 신고서는 이 사건 행위자가 청구인 동의 없이 작성하여 제출한 것이고, 위 ‘토사 출처 확인서’도 청구인의 동의 없이 제출한 것으로 청구인이 기명한 ‘토지 성토 동의서’의 필체와 완전히 다른 위조 공문서이다. 청구인은 ‘토지 성토 동의서’에 서명을 하였으나, 양질의 토사로 시공한다고 명시되어 있어 한 것이지 폐기물을 성토하라고 동의한 것이 아니다. 이 사건 행위자는 좋은 흙으로 바꿔주겠다고 속였고, 위 동의서에도 양질의 토사로 시공할 것이 명시되어 있음에도 불구하고 폐기물을 무단 매립하였다. 따라서 청구인이 위 동의서에 서명한 것은 양질의 토사로 성토할 것을 전제로 하는 것이므로 위 동의서가 청구인이 이 사건 행위자의 폐기물매립에 책임이 있다는 근거라는 피청구인의 주장은 부당하다. 5) 위 ‘토사 출처 확인서’상에는 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제2항제2호에 따른 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질 오염 또는 토질 오염의 우려가 없는 토사임을 확인함’이라고 기재되어 있는데 청구인의 토사성분 의뢰 결과 농지에서 검출되어서는 안되는 1급 발암물질인 구리와 6가크롬이 검출되었다. 그럼에도 불구하고 이 사건 행위자는 위와 같이 거짓 기재하였으므로 이 또한 공문서 위조이다. 6) OO경찰서의 2022. 6. 20. 현장검증 시 육안으로 식별할 수 있는 무기성 오니가 다량 검출되었고 토지가 이미 시멘트화 되어 악취가 나고 있었다. 이 사건 행위자는 서울 OO동 아파트 재건축현장에서 폐기물을 가져와 매립하였다고 하며 혐의를 인정하였다. 이 사건 행위자는 정해진 기일까지 폐기물을 치우겠다고 약속하였으나 이행하지 않아 OO경찰서는 2차 고발을 하였고 현재 재판중이다. 향후 폐기물이 처리된다고 하여도 농사를 짓지 못할 우려가 크고, 이미 1년 이상 농사를 짓지 못하여 막대한 피해를 입었다. 7) 청구인은 3개월 동안 성토작업이 정상적으로 이루어지고 있는지 이 사건 행위자에게 지속적으로 확인하였고, 그때마다 이 사건 행위자는 청구인을 안심시키는 한편 청구인이 현장을 방문하였을 때는 폐기물을 다른 흙으로 덮어놓아서 청구인이 폐기물이 매립된 것을 알 수 없도록 하였다. 심지어 수로를 만든다며 100만원을 요구하여 50만원을 선입금하기도 하였으나 아무런 작업을 하지 않았다. 8) 피청구인이 이 사건 행위자에게 고발 및 조치명령을 2차까지 하였음에도 이 사건 행위자는 2022. 9.이후 핸드폰을 끄고 연락을 받지 않는 한편 같은 해 12월부터는 핸드폰을 해지하여 연락이 두절되었다. 이에 청구인은 수차례 피청구인을 방문하여 서면통지만 하지 말고 피청구인이 알고 있는 주소로 찾아가 대면하여 명령을 이행하도록 하여 달라고 부탁하였으나 피청구인은 전화연결이 되지 않으면 그걸로 끝이었다. 이 사건 행위자에게 책임을 물을 수 있는 방법이 있음에도 불구하고 서면통지만으로 임무를 다하였다고 하는 피청구인의 태도를 이해하기 어렵다. 9) 피청구인은 청구인이 이 사건 행위자에게 구상권을 행사할 수 있다고 주장하나, 청구인은 3억 원 이상이 될 폐기물 처리비용을 부담할 수 없는 상황이다. 이 사건으로 고령의 청구인이 수차례 혼절하는 등 건강이 매우 악화되어 있다. 청구인의 비용으로 폐기물을 치우라는 것은 죽으라는 것과 다름없고 가족들도 그 비용을 부담할 수 없는 상황이다. 이 억울한 사연이 3번이나 방송되기도 하였다. 이 사건 행위자가 죄값을 치르게 해주기를 부탁하고, 이 사건 처분은 청구인에게 매우 가혹하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「폐기물관리법」 제48조제1항제9호에 따르면, 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자에게 기간을 정하여 폐기물처리 등에 대한 필요한 조치를 명할 수 있다. 2) 이 사건 행위자가 이 사건 토지에 대한 농지성토 작업 전 피청구인 산림농지과에 제출한 ‘비산먼지 발생사업 등 신고서’를 살펴보면 토지소유자인 청구인이 ‘토지 성토 동의서’에 서명을 하였는바, 청구인이 성토작업에 동의했다는 근거이다. 따라서 이 사건 처분은 법에 근거한 적법한 행위로 처분이 취소되어야 할 이유가 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 가혹하다고 주장하나, 이 사건 토지에 3개월이란 긴 기간에 걸친 대량의 폐기물을 매립이 이루어진 사실을 청구인도 인정하는바, 청구인이 성토작업이 정상적으로 이루어지고 있는지 여부에 대한 관리 의무가 있음에도 불구하고 이 사건 행위자의 책임만을 주장하는 것은 부당하다. 4) 청구인은 이 사건 행위자가 버티면 결국 토지주에게 책임이 간다고 주장하나, 이 사건 행위자를 대상으로 2022. 4.부터 고발 및 조치명령을 하고 있다. 5) 아울러 청구인은 「폐기물관리법」 제48조제3항에 따라, 청구인이 조치명령을 이행 완료한 이후 동일한 사유로 조치명령받은 이 사건 행위자에게 구상권을 행사할 수 있을 것이다. 6) 이 사건 처분은 「폐기물관리법」을 근거로 한 적법한 처분이다. 【보충서면】 7) 비산먼지 발생사업 신고는 비산먼지 발생사업을 하려는 자, 즉, 농지성토 공사를 도급받은 이 사건 행위자가 신고할 수 있으며, 또한 신고자가 누구인지 여부는 이 사건 처분이 타당한지의 여부와 관련 없다. 다만 위 신고서에 첨부된 ‘토지 성토 동의서’는 청구인이 자필로 서명한 것으로, 이 사실은 청구인도 인정하고 있다. 8) 한편, 청구인은 양질의 토사로 시공한다는 조건 하에 농지성토를 동의하였으므로 청구인이 폐기물처리 조치명령의 대상이 아니라고 주장하나, 「폐기물관리법」 제48조제1항제9호는 조치명령 대상자로 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자’를 규정하고 있으며, 용도에 관한 구체적인 목적 또는 기준은 규정하고 있지 않다. 