폐기물관리법위반 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○에서 폐기물처리업(종합재활용업)을 운영하는 자로, 폐기물처리업을 운영하던 중인 2015. 2. 3. ○○시 ○○읍 ○○리 ○-○○○번지 일원(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토목공사현장에 위탁받은 폐기물을 매립한 사실이 피청구인에게 적발되자, 이에 피청구인은 2015. 4. 15. 청구인에게 「폐기물관리법」 제8조제2항을 위반하여 폐기물을 매립하였다는 이유로 같은 법 제27조제2항제1호에 행정처분사전통지 및 청문통지를 하고, 2015. 5. 7. 청문실시 후 2015. 6. 9. 폐기물처리업 허가취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 허가받은 재활용도가 요업제품의 원료 또는 도로보조기충재에 한정된다고 하나, 청구인이 ○○○○(주)로부터 폐기물종합재활용업을 양수하여 허가증을 갱신할 때인 2014. 2. 5. 갱신허가증의 재활용제품란에 기존허가증에 ‘요업제품원료, 도로보조기충제’로 되어 있던 것을 ‘토목건축자재’라고 표시하여 용도범위를 넓혀 주었다. 이에 따라 청구인은 재활용품의 범위를 토목·건축공사현장의 성토재로도 당연히 재활용을 할 수 있게 되었다. 피청구인도 이러한 사실을 알고 있었고 2015. 1. 폐기물재활용용도 및 방법 규정준수안내 공문을 보내기 전까지 그러한 사실이 위법하다고 주장한 사실이 없다. 또한 피청구인이 청구인에게 보낸 폐기물 재활용 성·복토재 반출현황제출 공문을 보면 재활용제품은 「폐기물관리법」 제13조의2 규정에 따라 인·허가된 건축현장에 발주자 또는 소유자의 동의를 받아 반출하여야 한다고 하고 있는데 이는 건축토목공사현장에 반출이 가능하다는 것이 전제되어 있는 것이다. 또한 표 아래 건축, 토목공사의 성토재, 보조기충제, 도로기충재, 매립시설 복토용 등으로 구분하여 기재되어 있고, 이 문구상 건축, 토목공사의 성토재, 보조기충제, 도로기충재, 매립시설 복토용이 각 인허가의 대상임을 알 수 있는데, 청구인의 경우는 포괄하여 토목건축자재로 용도허가를 받았으므로 위 모든 것을 당연히 포함하여 허가를 받은 것이다. 2) 피청구인은 폐기물종합재활용업체에서 소각재를 성토, 복토용도로 임의사용하는 것은 재활용 관련규정에 없고, 이는 환경부질의회신에서도 확인하였다고 하나, 「폐기물관리법」 제13조의2제1항에서는 폐기물재활용 용도 또는 방법규정으로 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 ‘자원재활용촉진법’이라 한다) 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제2조[별표1]제6호에서는 소각잔재물 등을 사용하여 제조한 것으로 소각잔재물을 중량기준으로 원료의 50% 이상 사용한 토목·건축자재 등의 제품이라고 규정되어 있으며, 토목·건축자재는 성토재를 당연히 포함하는 개념이므로 재활용 관련규정에 없다는 것은 납득하기 어렵고, 만약 재활용관련 규정이 없는 것이라면 피청구인의 2014. 9. 26. 폐기물재활용 성·복토재 반출현황제출 공문에서 건축, 토목공사의 성토재를 인허가사항으로 열거하고 있는 이유가 무엇인지 설명이 필요한 것이다. 3) 피청구인은 소각재의 활용용도 및 규정을 준수하도록 통보를 하였음에도 환경부질의회신을 근거로 한 처분이 신뢰보호원칙에 반한다는 것은 근거 없는 주장이라고 하나, 환경부는 2012. 6. 21. 사업장에서 발생하는 소각재를 재활용할 수 있는 방법에 대한 질의답변에서 자원재활용촉진법 제2조제9호 및 같은 법 시행규칙 제2조[별표1]제6호에 따른 재활용제품을 제조하는 경우에 한하여 재활용이 가능하다고 하였고 「폐기물관리법」 제13조의2제1항에서는 폐기물재활용 용도 또는 방법규정으로 자원재활용촉진법 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제2조[별표1]제6호에서는 소각잔재물 등을 사용하여 제조한 것으로 소각잔재물을 중량기준으로 원료의 50% 이상 사용한 토목·건축자재 등의 제품이라고 규정되어 있어 청구인은 사업장폐기물 중 소각재에 대한 성토·복토재 활용가능성에 대한 환경부의 위 답변에 따라 사업장폐기물소각재를 토목건축자재인 성토재, 복토재로 당연히 활용할 수 있을 것이라고 신뢰하였던 것이다. 