폐기물 임시보관장소 설치승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2018. 1. 20.부터 식용유 도소매업과 폐식용유를 수집ㆍ운반하는 폐기물처리업을 영위하는 회사로서, 2021. 12. 28. 피청구인에게 경기도 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인을 신청하였다. 나. 피청구인은 2021. 12. 30. 청구인의 신청에 대한 관련 부서의 협의를 요청하여 2022. 1. 11. 협의 회신을 받은 후 같은 해 1. 14. 관계 법령 저촉 여부를 검토한 결과 ‘임시보관장소로 사용하는 건축물이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따라 축사로 인ㆍ허가받은 건축물이어서 당초 허가받은 용도와 달리 폐기물 보관장소로의 사용은 불가하고, 동ㆍ식물관련시설 용도에 맞지 않게 사용하고 있어 현재 위반사항이 존재하며, 해당 신청지의 지목은 농지(전)로서 농업경영 목적으로 이용하여야 한다’라는 취지로 같은 해 1. 17. 청구인에게 임시보관장소 설치승인 불가를 통지하는 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 식용유 유통사업을 하는 유통업자이며, 취급하는 식용유의 마진이 캔(통)당 500원으로, 차량의 기름값을 제외하면 판매마진이 거의 없어 폐식용유를 매입하게 되면 캔(통)당 1,000원이 남기에, 폐식용유를 부득이하게 취급하게 되었다. 그래서 한편으로는 폐식용유 수집ㆍ운반업자(이하 ‘폐기물처리 신고자’라 한다)이고, 2020. 12. 2. 하남시청으로부터 폐기물 수집ㆍ운반 신고를 득하고 영업을 하고 있으며, 청구인의 영업대상은 치킨집이나 각종 음식점 등이고, 상품은 18리터 완제품 식용유로서, 판매한 식용유로 치킨을 조리하고 나오는 폐식용유를 공급했던 완제품 통에 담아 놓으면 적재 능력이 작은 1톤 소형화물차량으로 수집ㆍ운반하여 13파레트(폐식용유 780캔 정도)가 모이면 적재 능력이 큰 5톤 차량으로 옮겨 실어 매일 공장으로 보낸다. 이러한 생활폐기물인 폐식용유를 수집ㆍ운반하여 매일 공장으로 보내던 중 반품으로 회수되거나 남은 폐식용유를 청구인이 임차한 장소인 건축물에 일부분 적치하였다가 다음날 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 실어 공장으로 보내기 위해 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조제3항에 따라 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 폐기물 임시보관장소 설치 승인서 및 구비서류를 갖추어 2021. 12. 28. 피청구인에게 접수를 하였으나, 최종적으로 피청구인은 2022. 3. 4. 청구인이 하려고 하는 임시보관장소의 건축물이 개발제한구역이고, 축사로 인허가 받은 건축물로서 당초 허가 받은 용도로 사용해야 하며, 폐기물 보관장소로 사용이 불가하고, 해당 필지의 건축물은 동식물 관련 시설을 용도에 맞지 않게 사용하여 현재 위반 건축물이며, 해당 부지의 지목은 ‘전’으로 되어 있어 부적합하다는 사유로 승인 불가를 통보하였다. 이에 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 이 사건 심판청구에 이르게 된 것이다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 및 형평성 가) 이 사건 처분의 위법성 청구인은 환경부령으로 정하는 폐기물처리신고자(수집ㆍ운반)이며, “「폐기물관리법」 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물을 수집 운반업의 허가를 받은 자는 법 제46조제1항 및 같은 법 시행규칙 제66조제6항제5호에 따라 폐기물처리신고(수집ㆍ운반)를 하고 생활폐기물인 폐식용유를 유출될 우려가 없는 전용의 탱크나 용기로 수집ㆍ운반하는 자는 같은 법 시행령 제7조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 따라 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집ㆍ운반하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위해 승인기관으로부터 승인받은 임시보관장소로 폐기물을 운반할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 한편, 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조제4항에 따르면 “제1항에 따른 임시보관장소 승인을 받으려는 자는 별지 제1호 서식의 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 임시보관장소 설치예정지를 관할하는 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장게게 제출하여야 하며, 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장은 임시보관장소의 설치를 승인하였을 때에는 별지 제2호서식의 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인서를 신청인에게 내주어야 한다.”