폐기물관리법위반 폐기물 처리명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○번지에서 ○○산업(이하 ‘이 사건 업체’라 한다)이라는 상호로 제조업 및 폐기물종합재활용업을 영위하는 업체의 대표자인데 피청구인은 이 사건 업체가 「폐기물관리법」제25조 제9항 제1호를 위반하여 허가받은 보관장소 외 영업대상 폐기물을 보관하였다며 2022. 7. 14. 처분 사전통지를 거쳐 2022. 8. 9. 영업정지 1개월(2022. 8. 16.~2022. 9. 15) 및 폐기물처리명령(이하 두 가지 처분을 일괄하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분대상 물건은 폐기물이 아니다. 청구인은 마스크 불량품(일명 스크랩 패드)을 납품받아 이를 원료로 하여 플라스틱 알갱이(펠릿) 형태의 완전히 다른 제품을 생산하고 있으므로 폐기물재활용업이 아닌 제조업이다. 즉 스크랩 패드는 폐기물이 아닌 제조시설의 원료이므로 「폐기물관리법」제2조 제1항 제1호에 따른 폐기물에 해당하지 않는다(대법원 2002. 12. 26., 선고, 2002도3116 판결 참조). 피청구인인 주장하는 ○○○시스템 입력 여부로 폐기물인지 여부를 판단할 수는 없다. 어떤 물건을 돈을 주고 버리면 폐기물에 해당하고 돈을 받고 팔면 폐기물이 아닌 상품에 해당한다고 할 수 있으므로 청구인이 납품받은 스크랩 패드는 폐기물이 아니다. 피청구인은 이 사건 처분 대상 물건의 수입과 국내 매입을 서로 달리 적용하겠다고 하여 형평성을 어기고 있다. 피청구인은 청구인이 이 사건 처분 대상 물건을 수입하고 ○○○시스템에도 입력하지 않았을 경우 폐기물로 어떻게 입증해 보겠다는 것인지 답변하지 못하면 이 사건 처분을 취소해야 한다. 2) 폐기물에 대한 입증책임은 피청구인에게 있다. 이 사건 처분대상 물건이 폐기물인지는 피청구인에게 입증책임이 있으나 피청구인은 이에 대해 아무런 입증이 없다. 3) 피청구인은 청구인에게 「폐기물관리법」제13조가 아닌 「폐기물관리법」제25조 제9항을 잘못 적용하였다. 「폐기물관리법」제25조는 폐기물처리업에 대한 것이고, 같은 법 제13조는 폐기물처리업 중 폐기물재활용업에 관한 것으로 제13조는 제25조에 대한 특례조항이므로 제25조와 제13조가 동시에 해당하는 경우 그 특례조항에 따라 제13조를 우선 적용하여야 한다. 같은 법 시행규칙 [별표 21] 행정처분 기준 중 “2.개별기준-다.폐기물처리업자에 행정처분기준 16)의 가항”을 보면 “법 제25조제9항제1호 또는 제2호를 위반하여 폐기물을 보관한 경우(법 제13조 및 영 제7조에 다른 폐기물의 처리기준 중 보관 기준 및 방법을 위반한 경우는 제외한다)”고 하여 법 제13조를 우선 적용하라고 규정하고 있다. 이 경우 1차 위반의 경우 “2.개별기준-다.다.폐기물처리업자에 행정처분기준 6) - 나) - (2)를 적용하여 경고처분에 해당한다. 4) 피청구인은 청구인이 「폐기물관리법 시행규칙」제83조 제2항에 해당하여 영업정지 기간의 2분의 1을 감경하지 않았다. 마스크 불량품(스크랩 패드)의 특성상 위 항 제1호에 해당하고 해당 물건을 매립이나 소각하지 않고 완전히 다른 제품으로 생산함에 따라 제4호에도 해당하며 피청구인이 처분 사전통지 시 폐기물처리 기한을 명시하였다면 그 처리기한 내 처리명령대로 처리하였을 것이므로 제2호에도 해당한다. 5) 비록 영업정지 기간이 이미 도과하였지만 위반 횟수에 따른 가중처분되는 불이익 방지 등을 위하여 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 실익이 있다. 6) 청구인 직원의 확인서는 공무원이 작성한 확인서에 서명만 했을 뿐이므로 이 사건 처분의 기초자료로 활용하면 안된다. 7) 청구인은 이 사건 처분대상 물건을 재활용시설(A동)에서 새로운 제품을 제조하고 있는데 피청구인은 A동에 있는 이 사건 처분대상 물건까지 보관의무 위반으로 본 것은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 해당 물건이 처분 대상 폐기물이 아니라고 주장하면서 해당 물건을 「폐기물관리법」상 적법한 폐기물로 수탁받아(같은 법 제36조 제3항에 따라 해당 폐기물을 전자정보처리프로그램-○○○시스템 처리자 인계서에 입력) 처리하고 있으므로 청구인 주장은 이유 없다. 2) 당해 사업장에서 폐기물 물질이 재활용 원료로 공급된다고 해서 폐기물로서의 성질을 상실하였다거나 사업장 폐기물 배출자의 신고의무가 없어진다고 볼 것은 아니다(대법원 2001도70 판결 참조). 