폐기물배출해역지정거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 해양오염방지법 제16조제4항 및 동법시행규칙 제36조제1항의 규정에 의하여 2000. 5. 25. 피청구인에게 폐기물배출해역지정신청을 하였으나, 피청구인이 2000. 6. 28. 서해병해역에 대한 폐기물배출허용량을 연간 242만9,000톤 이하로 유지하기로 하였기 때문에 불허가한다는 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 폐기물배출해역지정승인은 이론상 허가의 성격을 가지는 것으로, 허가는 자연적 자유를 법적 요건이 구비되었을 때 당연히 해야하는 기속행위로서 피청구인의 재량으로 판단할 사항이 아니며, 또한 청구인이 폐기물배출해역지정을 받는다고 하더라도 해양오염방지법 제18조에 따라 시설과 장비를 갖추어 폐기물배출업등록을 마친 후에나 사업을 개시할 수 있으므로 피청구인이 우려하는 미자격자의 진입이나 배출업체의 난립은 크게 우려할 바가 아니다. 나. 피청구인이 ○○대학교와 해양연구소에 의뢰한 용역결과, “배출해역의 물리적 확산, 생물에 의한 분해 및 소모, 화학적인 분해 등을 고려한 서해병해역의 최대배출허용량은 262만6,000㎥/년 이하”라고 결론이 나 피청구인이 제한하고 있는 현재 배출허용량인 연간 242만9,000㎥보다 19만7,000㎥의 여유가 있음에도 불구하고 용역결과보고서의 권고사항과 환경단체 등의 주장만 수렴하여 배출허용량을 제한하고 기존의 4개 업체에게만 그 물량을 배정하는 것은 경쟁력 있는 신규업체의 진입을 규제하는 것으로 부당하다. 다. 피청구인이 폐기물배출허용량을 정책적으로 제한하였다고 하더라도 이를 기존 업체에만 분배하여 배출하도록 허용할 것이 아니라, 법적 요건을 구비한 모든 업체에게 허용하는 것이 시장경제의 원리 및 호혜평등의 원칙에도 부합되는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 폐기물의 해양투기는 엄격히 금지하고 있지만 해양오염방지법 제16조제4항의 규정에 의하여 그 배출이 가능한 해역에서 폐기물의 종류, 처리기준 및 방법 등을 법령으로 정하여 제한적으로 허용하고 있고, 폐기물을 해양에 배출하기 위해서는 폐기물배출해역의 지정을 받고 시설ㆍ장비 등을 갖추어 폐기물해양배출업등록을 하여야 하는 바, 폐기물배출해역지정승인의 법적 성격은 해양환경보호를 목적으로 하는 해양오염방지법에 의해 일반적으로 금지되어 있는 사항을 특정한 경우에 해제하여 적법하게 일정한 사실행위 또는 법률행위를 할 수 있도록 자유를 회복시켜 주는 허가(예외적 승인)에 해당되는데, 허가의 제한규정이 없더라도 환경용량을 초과하는 폐기물의 해양배출로 인하여 해양생태계를 파괴하거나 어업자원의 피해 및 국민보건 위협 등 해양환경을 저해할 우려가 있을 때에는 폐기물배출량 축소, 지정해역 이용 등을 제한할 수 있다. 나. 청구인이 신청한 서해병해역은 육지폐기물의 해양배출량이 매년 증가한데다가 반폐쇄성 해역으로 해수순환이 어렵고 체류시간이 비교적 길어 투기된 폐기물이 장기간 축적됨으로써 부영양화 및 해저퇴적물의 중금속 농도가 증가하는 등 해양오염문제가 1998년도 국정감사, 연구소, 학계 및 언론 등에서 집중 거론되어 배출량 축소 등 서해병 폐기물배출해역 환경보호를 위한 대처방안을 강구할 필요성이 제기되어 서해병해역에 대한 환경영향평가 연구용역을 실시하였고, 동 결과가 나올 때까지 잠정적으로 1998년도부터 동 해역의 폐기물배출허용량을 종전의 연간 341만9,200㎥에서 연간 242만9,000㎥로 축소하였으며, 2000. 5. 동 해역에 대한 환경영향평가 연구용역결과 “배출해역의 보다 확실한 관리를 위하여 1998년 최대 배출허용량 242만9,000㎥/년 이하로 유지하는 것을 권장한다”는 의견에 따라 앞으로도 배출허용량을 242만9,000㎥/년 이하로 유지하기로 하였다. 다. 