그 이후에도 환경부는 자원재활용촉진법 시행규칙 [별표1]의 규정만을 안내하였을 뿐 2015. 1. 30. 폐기물(소각재)재활용용도 및 방법규정준수 안내문에서와 같이 「폐기물관리법 시행규칙」 [별표5의2]제35호를 언급이나 알려준 적이 없다. 그런데 청구인은 허가증을 갱신하면서 재활용제품범위가 확장된 허가를 받았기 때문에 2015. 1. 30.에는 이미 토목건축현장에 재활용된 성토재 납품으로 사업영역을 확장한 이후였고 그에 의하여 각종의 계약이 체결된 상태였다. 또한, 청구인은 2014. 9. 26. 피청구인으로부터 재활용제품(성·복토재)은 「폐기물관리법」 제13조의2에 따라 인·허가된 건축토목공사현장에 공사의 발주자 또는 토지소유자의 동의를 받아 반출하라고 알려왔고, 2014. 11. 20.에도 폐기물처리업(재활용업)허가사업장 준수사항안내(재활용성토재 생산사업장)라는 안내문을 받아 성토·복토재로의 재활용이 당연히 적법한 것으로 믿고 있었으며, 이러한 선행조치로 사업장폐기물소각재를 성토·복토재로 재활용사업을 시작하게 되었음에도 이제와서 불법매립행위라고 한다면 이는 선행조치와 모순되고, 환경부의 회신을 믿고 사업을 시작한 청구인의 신뢰를 크게 침해하는 것으로 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분인 것이다. 4) 피청구인은 청구인에게 ○○읍 ○○리 ○-○○○, ○-○○○번지에 소각재를 매립하는 것은 「폐기물관리법」 제8조제2항 위반사항이라 확인서에도 구체적으로 명시하였고, 수사기관조사 시에도 청구인에게 충분히 인지된 사항이라고 하나, 청구인은 토목건축자재용도 소각재재활용용도로 허가를 받아 소각재를 납품한 것이므로 피청구인이 불러주는 대로 확인서를 작성하였을 뿐 그 행위가 불법한 사항이라고 인정하고 작성한 것이 아니다. 청구인은 청구인의 행위가 구체적으로 어떠한 이유로 불법매립인지는 이 사건 행정심판 집행정지신청사건에서 답변서를 통해서 처음받게 되었다. 수사기관의 조사에서도 불법매립이라는 대략적인 주장만을 알 수 있을 뿐 쟁점사항인 허가를 받은 업체임에도 허가범위를 벗어나 불법매립이라고 판단된 근거와 이유가 무엇인지 서면으로 제시받은 바가 없다. 5) 소각잔재물의 토목건축자재 재활용은 「폐기물관리법」 제13조의2제1항에 의하여 허용되는 행위로서 이는 청구인이 허가받은 사항이므로 「폐기물관리법」 제8조제2항의 위반행위가 되지 않는다. 이 사건 처분은 위 법 제8조제2항 위반사항이라고 하고 있을 뿐 청구인이 폐기물종합재활용업 허가를 받았음에도 어떤 행위가 어떤 법조항에 위반되어 취소대상이 되는지 그 근거를 구체적으로 명시하고 있지 않아 권리구제에 어려움이 있으며, 위에서 본바와 같이 청구인은 청구인의 질의회신, ○○시 공문, 허가증 내용을 토대로 사업장폐기물의 소각재를 성토재로 재활용해 온 것이므로 만약 위 청구인의 행위가 금지된다면 이는 행정청을 신뢰한 청구인의 신뢰에 대한 중대한 침해인 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 폐기물처리업 중 ‘폐기물종합재활용업’ 은 「폐기물관리법」 제25조제5항제6호에 따라 같은 법 제13조의2 폐기물 재활용용도 및 방법으로 재활용하는 영업으로 규정되어 있으며 소각재를 재활용하는 경우는 같은 법 시행규칙 제14조의3제2항 관련 [별표5의2] 35. 생활폐기물 소각시설에서 발생하는 바닥재를 요업제품(내화물, 벽돌, 시멘트로 한정한다)의 원료 또는 「골재채취법」에 따른 골재 및 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」에 따른 순환골재를 대체하는 용도(도로 보조기층용으로 사용되는 경우로 한정한다)로 사용하는 경우 자원재활용촉진법 시행규칙 [별표 1] 재활용제품 6. 고로슬래그, 석탄재, 광재, 분진, 연소재, 석분 오니, 소각 잔재물 또는 폐주물사를 사용하여 제조한 것으로서 다음 각 목에 해당하는 제품 가. 고로슬래그를 중량기준으로 원료의 40퍼센트 이상 사용한 토목·건축자재 나. 석탄재, 광재, 분진, 연소재, 석분 오니 또는 소각 잔재물을 중량기준으로 원료의 40퍼센트 이상 사용한 요업제품 다. 