3) 청구인은 폐기물 종합재활용업 허가를 받았고 재활용시설 또한 「폐기물관리법」에서 정의하는 폐기물처리시설에 해당한다. 4) 청구인이 점검 당일 적발한 폐기물은 재활용을 목적으로 타 업체로부터 수탁받은 영업대상 폐기물이기 때문에 「폐기물관리법」제25조 제9항 제1호를 적용하였다. 이 사건은 같은 법 제13조에 따른 보관 기준 및 방법을 위반하였다고 확인한 것은 아니므로 청구인 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 의견제출서에서 폐기물위반 적치를 인정하고 있다. 5) 피청구인은 청구인의 제출 의견(즉시 시정조치 완료하였으므로 감경요청) 검토를 위해 현장확인 결과 청구인이 즉시 시정조치 완료하였다는 것은 거짓으로 확인되어 감경규정을 적용하지 않았다. 6) 처분 사전통지 시 폐기물 처리 시한(시정명령 기한)을 적시하여야 한다는 규정은 없다. 7) 청구인의 주장만으로 이 사건 처분이 감경규정에 해당한다고 할 수 없고 청구인 주장에 따르면 모든 폐기물재활용업체는 환경보전에 이바지한 공이 크므로 감경되어야 한다고 하나 단순히 매립, 소각 방지로 환경보건에 이바지한 공이 크다고 할 수는 없다. 8) 향후 가중처분 불이익 등 청구실익이 있다는 청구인 주장은 「폐기물관리법」상 근거 없는 주장이고 청구인 직원의 확인서는 특별한 사정이 없는 한 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2015두2864 판결 참조). 9) 「폐기물관리법」제13조 및 같은 법 시행령 제7조 제1항 제6호는 폐기물을 처분 또는 재활용하고자 하는 자가 폐기물 보관 시 사업장 부지 내에서만 폐기물 보관장소(임시보관장 포함)를 허용한다는 의미이며, 같은 법 시행규칙 제11조의 규정에 따라 폐전주, 태반에 대하여 제한적으로 사업장 외부에 임시보관장을 허용할 수 있다는 규정으로 같은 법 제25조 제9항 제1호의 규정 적용과는 상관관계가 없다. 해당 조문의 취지는 처분 또는 재활용하는 자에게 사업장 부지 내에만 보관장소를 허용하여 그 외부 보관장소 남발로 인한 무분별한 부관으로 방치폐기물 등 위법행위를 사전에 예방하기 위한 조치라 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 5의3. “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다. 7. “재활용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다. 가. 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 나. 폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동 8. “폐기물처리시설”이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 제2조의2(폐기물의 세부분류) 폐기물의 종류 및 재활용 유형에 관한 세부분류는 폐기물의 발생원, 구성성분 및 유해성 등을 고려하여 환경부령으로 정한다. 제13조(폐기물의 처리 기준 등) ①누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. <개정 2010. 7. 23., 2015. 7. 20.> 제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항) ① 누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다. 4. 중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용제품이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나 환경에 위해를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령으로 정하는 사항을 준수할 것 5. 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것 ③ 제1항 및 제2항 각 호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감방법의 종류와 정도, 폐기물의 취급 기준과 방법 등의 준수사항은 환경부령으로 정한다. 