폐기물관리법위반 행정처분 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 4. 25. 피청구인에게 경기도 ○○○시 ◇◇면 □□□로 ○○○번길 ○-○ (이하‘이 사건 토지’라 한다) 거주자들이 청구인의 토지에 폐기물을 투기하고 있으니 이에 대하여 처리 후 투기자명과 연락처를 알려 달라는 내용의 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 같은 해 5. 2. 청구인에게 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 토지의 청결을 유지할 의무는 토지 소유자에게 있고, 청구인이 신고한 폐기물은 나뭇가지로 보이며, 투기자의 인적사항을 특정할 수 없어 행정조치가 어렵다는 내용의 민원 회신을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2020. 4. 25. 피청구인에게 쓰레기 무단 투기와 관련하여 행정조치를 요청 하였으나, 피청구인은 같은 해 5. 2. 청구인에게 행정조치가 불가하다고 회신 후 민원을 부당하게 종결하였다. 2) 청구인의 민원과 관련하여 피청구인은 폐기물관리법 제7조 제2항 및 제8조 제3항만을 근거로 부작위(직무유기)를 자행했으나, 당초 청구인 민원의 요지는 이 사건 토지의 무단투기 행위에 대한 조치이지 피청구인에게 폐기물을 치워달라는 것이 아니었다. 또한, 폐기물관리법 제7조 제2항 및 제8조 제3항이 토지 소유주에게 소유 토지의 청결 의무를 규정한다고 해서 이것이 바로 불법 투기자들과 폐기물에 대한 해당 지방자치단체의 방조를 의미하는 것은 아니다. 과거 ○○시장은 청구인의 모친이 소유한 토지에도 유사한 불법 투기행위가 있어 현장출장 후 투기자를 적발하여 행정조치를 한 사례에 비추어 볼 때 피청구인의 행위는 위법·부당하다 할 것이다. 피청구인은 청구인이 제출한 사진에서 나뭇가지만 보인다고 하는데 이는 사실이 아니다. 또한 폐기물 투기자 인적사항이 없어 행정조치의 어려움을 호소하나, 불법 투기자들이 당사자들의 인적사항을 기재하여 폐기물을 투기하는 사례가 실제로 전무하고, 투기자들이 투기 사실을 인정하는 점, 동네 이장까지 이러한 행위를 인지하고 투기자들에게 하지 말라고 구두 경고까지 한 점 등을 비추어 볼 때 피청구인의 부작위(직무유기)는 위법·부당하다 할 것이다. 3) 따라서 청구인은 피청구인이 2020. 5. 2. 종결한 청구인이 제기한 민원내용을 이행한다는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 의무 불이행에 대한 해명은 민원 처리에 관한 법률 제4조 및 제5조를 위반한 위법·부당한 행위라 할 것이다. 아울러 제출한 사진을 보듯이 피청구인의 직무유기로 이 사건 토지 거주자들의 위법한 무단 투기로 인하여 폐기물은 점점 더 쌓여가는 상태이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인의 쓰레기 투기 민원에 대하여 폐기물관리법 제7조 제2항 및 제8조 3항에 따르면 토지 소유주는 소유하고 있는 토지의 청결 유지의 의무를 규정하고 있음과 무단 투기자에 대한 인적사항 불문으로 인하여 행정조치가 어려움을 청구인에게 통지하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 부작위에 대한 의무이행심판 청구 요건 행정청이 당사자의 신청에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 상당한 기간 내에 이를 하지 않는 경우 그 부작위에 대하여 의무이행심판을 청구 할 수 있다. 이 사건의 경우 청구인이 피청구인에게 한 폐기물 무단 투기자에 대한 행정조치 요청에 대하여 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는지가 주요 쟁점이라고 할 것이다. 나) 처분 대상자의 불특정성 청구인은 피청구인에게 폐기물 투기자에 대한 행정조치의 의무를 주장하나 처분의 대상자가 특정되지 않아 구체적인 조치를 취할 대상을 정할 수가 없다. 또한 청구인은 이 사건 토지의 거주자들이 무단투기하고 있음을 주장하고 있으나 거주자들이 이 사건 토지의 거주자 전원을 말하는 것인지 혹은 거주자들 중 일부만 무단 투기를 하였는지 불분명하다. 또한, 청구인이 제기한 폐기물 사진은 이 사건 토지의 거주자들이 무단투기 하였음을 입증할 증빙자료로 부족하다. 이 사건 토지의 거주자들이 무단투기 행위를 하였음을 입증할 증거를 청구인이 피청구인에게 제출하였음에도 피청구인이 이에 대한 조치를 취하지 않은 것은 아니다. 과거 피청구인은 청구인이 불법 투기자의 투기행위 사진을 촬영하여 제출한 사항에 대하여 행정조치를 한 사례가 있다. 그러나 민원인이 피청구인에게 불법 투기자를 찾아달라고 하는 사례는 전무할뿐더러 피청구인이 특정 불법 투기자를 찾고 그에 대한 증거까지 확보할 행정 여력 또한 없는 것이 사실이다. 다) 처분의 비구체성 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 그러나 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지의 거주자들에게 재발이 안 되도록 처리 해달라고 하였을 뿐 구체적으로 어떤 법률적 근거를 통해 피청구인이 기속적 법률 의무를 가지는지에 대하여는 제시하지 못하고 있다. 폐기물관리법에 의하면 행정청은 불법 투기자에게 과태료 부과 또는 불법 투기한 폐기물을 치우도록 조치명령을 할 수 있는 근거는 있으나 앞서 말하였듯 불법 투기자가 불분명한 상황에서 이러한 행정조치는 불가능하다. 