현재 동 해역에는 이미 4개 업체가 폐기물배출지정을 받아 폐기물을 배출하고 있기 때문에 신규업체에게 폐기물배출해역을 지정할 경우 서해병해역의 배출허용량을 초과하게 되거나 기존 4개 업체의 허용량에서 그만큼 감량해야 하므로 배출해역의 신규지정은 불가능하며, 기존 4개 업체도 배출허용량의 부족으로 최근 증량신청을 하였으나 연간 배출량이 제한되어 있기 때문에 승인을 불허하고 배출량 증량이 가능한 동해병해역에 배출하도록 허용한 사실이 있다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 해양오염방지법 제16조제4항, 제18조 동법시행규칙 제36조, 제37조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 폐기물배출해역지정신청서, 폐기물배출해역지정신청 승인불허 통보서, 폐기물배출해역지정서, 서해병해역 폐기물배출허용량 축소조정방침 개선보고 및 서해병해역 폐기물 배출허용량 축소방침 하달, 서해병해역 환경영향평가 연구용역 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 2000. 5. 25. 청구인이 피청구인에게 폐기물배출해역지정신청서를 제출하였으며, 이 신청서에는 서해병해역에 연간 35만㎥를 배출하겠다고 기재되어 있고, 동 신청서에 첨부된 청구인의 의견에 “청구인의 사업장은 폐기물 해양배출 사업의 필수요건인 임항지구의 자가사업장이 없는 기존 폐기물 해양배출 사업체와는 달리 인천 북항에 자가사업장을 소유하고 있는 유일한 사업자로서 폐기물 해양배출사업 참여시 시설이 열악(자가부지ㆍ선적부두ㆍ저장탱크ㆍ부선 등 미보유)한 기존 사업자보다는 안정적으로 사업을 영위할 수 있을 것으로 사료되며, 국내 폐기물 해양관리측면에서도 보다 더 체계적인 관리가 이루어질 수 있을 것으로 사료되어 폐기물배출해역지정허가를 신청한다”는 등의 의견이 기재되어 있다. (나) 피청구인은 2000. 6. 28. 해양경찰청장의 2000. 6. 27.자 승인불가 통보공문에 따라 청구인에게 “서해병해역 환경영향평가 연구용역 결과 배출허용량을 현재 시행중인 배출허용량(2,429천㎥/연간) 이하로 유지키로 함에 따라, 청구인의 폐기물배출해역지정신청건에 대하여 승인이 불가하다”는 통보를 하였다. (다) 청구인은 2000. 10. 16. 피청구인으로부터 동해병해역에 2000. 10. 16.부터 2002. 12. 31.까지 연간 16만425㎥의 액상 및 고상(오니) 폐기물을 배출할 수 있는 폐기물배출해역지정을 받았다. (라) 해양경찰청에서 1999. 1. 21. 작성한 서해병해역 폐기물 배출허용량 축소방침 하달 및 1999. 3. 6.자 서해병해역 폐기물배출허용량 축소조정방침 개선보고서의 기재에 의하면, 해양경찰청장은 1993. 2. 이후 서해병해역에 대한 환경조사 없이 배출허용량을 늘려 왔으나 해양환경여건이 많이 변화되었고 폐기물 투기량 증가에 따라 부영양화 및 해저퇴적물의 중금속 농도증가 등 해양오염문제가 제기되어 과학적인 환경영향평가가 요구되는 등 해양환경보전을 위하여 배출허용량 잠정 축소가 불가피하다는 결론을 내리고 기존 배출업체 및 관계기관과의 대책회의를 통하여 연간 배출량 및 업체별 할당량을 1998. 12. 31.배출실적을 기준으로 아래와 같이 축소 조정하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=39874816"></img> (마) 해양경찰청장이 ○○대학교와 ○○연구소에 의뢰한 “서해병해역 환경영향평가 연구용역” 결과보고서(2000. 5.)의 요약문 6. 결론에 기재된 내용은 아래와 같다. 『전략 … 지난 10년간의 해양배출로 인한 시간적인 환경변화와 현재의 해양환경에 대하여 가능한 모든 항목에 관하여 집중적으로 조사한 결과, 해양환경이 악영향을 받았다는 증거는 발견하지 못하였다. … 중략 … 배출해역의 물리적인 확산, 생물에 의한 분해 및 소모, 화학적인 분해 등을 고려한 서해병해역의 이론적인 최대배출허용량은 2,626천㎥/년 이하였다. 단, 배출해역의 보다 확실한 관리를 위하여 1998년 최대배출허용량(배출량) 2,429천㎥/년 이하로 유지하는 것을 권장한다. 또한 배출해역의 모니터링을 통해 이상 징후를 지속적으로 감시해야만 한다. 중략 … 1972년 런던협약을 더욱 강화한 1996년 의정서의 국내 비준을 위하여 우리 나라 대응이 준비되어야 할 시기이다. 따라서 향후 산업폐수 및 오니류의 해양배출이 제한될 수밖에 없는 상황에서, 이에 대한 대처가 필요하다. 