제25조(폐기물처리업) 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 7. 폐기물 종합재활용업 : 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. 2. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 8. 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우. 다만, 같은 항 제5호에 해당하는 경우에는 고의 또는 중과실인 경우에 한정한다. 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령) 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행령】 제7조(폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. 6. 폐기물을 처분 또는 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 폐기물 처분시설 또는 재활용시설과 같은 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것. 다만, 법 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자(이하 “폐기물 재활용업자”라 한다)가 사업장 폐기물을 재활용하는 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정한다. ③ 법 제13조제1항 단서에 따라 중간가공 폐기물에 적용되는 완화된 처리 기준과 방법은 다음 각 호와 같다. <신설 2011. 9. 7.> 1. 중간가공 폐기물을 운반하는 경우에는 폐기물수집ㆍ운반증을 붙이거나 가지고 있지 아니할 수 있다. 2. 중간가공 폐기물을 보관하는 경우에는 그 보관 기간을 연장할 수 있다. ④ 제3항에 따른 완화된 기준과 방법에 관한 구체적인 사항은 환경부령으로 정한다. ☞ 참고(해당 시행규칙 없음) 제7조의2(폐기물의 재활용 준수사항) 법 제13조의2제1항제4호에 따른 폐기물의 재활용 준수사항은 별표 4의2와 같다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제4조의2(폐기물의 종류 및 재활용 유형) ① 법 제2조의2에 따른 폐기물의 종류별 세부분류는 별표 4와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830607"></img> ② 법 제2조의2에 따른 폐기물의 재활용 유형별 세부분류는 별표 4의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830609"></img> 제11조(폐기물처리사업장 외의 장소에서의 폐기물보관시설 기준) ① 영 제7조제1항제6호 단서에서 “환경부령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자(이하 “폐기물 재활용업자”라 한다)가 시ㆍ도지사로부터 승인받은 임시보관시설에 폐전주(폐전주를 철거할 때 발생하는 폐애자ㆍ폐근가 및 폐합성수지제 덮개류 등을 포함한다. 이하 같다)를 보관하는 경우. 이 경우 시ㆍ도지사는 임시보관시설을 승인할 때에 다음 각 목의 기준을 따라야 한다. 2. 폐기물 재활용업자가 시ㆍ도지사로부터 승인받은 임시보관시설에 태반을 보관하는 경우. 이 경우 시ㆍ도지사는 임시보관시설을 승인할 때에 다음 각 목의 기준을 따라야 한다. 제14조(폐기물 처리 등의 구체적인 기준ㆍ방법) 영 제7조제2항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830599"></img> 제14조의3(폐기물의 재활용 기준 및 준수사항 등) ① 법 제13조의2제1항제5호에서 “환경부령으로 정하는 재활용의 기준”이란 별표 5의3에 따른 폐기물의 재활용 기준을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830601"></img> ⑤ 법 제13조의2제3항에 따른 폐기물을 재활용하는 자의 준수사항은 별표 5의4와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830605"></img> 제28조(폐기물처리업의 허가) ④ 법 제25조제3항에 따라 허가를 받고자 하는 자는 별지 제18호서식의 허가신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 시설 및 장비명세서 나. 