석탄재, 광재, 분진, 연소재, 석분 오니 또는 소각 잔재물을 중량기준으로 원료의 50퍼센트 이상 사용한 토목·건축자재 라고 규정되어 있다. 2) 피청구인은 청구인에게 폐기물종합재활용업 허가 시 소각재를 도로보조기층제 또는 요업제품의 원료로만 재활용하도록 허가하였고, 청구인은 환경부질의 회신 문을 증거로 제시하며 소각재를 재활용하여 폐기물소각재를 성토, 복토 등을 하는 경우 폐기물종합재활용업체에서는 가능한 것처럼 주장하고 있으나, 회신내용은 「폐기물관리법」 제13조의2 규정 및 자원재활용촉진법 규정에 따른 재활용제품을 생산하는 경우에 한하여 폐기물종합재활용업 허가를 받을수 있다고 되어있는 것으로 청구인의 주장대로 폐기물종합재활용업체에서 소각재를 성토, 복토용도로 임의로 사용하는 것은 재활용 관련규정에 없으며 피청구인이 환경부에 질의회신을 받음으로 다시 확인하였다. 3) 청구인은 2014년 갱신된 허가증의 재활용제품 표기에 토목·건축자재로 되어있으며 이는 인·허가된 토목공사 현장에 성토재로 사용가능하다고 되어있어, 피청구인은 정확한 소각재의 재활용용도 및 규정을 준수하도록 통보 [폐기물(소각재)재활용용도 및 방법 규정 준수 안내 (2015.1.30.)] 하였다. 청구인은 2014년 ○○ 음성군 및 제천군에 소각재를 매립한 이후에도 상기 사실을 충분히 인지하고 있음에도 소각재는 재활용하여 토목공사현장의 성토재로 사용가능하다고 주장하며 2015년에도 계속해서 이사건 처분의 근거가 된 ○○읍 ○○리 현장 이외에도 ○○ ○○군, ○○시에도 소각재를 토목공사 현장의 성토재로 사용하고 있으면서 청구인은 기허가증에 성·복토현장에 소각재를 성토재로 사용하는 것은 토목·건축자재 이므로 기 허가된 것이며 환경부 질의회신(집행정지신청건 증거자료 갑제7호증, 갑제8호증)을 근거로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하나 이는 근거 없는 주장이다. 4) 청구인의 폐기물종합재활용업의 허가 내역은 소각재를 요업제품의 원료, 도로보조기층재의 성·복토용으로만 허가된 사항이며, 청구인이 소각재를 매립한 ○○읍 ○○리 ○-○○○번지는 제1종근생 소매점, 단독주택 진출입로 개발행위허가를 받은 부지이지만 ○○읍 ○○리 ○-○○○, ○-○○○번지는 청구인에 허가된 도로부지가 아니므로 명백히 「폐기물관리법」 제8조 폐기물을 매립해서는 아니된다는 규정을 위반한 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제8조(폐기물의 투기 금지 등) ① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이나 공원·도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다. <개정 2007.8.3., 2013.7.16.> ②누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 특별자치도, 시·군·구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007.8.3., 2013.7.16.> ③특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자가 제7조제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2007.8.3., 2013.7.16.> 제13조의2(폐기물의 재활용 용도 또는 방법) ① 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다. 1. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조 2. 「산업표준화법」 제15조제1항에 따른 인증을 받은 제품의 제조 3. 「비료관리법」 제4조에 따라 공정규격이 설정된 비료 또는 같은 조에 따라 지정된 부산물비료의 제조 4. 「사료관리법」 제11조에 따라 사료공정이 설정된 사료의 제조 5. 가연성 고형폐기물 또는 유기성 폐기물의 제2조제7호나목에 따른 재활용 6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 재활용 ② 제1항 각 호에 따라 재활용하여야 하는 폐기물의 종류, 구체적인 재활용 방법은 환경부령으로 정한다. 