라고 규정하고 있고, 각 호의 서류는 ① 폐기물의 수집ㆍ운반 계획서, ② 보관장소의 규모를 확인할 수 있는 서류, ③ 보관장소에 보관할 수 있는 폐기물의 양과 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류, ④ 폐기물의 보관과 관련하여 예상되는 환경오염에 대한 대책, ⑤ 해당 토지나 건축물 등에 대한 적법한 사용권한이 있음을 확인할 수 있는 서류에 해당한다. 따라서 청구인은 수거해온 폐식용유를 공장으로 매일 보내던 중 적재 능력이 작은 차량에서 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 싣는 과정에서 당일에 보내고 남은 폐식용유를 다음날 보내기 위해 임시보관장소가 필요하여 피청구인에게 「폐기물관리법」의 규정대로 임시보관장소 설치승인 신청서와 구비서류를 첨부하여 신청하였다. 그렇지만 피청구인은 청구인의 폐기물 임시보관장소가 개발제한구역이고, 해당 건축물은 축사이며, 토지는 농지라는 사유로 폐기물처리 신고자의 임시보관장소 설치승인을 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. 반면, 「폐기물관리법」에서는 폐기물처리 신고자의 임시보관장소가 특정 지역에 용도별 건축물에 입지하여야 한다는 규정을 별도로 두고 있지 아니하며, 관련법령 또는 세부지침에서도 어느 장소에 보관하여야 한다는 규정 및 규제 사항도 없다. 위와 같이 구비서류나 관련법령의 문언을 보았을 때 임시보관장소에 관한 규정을 두고 있지 아니하며, 최소한의 요건만을 규정하고 있는 점, 그 폐기물처리에 허가대상이 아닌 신고대상인 점 등을 보았을 때 청구인의 임시보관장소 설치승인은 당연하다고 할 것인바, 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 부당성 폐기물 임시보관장소의 승인권자인 피청구인은 폐기물 임시보관장소 승인신청이 「폐기물관리법」 등 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 승인을 해주어야 마땅하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 요건을 갖춘 자에 대한 승인을 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부해서는 아니 된다고 할 것이다. 이에 대해 대법원 판례(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결)를 참조하기를 바라고, 타 기관 저촉 여부 등의 지침은 피청구인의 내부적 효력일 뿐이며, 청구인의 이 사건 신청지 토지이용계획확인원 등에 따르면 국토계획법에 따른 지역, 지구 등에서는 도시지역, 자연녹지지역으로 기재되어 있고, 다른 법령 등에 따른 지역, 지구 등에서는 개발제한구역으로만 기재되어 있을 뿐 「폐기물관리법」상 임시보관장소의 설치를 금하고 있지 아니하며, 같은 법 시행규칙 제9조제3항제2호에 따르면 보관허용량의 중량이 30톤 이하이고 용적이 300㎥ 이하로 규정되어 있는 것으로 보아 보관량이 상대적으로 소량인 점, 보관기간이 관련 법령상 최대 5일로써 보관기간이 짧다는 점, 같은 법 제9조제4항에서 규정하는 제출서류를 보아도 어떠한 규정 및 규제사항이 있다고 볼 수 없다. 또한, 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조제4항제4호 및 제66조제6항, 「폐기물관리법」 제14조(폐기물의 처리 등의 구체적인 기준 및 방법)에서 규정하는 환경오염에 대한 대책으로는 바닥을 아스팔트 및 콘크리트 포장하여야 하고 외부 유출방지를 위해 발류턱 설치를 하여야 한다고 정하고 있기에, 청구인은 승인기준 및 규정에 따라 콘크리트로 포장된 건축물을 임차하였고, 외부 유출방지를 위해 방류턱 설치를 하고 관련서류를 구비하여 적법하게 신청하였고, 소관부서인 환경부 및 유관부서인 국토교통부의 질의 회신 내용을 보아도 건축법령에서는 특정 지역(구역)에 용도별 건축물의 입지를 두고 있지 않다고 하고 있는바, 청구인의 이 사건 처분은 법령에도 없는 규제를 한 것이기에 부당하다고 할 것이다. 다) 이 사건 처분의 형평성 피청구인은 청구인의 폐식용유 임시보관장소가 개발제한구역에 있는 농지이고, 건축물은 축하로 인ㆍ허가받았으므로 폐기물 임시보관장소로 사용이 불가하며, 동ㆍ식물관련시설 용도에 맞지 않게 사용하여 현재 위반 건축물이라는 사유로 승인 불가로 통보하였다. 피청구인의 주장에 따르면, 청구인의 이 사건 신청지 토지이용계획확인원에는, 주변 전체가 개발제한구역으로 되어 있으며, 주변 도로는 임야나 전 등으로 되어 있으나, 현재 주변 현황을 보면, 도로는 아스팔트 포장이 되어 있고, 주변 일대는 샌드위치 판넬 구조의 건축물 등이 위치하며, 바닥을 콘크리트 포장을 하여 사실상 축사가 아닌 물류창고, 유통창고, 공장 등으로 사용하고 있는바, 사실상 개발제한구역(일명 그린벨트)의 기능을 상실한 지 오래된 훼손지 정비 사업구역이다. 