따라서 용도를 불문하고 타인에게 자신의 토지 사용을 허용한 경우를 모두 포함하는 것으로 해석함이 타당하며, 「폐기물관리법」 취지상 방치폐기물에 대한 신속한 처리를 위하여 폐기물이 방치된 토지소유자에게도 폐기물 처리책임을 묻는 것은 입법 목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로, 이는 판례에서도 충분히 확인할 수 있는 내용이다(부산고등법원 2003. 10. 24. 선고 2003누2731 판결 참조). 9) 피청구인도 이 사건 행위자가 폐기물 투기행위자라는 사실은 인지하고 있으며, 이 사건 행위자를 상대로 「폐기물관리법」에 따른 고발 및 폐기물처리 조치명령(1차, 2차)을 지속적으로 실시하고 있다. 다만 토지소유자에 대한 폐기물처리 조치명령은 행위자에 대한 조치명령과 별개로, 방치폐기물의 신속한 처리를 위해 법에 근거한 마땅한 처분행위이므로 이 사건 처분은 취소될 이유가 없다. 이 사건 처분은 절차적인 하자가 없을 뿐만 아니라 법 집행을 통해 방치폐기물을 처리하고자 하는 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 5. 17., 2009. 6. 9., 2010. 1. 13., 2010. 7. 23., 2015. 1. 20., 2017. 1. 17.> 1. “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 3. “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」 또는 「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 제8조(폐기물의 투기 금지 등) ① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버리거나, 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 방법 또는 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 지정한 방법을 따르지 아니하고 생활폐기물을 버려서는 아니 된다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16., 2021. 1. 5.> ② 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.> 제13조(폐기물의 처리 기준 등) ① 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. <개정 2010. 7. 23., 2015. 7. 20.> 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령 등) ① 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 부적정처리폐기물(제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되는 폐기물을 말한다. 이하 같다)이 발생하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “조치명령대상자”라 한다)에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2015. 7. 20., 2019. 11. 26.> 9. 부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 ③ 제1항에 따라 조치명령을 받은 자가 자기의 비용으로 조치명령을 이행한 경우에는 동일한 사유로 조치명령을 받은 자의 부담부분에 관하여 구상권을 행사할 수 있다. <신설 2019. 11. 26.> ④ 제1항부터 제3항까지의 규정 외에 조치명령의 기준, 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. <신설 2019. 11. 26.> 【폐기물관리법 시행령】 제2조(사업장의 범위) 「폐기물관리법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장을 말한다. <개정 2007. 9. 27., 2013. 5. 28., 2014. 12. 31., 2017. 1. 17., 2018. 1. 16.> 8. 「건설산업기본법」 제2조제4호에 따른 건설공사로 폐기물을 5톤(공사를 착공할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장 9. 일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다) 또는 작업으로 폐기물을 5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장 제7조(폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 7. 29., 2011. 9. 7., 2012. 9. 24., 2014. 1. 14., 2014. 12. 31., 2015. 7. 24., 2017. 10. 17.> <각호 생략> 【폐기물관리법 시행규칙】 제68조의3(폐기물 처리에 대한 조치명령 등) ① 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방환경관서의 장은 법 제48조제1항에 따라 조치명령을 할 때에는 다음 각 호의 사항을 명시한 서면으로 해야 한다. 1. 조치명령 대상자의 성명(법인의 경우에는 법인명 및 대표자 성명)과 주소 2. 조치명령의 내용과 그 사유 3. 조치명령의 이행기간 ② 제1항에 따라 조치명령을 받은 자는 명령을 받은 날부터 10일 이내에 다음 각 호의 사항이 포함된 조치 이행계획서를 작성하여 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방환경관서의 장에게 제출해야 한다. 1. 