제27조(허가의 취소 등) ① 생략 ② 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. <개정 2010.7.23.> 1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우 2.~20. 생략 [전문개정 2007.8.3.] 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령) 환경부장관 또는 시·도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 제61조(청문) 환경부장관 또는 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 실시하여야 한다. 1. 제27조에 따른 허가의 취소 2. 제31조제5항에 따른 폐기물처리시설의 폐쇄명령 【폐기물관리법 시행규칙】 제14조의3(재활용기준 등) ① 법 제13조의2제1항제1호에 따른 "환경부령으로 정하는 제품"이란 사업장폐기물(지정폐기물은 제외한다)을 이용하여 제조한 다음 각 호의 제품을 말한다. <개정 2011.10.28., 2013.5.31.> 1. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 별표 1 제2호부터 제7호까지 및 제9호부터 제11호까지에 따른 제품 2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제33조에 따른 품목별 규격·품질기준에 적합하게 제조되었거나 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제17조에 따른 환경표지의 인증을 받은 다음 각 목의 제품 가. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 별표 1 제1호라목부터 차목, 타목 및 하목부터 너목까지의 자원을 주원료로 하여 제조한 제품 나. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 별표 1 제1호파목을 주원료로 사용하여 제조한 제품(전량을 벽돌·콘크리트관·전주 등의 제품으로 제조하는 경우로 한정한다) ② 법 제13조의2제1항 및 제2항에 따른 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법은 별표 5의2와 같다. [본조신설 2011.9.27.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270291"></img> 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시·도지사나 지방환경관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270293"></img> 【자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2010.7.23., 2011.4.28., 2014.1.21.> 1.~8의2. 생략 9. “재활용제품”이란 재활용가능자원을 이용하여 만든 제품으로서 환경부령으로 정하는 제품을 말한다. 10.~17. 생략 【자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙】 제2조(재활용제품)법 제2조제9호에서 "환경부령으로 정하는 제품"이란 별표 1과 같다. <개정 2014.7.22> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270295"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 폐기물처리업 허가증, 매립확인서. 수사결과통보, 이 사건 처분서, 이 사건 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 7. 23. ○○○○으로부 터 폐기물종합재활용업 승계받은 후 2014. 2. 5. 허가증갱신을 하였는데, 갱신허가증에는 종전의 허가증에 요업제품원료, 도로보충기재를 생산하는 것으로 되어 있는 것과는 달리 토목·건축자재를 생산하는 것으로 기재되어 있다. 나) ○○○○으로부터 폐기물종합재활용업 승계받은 후 피청구인은 2015. 1. 30. 