단기적으로 생물에 의한 독성 평가에 의하여 독성이 강하다고 판별된 일부 폐수처리오니는 점진적으로 배출량을 축소하고, 질소부하량에 상응하는 부과금을 산정하는 방법이 해역의 보호와 적절한 모니터링을 동시에 추구할 수 있는 방법이다. 장기적으로 '96 의정서를 수용하기 위하여, 학문적으로는 한국의 해양생물학적 독성평가 기술이 수립되어야 하며, 산업 폐기물의 성상에 대한 data base 구축이 필요하다. 이러한 조처를 통하여 '96 의정서의 국내 비준에 대비하고, 해당 산업체에 대한 충격 및 불법 투기 등으로 인한 환경오염을 방지할 수 있으며, 국내의 전문인력을 양성하고, 해양오염 방지에 필요한 정보를 확보할 수 있을 것이다. 또한 급속하게 산업화하는 중국이 장차 서해병해역에 산업 폐기물을 배출하고자 할 때, 국제적으로 제한할 수 있는 근거가 준비될 수 있을 것이다.』 (2) 살피건대, 해양오염방지법 제16조제4항 및 동법시행규칙 제37조의 규정에 의하면, 해양경찰서장이 폐기물배출해역을 지정하고자 할 때에는 해양경찰청장의 승인을 얻어야 하며, 지정을 할 때에는 지정해역의 이용제한, 지정해역의 위치변경, 배출폐기물의 종류 또는 폐기물배출량의 조정에 관하여 필요한 조건을 붙일 수 있다고 되어 있고, 동법 제18조의 규정에 의하면 법 제16조제4항의 규정에 의하여 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하는 업(이하 "폐기물해양배출업"이라 한다)을 영위하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 의한 폐기물운반선ㆍ시설ㆍ인력 및 장비를 갖추어 해양수산부장관에게 등록하여야 한다고 되어 있는 바, 어떤 행정처분이 기속행위인지 재량행위인지는 일률적으로 규정지을 수 없고, 당해 처분의 근거가 된 법령의 규정에 따라 개별적으로 판단해야 할 것인 바, 해양오염방지법의 제정 목적이 “해양에 배출되는 기름ㆍ유해액체물질등과 폐기물을 규제하고, 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전함으로써 국민의 건강과 재산을 보호”하는데 있으며, 동법 제16조제1항ㆍ제4항 및 동법시행규칙 제37조의 규정을 살펴보면, 누구든지 해양에서 선박으로부터 폐기물을 배출하는 행위를 하여서는 안되며 다만, 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 지정절차를 거쳐 배출하는 경우에 예외적으로 허용하고 있고 이러한 폐기물배출해역을 지정함에 있어서는 지정해역의 이용제한, 지정해역의 위치변경, 배출폐기물의 종류 또는 폐기물배출량의 조정에 관하여 필요한 조건을 붙일 수 있도록 되어 있는 바, 이렇게 제한적으로 배출해역을 지정하는 행위는 해양오염방지법의 제정 목적과 폐기물의 해양투기를 원칙적으로 제한하고 있는 법령의 규정을 감안하여 볼 때 행정청의 재량행위라고 할 것이므로 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 하는 바, 이 건 처분에 대하여 청구인은 기존에 지정된 업체에게만 특혜를 주기 위하여 청구인에 대한 지정을 거부하였다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 현재 서해병해역은 환경정책적인 필요에 의하여 연간 폐기물배출량을 242만9,000㎥으로 제한하여 관리하고 있고, 기존에 배출해역지정을 받은 4개 업체가 각각 위 연간 배출허용량을 나누어 할당받고 있는 점에 비추어 볼 때, 피청구인의 입장에서 추가로 청구인에게 배출해역을 지정한다면 다른 업체에게 허용한 배출량을 불가피하게 축소하게 하거나 환경정책적인 필요에 의한 연간 배출허용량을 초과할 수밖에 없는 점, 이러한 사정을 고려하여 피청구인이 청구인에게 추가 배출이 가능한 동해병해역으로 배출해역을 지정하여 준 점 등을 고려하면, 피청구인이 기존 4개 업체의 이익을 보호하기 위하여 경쟁력 있는 신규업체의 진입을 제한하였다는 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이고, 따라서 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.