재활용시설 설치명세서 및 그 도면과 재활용공정도 다. 재활용대상 폐기물의 재활용공정도(음식물류 폐기물을 재활용하는 경우에는 물질수지도를 포함하며, 별표 4의2 제4호에 따른 재활용 유형 또는 재활용환경성평가를 통한 매체접촉형 재활용의 방법으로 재활용을 하려는 경우에는 성토재ㆍ보조기층재 등으로 직접 이용하는 공사의 발주자 또는 토지소유자 등 해당 토지의 권리자의 동의서를 포함한다) 라. 기술능력의 보유 현황 및 그 자격을 증명하는 서류 마. 보관시설의 용량 및 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류 제30조의2(폐기물처리업자의 폐기물 보관장소) 폐기물처리업자는 법 제25조제9항제1호에 따라 다음 각 호의 장소에 폐기물을 보관하여야 한다. 1. 제9조제4항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 변경승인을 받은 임시보관장소 2. 제11조제2항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제3항에 따라 변경승인을 받은 임시보관시설 3. 제28조제4항에 따라 허가를 받거나 제29조제1항에 따라 변경허가를 받은 폐기물 보관시설 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. <개정 2016. 1. 21.> 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830603"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 사업자등록증, 폐기물 종합재활용업 허가증, 출장결과보고서, 의견제출서 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 업체는 2004. 12. 2. 폐기물 종합재활용업 허가를 받은 업체인데, 영업대상 폐기물은 지정외 사업장폐기물 - 폐합성수지류(PP,PE,PET에 한함) - 재활용제품(유형 R-3-3): 합성수지 재생원료(펠릿)이다. 나) 위 허가는 2022. 8. 16.까지 14차례 변경되었는데 그중 보관시설 및 허용보관량(설비배치도에 따른 보관장소 포함)은 2019. 1. 7. 200㎥[200톤(24.9일)에서 288㎥[288톤(28.7일)] C동 일부로 변경되었고 2022. 8. 16.에는 다시 288㎥(288톤)에서 568㎥(568톤) A동 일부로 변경되었다. 다) 피청구인은 2022. 7. 12. ○○도 ○○와 공동으로 관내 폐기물처리업소 지도·점검 결과 폐기물을 보관시설 외 보관하고 있음을 확인하고 2022. 7. 14. “「폐기물관리법」제25조 제9항 제1호를 위반하여 영업대상 폐기물(폐합성수지류)을 허가받은 보관시설 외 보관하고 있음을 확인하고 같은 법 제60조, 제39조의3, 제68조의 규정에 따라 영업정지 1개월, 폐기물 처리명령 및 과태료 부과 사전통지하니 의견제출서를 2022. 8. 5. 18:00까지 제출하기 바라며 의견제출서를 제출하지 않을 경우 ‘의견없음’으로 간주되어 임의 처분됨”이라는 요지의 처분사전통지를 하였다. 라) 청구인은 2022. 8. 4. 아래 요지의 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830597"></img> 마) 피청구인은 2022. 8. 5. 현장 확인 결과 보관장소 외 적치한 영업대상 폐기물 전량 미처리되었음을 확인하였다. 바) 피청구인은 2022. 8. 9. 「폐기물관리법」제25조 제9항 제1호 위반(허가받은 보관시설 외에 영업대상폐기물 보관)에 대하여 같은 법 제60조 규정에 따라 영업정지 1개월(2022. 8. 16 ~ 2022. 9. 15) 및 폐기물 처리명령 처분을 하였다. 2) 심리기일 연기 신청에 대한 판단 청구인은 청구인이 심리기일에 임박하여 제출한 보충자료에 대해 이를 반영한 정확한 심리를 위해 심리기일 연기를 신청하였으나 해당 보충자료는 심리에 충분히 반영하였으며 기타 달리 이 사건 심리를 연기할 사유가 없다고 판단되어 이를 받아들이지 않기로 한다. 3) 관련 법령 「폐기물관리법」 및 같은 법 시행령 및 시행규칙(이하 각각 ‘법’, ‘영’, ‘규칙’이라 한다)에 따르면 “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하며 “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다(법 제2조). 