폐기물재활용용도 및 방법 규정준수안내문을 청구인에게 통지하였고, 청구인은 2015. 2. 3. ○○읍 ○○리 ○-○○○번지 일원(○-○○○, ○-○○○) 토목공사현장에 소각재를 양질의 토지와 혼합한 혼합성토재를 매립하였다. 다) 피청구인은 청구인이 2015. 2. 3. 소각재를 ○○읍 ○○리 ○-○○○번지 일원 건설현장에 성토매립사실을 적발하고 2015. 4. 15. 행정처분 사전통지와 2015. 5. 7. 청문을 거쳐 2015. 6. 9. 이 사건 처분을 하였다. 라) 수원지방검찰청(2015년 형제39140호)은 2015. 7. 9. 소각시설에서 발생하는 소각재를 건축·토목공사현장의 성토재 또는 보조기충재와 매립시설의 복토용으로 이용할 수 없음에도 이를 이용하여 혐의사실을 인정하고 있다. 2) 「폐기물관리법」 제8조제1항, 제2항에 따르면, 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이나 공원·도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니되고, 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다고 정하고 있으며, 같은 법 제13조의2제1항제1호 및 제2항에 따르면 폐기물의 재활용 용도 또는 방법으로 자원재활용촉진법 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조로 한정하고 있으며, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류, 구체적인 재활용 방법은 환경부령으로 정하도록 규정하고 있고, 한편, 「폐기물관리법」 제27조제2항제1호에 따르면, 폐기물처리업자가 「폐기물관리법」 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우 환경부장관이나 시·도지사는 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 ○○○○(주)로부터 폐기물종합재활용업을 양수하여 허가증을 갱신할 때인 2014. 2. 5. 갱신허가증에 재활용제품란에 ‘토목·건축자재’라고 표시하여 재활용품의 범위를 토목·건축공사현장의 성토재로도 당연히 재활용을 할 수 있게 되었을 뿐만 아니라, 2012. 10. 19.자 환경부질의회신, 2014. 9. 26.자 피청구인의 반출현황제출공문, 2014. 11. 20.에도 폐기물처리업(재활용업)허가사업장 준수사항안내 등에 비추어 이 사건 처분은 신의칙에 반한다고 주장한다. 가) 먼저, ○○○○(주)로부터 폐기물종합재활용업을 양수하여 허가증을 갱신할 때인 2014. 2. 5. 갱신허가증에 재활용제품란에 ‘토목·건축자재’라고 표시하여 재활용품의 범위를 토목·건축공사현장의 성토재로도 당연히 재활용을 할 수 있게 되었다는 주장에 대해서 보면, 「폐기물관리법」 제13조의2제1항제1호, 제2항, 같은 법 시행규칙 제14조의3제1항, 제2항에 따른 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법을 정하고 있는 [별표5의2] 제2호에서 지정폐기물을 제외한 사업장폐기물을 재활용하여 건축ㆍ토목공사의 성토재ㆍ보조기층재ㆍ도로기층재와 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우로 가목에서 재활용 대상폐기물은 광재ㆍ분진ㆍ도자기조각ㆍ석탄재ㆍ연탄재ㆍ점토점결 폐주물사ㆍ폐석회ㆍ폐석고 등을 정하고, 나목에서 재활용 용도는 관계 법령에 따라 인ㆍ허가된 건축ㆍ토목공사의 성토재ㆍ보조기층재ㆍ도로기층재 및 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우만 해당한다고 규정하여 소각재로 석탄재·연탄재 등을 정하고 있음을 알 수 있고, 또한 제35호에서 생활폐기물 소각시설에서 발생하는 바닥재(이하 “바닥재”라함)등을 요업제품(내화물, 벽돌, 시멘트로 한정한다)의 원료로 재활용하거나 바닥재를 「골재채취법」에 따른 골재 및 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」에 따른 순환골재를 대체하는 용도 즉 도로 보조기층용으로 사용되는 경우로 한정하고 있는 점에서 소각재로 연탄재·석탄재 등은 토목공사의 성토재로 재활용할 수 있고, 바닥재는 도로보조기층용으로만 재활용될 수 있음을 알 수 있다. 