조치 이행계획량 2. 조치명령을 이행하는 데 걸리는 예상기간 3. 조치명령을 이행할 구체적인 방법 ③ 제2항에 따라 조치 이행계획서를 제출한 자는 제1항제3호에 따른 이행기간이 종료되면 지체 없이 다음 각 호의 사항이 포함된 조치 이행결과보고서를 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방환경관서의 장에게 제출해야 한다. 1. 조치 이행실적 2. 조치 미이행량ㆍ사유 및 향후 이행계획 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 고발의뢰서, 현장사진 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로, 피청구인은 2022. 4. 12. 이 사건 토지에 약 2.5m의 성토가 이루어진 것을 확인하고, 이 사건 행위자로부터 이 사건 토지에 건설폐기물을 매립하였다는 확인을 받았다. 나) 피청구인은 2022. 4. 28. OO경찰서에 이 사건 행위자를 「폐기물관리법」위반으로 고발의뢰하고, 처분사전통지를 거쳐 2022. 9. 22. 이 사건 행위자에게 폐기물처리 조치명령을 하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 폐기물처리 조치명령에 대한 사전통지를 한 후, 2022. 12. 26. 청구인에게 위 건설폐기물에 대한 조치이행계획서 제출 등을 내용으로 하는 이 사건 처분인 폐기물처리 조치명령을 하였다. 라) 청구인은 2022. 1. 7. 이 사건 행위자에게 ‘토지 성토 동의서’를 교부하였고, 이 사건 행위자는 같은 날 피청구인에게 위 동의서를 첨부하여 비산먼지 발생사업 등 신고서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828119"></img> <‘토지 성토 동의서’ 본문 발췌> 2) 「폐기물관리법」 제8조, 제13조제1항, 제48조제1항에 따르면 누구든지 폐기물을 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소·설비 외의 장소에 버리거나, 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 매립 또는 소각하여서는 아니되고, 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 같은 법 시행령에서 정하는 기준과 방법에 따라야 하며, 관할 행정청은 이를 위반한 부적정처리폐기물이 발생하면 부적정처리폐기물을 발생시킨 자, 배출·수집·운반·보관·재활용·처분과정에 관여한 자, 부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 등에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 행위자가 불법매립을 자인하고 있고 처리에 대한 책임이 있으며, 청구인은 양질의 토사로 객토함을 전제로 성토에 동의하였으나 이 사건 행위자가 청구인을 기망하여 건설폐기물을 매립한 것이어서 이 사건 처분이 부당하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 이 사건 토지에 매립된 폐기물이 건설폐기물인 점 및 이 사건 행위자가 이를 이 사건 토지에 매립한 사실은 당사자 간에 다툼이 없는 사실로 보인다. 그렇다면 위 폐기물은 「폐기물관리법」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제8호 또는 제9호에 따른 사업장폐기물에 해당하므로 폐기물처리시설이 아닌 곳에 매립하여서는 아니되고 「폐기물관리법 시행령」 제7조제1항각호에서 정한 처리기준 및 방법에 따라 처리되어야 한다. 부적정처리폐기물이 발생한 경우 관할 행정청은 「폐기물관리법」 제48조제1항에 따라 부적정처리폐기물을 발생시킨 자, 이를 운반 등 처리과정에 관여한 자뿐만 아니라 자기 소유의 토지사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자에게도 필요한 조치를 명할 수 있음은 위에서 살펴본 것과 같다. 따라서 이 사건 행위자에게 책임이 있다는 청구인의 주장을 모두 인정하더라도 이를 이유로는 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 볼 수 없다. 한편 청구인은 이 사건 토지 성토에 대한 동의가 ‘양질의 토사’로 객토함을 전제로 한 것이므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 「폐기물관리법」 제48조제1항제9호의 문언상 같은 법에 따른 조치명령의 상대방이 폐기물임을 알면서 동의한 토지소유자에 한정된다고는 볼 수 없으므로 이에 관한 청구인의 주장 또한 이유가 없다. 4) 청구인은 고령으로 건강이 심각하게 악화되었고 폐기물 처리비용을 부담할 방법이 없어 이 사건 처분이 지나치게 가혹하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 청구인의 주장을 모두 사실로 가정하더라도 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 「폐기물관리법」의 입법 취지, 「폐기물관리법」 제48조제1항이 부적정처리폐기물을 발생시키거나 운반한 자 외에 토지사용을 승낙한 토지소유자에게도 조치명령을 할 수 있도록 규정하고, 같은 조 제3항이 처리비용에 대한 구상권을 규정한 취지는 같은 법상 부적정처리폐기물에 대한 의무를 부담하는 자간의 책임 분담에 앞서 부적정처리폐기물을 우선 처리하고자 하는 취지로 보이는 점 등에 비춰볼 때 청구인의 주장을 모두 사실로 인정하더라도 그와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.