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다(법 제13조 제1항). 폐기물을 처분 또는 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 폐기물 처분시설 또는 재활용시설과 같은 사업장에 있는 보관시설에 보관하여야 한다(영 제7조 제1항 제6호). 또한 폐기물처리업자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관하여야 한다(법 제25조 제9항 제1호). 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우나 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우에는 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다(법 제27조 제2항 제2호 및 제8호). 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하려는 경우 폐기물처리업자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다(법 제39조의3). 한편 행정처분 기준에 따르면 법 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 중 보관 기준 및 방법을 위반한 경우에는 해당 폐기물이나 침출수가 토양 또는 공공수역으로 누출ㆍ유출된 경우 1차 위반의 경우 영업정지 1개월을, 보관 기준 및 방법을 위반한 경우로서 위에 해당하지 않는 경우에는 1차 위반의 경우 경고처분을 한다【규칙 [별표 21] 2.개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 6), 나), (1) 및 (2)】. 법 제25조 제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우 중 법 제25조 제9항 제1호 또는 제2호를 위반하여 폐기물을 보관한 경우에는 1차 위반의 경우 영업정지 1개월 처분을 할 수 있으나 법 제13조 및 영 제7조에 따른 폐기물의 처리기준 중 보관 기준 및 방법을 위반한 경우는 제외한다【규칙 [별표 21] 2. 개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 16), 가)】. 4) 판단 가) 이 사건 재활용 대상 물건이 폐기물이 아니라는 주장에 대해 「폐기물관리법」제2조 제1호는 "폐기물”이라 함은 쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다고 규정하고 있어, 당해 사업장의 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질은 비록 그 물질이 재활용의 원료로 공급된다는 사정만으로는 폐기물로서의 성질을 상실하지는 않는다고 할 것이나(대법원 2001. 6. 1. 선고 2001도70 판결 참조), 그 물질을 공급받은 자가 이를 파쇄, 선별, 풍화, 혼합 및 숙성의 방법으로 가공한 후 완제품을 생산하는 경우에 있어서는 그 물질을 공급받는 자의 의사, 그 물질의 성상 등에 비추어 아직 완제품에 이르지 않았다고 하더라도 위와 같은 가공과정을 거쳐 객관적으로 사람의 생활이나 사업활동에 필요하다고 사회통념상 승인될 정도에 이르렀다면 그 물질은 그 때부터는 폐기물로서의 속성을 잃고 완제품생산을 위한 원료물질로 바뀌었다고 할 것이어서 그 물질을 가리켜 사업활동에 필요하지 않게 된 폐기된 물질, 즉 폐기물에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다(대법원 2002. 12. 26. 선고 2002도3116 판결). 이 사건에 대해서 보건대, 이 사건 재활용 대상 물건은 마스크 불량품 등으로 다른 사업장에서 배출된 폐기물임이 분명하고 청구인은 해당 폐기물을 반입된 상태 그대로 보관하다가 적발된 것으로, 해당 물질이 파쇄, 선별, 풍화, 혼합 및 숙성의 방법 등으로 가공과정을 거쳐 폐기물로서의 속성을 잃고 완제품 생산을 위한 원료물질로 바뀌었다고 할 수는 없어 청구인이 주장은 이유 없다. 나) 재활용시설에서 제조과정에 있는 것까지 폐기물로 본 것은 부당하다는 주장에 대해 살피건대, 이 사건 위반행위가 적발된 2022. 7. 12. 당시 허가된 보관장소는 C동 일부였던 점, 청구인은 2022. 8. 4. 