따라서 청구인의 갱신허가증에 재활용제품란에 ‘토목·건축자재’라고 표시하여 재활용품의 범위를 토목·건축공사현장의 성토재로도 당연히 재활용을 할 수 있게 되었다는 주장은 이유가 없다. 나) 다음으로, 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다는 주장에 대하여 보면, 청구인은 ○○○○(주)로부터 폐기물종합재활용업을 양수하여 허가증을 갱신할 때 환경부는 2012. 9. 26. 사업장에서 발생하는 소각재를 재활용할 수 있는 방법에 대한 질의답변에서 자원재활용촉진법 제2조제9호 및 같은 법 시행규칙 제2조[별표1]제6호에 따른 재활용제품을 제조하는 경우에 한하여 재활용이 가능하다고 하였고, 「폐기물관리법 시행규칙」 제2조[별표1]제6호에서는 소각잔재물 등을 사용하여 제조한 것으로 소각잔재물을 중량기준으로 원료의 50% 이상 사용한 토목·건축자재 등의 제품이라고 규정되어 있어 청구인은 사업장폐기물 중 소각재에 대한 성토·복토재 활용가능성에 대한 환경부의 위 답변에 따라 사업장폐기물소각재를 토목건축자재인 성토재, 복토재로 당연히 활용할 수 있을 것이라고 신뢰하였으며, 피청구인이 2014. 9. 26. 청구인에게 재활용제품(성·복토재)은 「폐기물관리법」 제13조의2에 따라 인·허가된 건축토목공사현장에 공사의 발주자 또는 토지소유자의 동의를 받아 반출하라고 알려왔고, 2014. 11. 20.에도 폐기물처리업(재활용업)허가사업장 준수사항안내(재활용성토재 생산사업장)라는 안내문을 받아 성토·복토재로의 재활용이 당연히 적법한 것으로 믿고 있었음에도 이제와서 불법매립행위라고 한다면 이는 선행조치와 모순되고, 환경부의 회신을 믿고 사업을 시작한 청구인의 신뢰를 크게 침해하는 것으로 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 환경부의 2012. 9. 26. 사업장에서 발생하는 소각재를 토목·건축자재로 재활용할 수 있는 방법에 대한 질의답변을 보면, 환경부는 제14조의3제1항제1호에 따라 사업장폐기물(지정폐기물은 제외)을 이용하여 자원재활용촉진법 시행규칙 [별표 1] 제2호부터 제7호까지 및 제9호부터 제11호까지에 따른 제품이라고 설명하고 있는바, 이는 청구인이 질의에서 소각잔재물을 토목·건축자재로 재활용할 수 있는지 여부에 대한 질의를 하였고 환경부는 이에 대하여 구체적으로 소각재(바닥재)를 성토재로 사용할 수 있다고 답변을 한 것이 아니라 「폐기물관리법 시행규칙」 제14조의3제1항제1호를 그대로 옮긴 일반적인 내용이고, 피청구인이 2014. 9. 26. 청구인에게 재활용제품(성·복토재)반출현황제출, 2014. 11. 20. 페기물처리업(재활용업)허가사업장준수사항 안내(재활용성토재 생산사업장)에서 청구인에게 재활용제품(성·복토재)을 생산하는 사업장이라고 표시하고 있으나, 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 이 경우 행정청의 공적 견해표명이 있었는지 여부를 판단함에 있어서는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직 내 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 하는바(대법원 2014. 11. 13. 선고 2014두10127 판결), 이러한 기준으로 판단하여 보건대, 위 청구인이 주장하는 피청구인의 공문서는 사업장이 성·복토재가 생산되는 경우 반출현황을 보고하고 허가사항을 준수하라는 내용이지 피청구인이 청구인에게 성복토재를 생산하여도 좋다는 공적 견해표명이라고 보기 어렵다는 점에서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다는 주장은 이유가 없어 보인다. 4) 피청구인은 청구인이 도로가 아닌 근린생활시설 부지조성을 하는 ○○읍 ○○리 ○-○○○, ○-○○○번지에 소각재를 매립한 것은 「폐기물관리법」 제8조제2항 위반이라는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하지 않아 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.