불법 투기자가 불분명한 것은 별론으로 하고, 사유지의 소유주가 분명한 상황에서는 폐기물관리법 제7조 제2항, ○○○시 폐기물관리에 관한 조례 제4조에 따라 사유지에 대한 청결의 의무는 토지의 소유주가 법률적인 의무를 가진다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인은 피청구인을 상대로 부작위에 따른 의무이행심판을 청구하였으나 피청구인에게는 특정 처분을 이행할 법적 근거가 미흡하므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제7조(국민의 책무) ①모든 국민은 자연환경과 생활환경을 청결히 유지하고, 폐기물의 감량화(減量化)와 자원화를 위하여 노력하여야 한다. ②토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.> 제8조(폐기물의 투기 금지 등) ①누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.> ②누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.> ③특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 제7조제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.> 제68조(과태료) ③다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2013. 7. 16., 2015. 1. 20., 2017. 4. 18., 2017. 11. 28., 2019. 11. 26.> 1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 자 2. 제8조제3항에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 자 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민신문고 민원 및 답변내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 4. 25. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 민원을 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022865"></img> 나) 피청구인은 2020. 5. 2. 청구인에게 다음과 같이 민원 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022863"></img> 2) 폐기물관리법 제7조 제2항에 따르면 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자는 그가 소유·점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한다. 같은 법 제8조 제1항에 따르면 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이나 공원·도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 되고, 같은 법 제8조 제2항에 따르면 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 같은 법 제68조 제3항에 따르면 같은 법 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 자에게는 100만 원 이하의 과태료를 부과한다. 한편 행정심판법 제2조 제1항 및 제3조 제1항에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 같은 법 제5조 제3호 및 제13조 제1항에 따르면 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 의무이행심판은 당사자의 신청에 대하여 행정청이 일정한 의무를 부담함에도 불구하고 그 의무를 해태하여 위법·부당하게 거부처분을 하거나 부작위한 경우 행정청에게 주어진 의무를 이행하도록 하는 심판을 의미한다. 이에 따라 청구인의 청구취지를‘청구인이 2020. 4. 25. 피청구인에게 제기한 민원에 대하여 피청구인은 그 의무를 이행하여 제재조치를 하라’는 취지로 선해하여 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것이다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결 참조). 폐기물관리법 제8조에서는 폐기물의 투기를 금지하고 있고, 같은 법 제68조 제3항은 제8조 위반 행위자에 대하여 과태료를 부과하도록 규정하고 있는데 이 조항은 문언상 피청구인에게 법률 위반자에 대한 과태료 등 제재조치를 명할 수 있는 권한을 규정할 뿐이어서 청구인에게 피청구인이 행정처분을 하도록 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인은 청구인의 행정처분 요구에 따라야 할 법률상 의무가 없어 청구인의 요구에 응하지 않는다고 하더라도 이는 행정심판법상 거부처분이나 부작위에 해당된다고 볼 수 없을 것이므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구취지에는 2020. 4. 28.로 기재되어 있으나 국민신문고 민원회신일이 2020. 5. 2.로 직권으로 경정함.