제출한 의견서에서 A동 및 C동에 보관된 폐기물은 압출기를 교체하는 과정에서 부득이하게 임시 보관하였다고 인정하는 점, 2022. 8. 5. 피청구인이 현장을 재차 확인한 결과 보관장소 외 적치한 영업대상 폐기물 전량이 미처리된 점을 종합하면 해당 폐기물이 재활용시설에서 재활용 과정 중에 일시적으로 보관하던 것이라는 청구인 주장은 인정할 수 없다. 다) 피청구인이 이 사건 처분의 근거 법조를 법 제13조가 아닌 법 제25조 제9항으로 잘못 적용하였다는 주장에 대해 살피건대, 위에서 본 인정사실 및 법령의 규정 그리고 아래에서 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 법 제13조 제1항 및 그 위임에 따른 영 제7조 제1항 제6호에는 “폐기물을 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 재활용시설과 ‘같은 사업장’에 있는 ‘보관시설’에 보관할 것”이며, 여기서 보관시설이란 규칙 제30조의2 제3호에 따라 폐기물처리업자(종합재활용업자 포함)는 규칙 제28조 제4항에 따라 폐기물처리업허가나 변경허가를 받은 폐기물 보관시설을 말하므로 이 사건 법 위반행위인 “허가받은 사업장 내 보관시설 외 폐기물을 보관한 경우”에는 법 제25조 제9항 제1호 위반뿐만 아니라 법 제13조 제1항 및 영 제7조 제1항 제6호에도 위반된다고 볼 수 있는 점, ② 법 위반 사항에 대한 행정처분 기준을 정한 규칙 [별표 21] 이 2022. 1. 7. 개정되기 전에는 2.개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 16), 가)에 “법 제25조 제9항 제1호 또는 제2호를 위반하여 폐기물을 보관한 경우”에 1차 위반 시 영업정지 1개월이었다가 2022. 1. 7. 해당 내용이 개정되어 괄호 안의 내용 즉 “법 제13조 및 영 제7조에 따른 폐기물의 처리기준 중 보관 기준 및 방법을 위반한 경우는 제외한다”가 추가되었는데 해당 내용은 같은 [별표 21] 2.개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 6), 나), (1) 및 (2)의 내용과의 관계에 있어 중복된 위반 사항의 경우 우선 적용 순위를 정한 것으로 보이고(괄호 안의 내용이 추가되기 전에는 법 제13조는 일반 국민의 의무이고 법 제25조는 폐기물처리업자의 의무로, 폐기물처리업자에 대해서는 보다 엄격한 기준을 적용하는 것으로 해석될 여지가 있었다) 해당 내용 개정에 대한 법제처 입법예고(공고번호 제2021-66호, 폐기물관리법 시행규칙 일부개정령 입법예고)의 개정이유서를 보면 “개별법(악취방지법, 대기환경보전법 등)에서는 해당 법령에서 정한 기준을 준수하지 않은 사업장에 대해 최초 위반 시에는 개선명령 등으로 사업 영위의 기회를 부여하고 있으나, 「폐기물관리법」에서는 곧바로 영업정지 또는 허가취소 등의 행정처분을 하고 있어 (중략) 경미한 사항 위반 또는 허가조건 1차 위반의 경우에는 경고로 조치할 수 있도록 처분기준을 완화”한다고 규정되어 있는 점, ③이 사건 재활용 대상 폐기물은 마스크 불량품 등으로 [별표 21] 2.개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 6), 나), (1)의 폐기물이나 침출수가 토양 또는 공공수역으로 누출·유출된 경우로 볼 수 없는 점, ④청구인의 이 사건 위반행위는 최근 1년 내 같은 위반행위로는 최초의 사례인 점 등을 종합하면 피청구인은 이 사건 위반행위에 대해 규칙 [별표 21] 2.개별기준, 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 6), 나), (2)를 적용하여 경고처분을 하였어야 하나 법 적용을 그르쳐 시행규칙 [별표 21] 2. 개별기준 다.폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준, 16), 가) 본문을 적용하여 영업정지 1개월 처분을 하였으니 이는 위법하여 취소를 면할 수 없다. 또한 이 사건 처분의 또 다른 내용인 ‘폐기물 처리명령’은 법 제39조의3에 따라 영업정지 처분을 전제로 한 것으로 해당 부분 역시 취소함이 합당하다. 다만 피청구인은 이 사건 재결의 취지에 따라 경고처분을 할 수 있고 이 사건 위반행위를 시정하지 않아 재차 적발될 경우 영업정지 1개월 처분을 할 수 있을 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.