그렇다면 청구인의 폐식용유 임시보관장소 설치승인은 당연하고, 나아가 폐식용유의 경우 여타 지정폐기물, 의료폐기물과 달리 생활폐기물로서 그 환경적 피해가 크지 아니하다고 볼 것이며, 그 처리(수집ㆍ운반)에 있어서 허가대상이 아닌 폐기물처리 신고 대상으로 「폐기물관리법」에서 규정하고 있고, 폐기물 임시보관장소의 설치로 인하여 폐기물이 외부로 유출되어 환경오염이 발생하여 인근 주민의 기본적인 환경권 등을 침해할 여지가 거의 없다고 할 것이며, 식용유와 마찬가지로 악취가 거의 나지 않고, 무엇보다 개발제한구역법이 청구인의 생존권에 우선할 수 없다고 할 것이다. 더불어, 현재 청구인이 입지한 사업대상지의 건축물이 축사로 되어 있으나, 현황은 물류 창고나 공장 등으로 사용하고 있는 점, 보관장소의 보관량이 소량인 점, 보관일이 최대 5일이라는 점, 청구인의 주 사업대상지 주변에는 개발제한구역으로 지정되어 있으나 현재와 같은 용도지역 내의 건축물에 청구인과 유사한 업체들이 물류창고 등으로 물건을 적치하여 사용하고 있는 점 등을 감안하면, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 청구인으로 하여금 해당 건축물에서 합법적으로 사업을 할 수 없도록 하여 불법으로 하라는 뜻으로 해석되는바, 이는 주변의 물류창고를 사용하고 있는 업체들과 비교하자면 형평의 원칙에도 반한다. 3) 피청구인이 법을 오인한 점 「폐기물관리법」 제2조제5의3호에서 “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다고 하고 있고, 같은 법 시행규칙 [별표 17]에서는 “폐기물처리(수집ㆍ운반) 신고를 한 자는 폐기물처리 신고자”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제9조제4항의 임시보관장소 설치 승인 신청에 따른 첨부 서류에서는 “폐기물의 수집ㆍ운반계획서, 보관장소의 규모를 확인할 수 있는 서류, 보관장소에 보관할 수 있는 폐기물의 양과 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류, 폐기물의 보관과 관련하여 예상되는 환경오염에 대한 대책, 해당 토지나 건축물 등에 대한 적법한 사용권한이 있음을 확인할 수 있는 서류”라고 규정하고 있으나, 타 부서 저촉 여부는 기재되어 있지 아니함에도 피청구인은 법을 오인하고 있다. 그에 대한 「폐기물관리법」 규정을 보면, “제25조제1항 및 제2항제2호에 따른 지정폐기물을 대상으로 하는 자는 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지를 검토하라고 되어 있으나, 폐기물처리업자 중 폐기물처리 신고자(생활폐기물 수집ㆍ운반)는 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부에서 제외한다.”라고 정하고 있다. 한편, 이 사건 심판과는 관련이 없으나, 참고로 2017. 8. 10. 경기도행정심판위원회에서는 청구인이 하려는 폐식용유 임시보관장소 설치 시설은 폐기물관리법령이 폐기물 수집ㆍ운반업자로 하여금 예외적으로 임시보관장소를 이용할 수 있도록 허용한 주된 취지는 여러 곳에 산재되어 있는 각 폐기물배출업소로부터 수집된 적은 양의 폐기물을 매번 수집한 날에 곧바로 원거리에 있는 폐기물 재활용업체 또는 처분업체로 운반하는 대신, 임시보관장소에 보관해두었다가 한꺼번에 폐기물 재활용업체 등으로 운반할 수 있도록 함으로써 폐기물 수집ㆍ운반업무의 효율성을 증진하려는 데에 있는 것이라는 점(서울행정법원 2017. 2. 16. 선고 2016구합72198 판결 등 참조), 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조에서는 폐기물 수집ㆍ운반업자의 임시보관장소와 관련하여 “건축물” 또는 “시설”이라는 용어 대신 “장소”라는 용어를 사용하고 있고, 임시보관장소 설치승인 신청서에 첨부하여야 하는 서류 중 하나로 “해당 토지나 건축물 등에 대한 적법한 사용권한이 있음을 확인할 수 있는 서류”를 규정함으로써 임시보관장소를 “건축물”로 한정하고 있지는 아니한 점, 또한 임시보관장소가 폐기물 수집ㆍ운반업자가 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 5일의 기간 내에서만 일시적으로 폐기물을 보관할 수 있는 장소라는 점 등에 비추어 보면, 임시보관장소에 대해서는 건축법령상 건축물의 용도에 관한 규정이 적용되지 않는다는 취지로 재결하였다. 이에 따라 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조제1항 및 제2항제2호에서의 내용을 잘못 해석하여 타 부서의 저촉 여부 사유로 승인 불가 통보한 이 사건 처분은 법을 오인한 것이다. 4) 결론 따라서 청구인은 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조에서 정하는 폐기물 임시보관장소 승인기준 등에 따라 관련서류를 구비하여 적법하게 신청한 반면, 청구인의 이 사건 신청지와 같은 동일한 지역 내에 다른 유통사업자가 이 사건 신청지와 동일한 용도지역 내에서 물건을 적치하여 물류창고 등으로 사용하면서 영업행위를 하고 있는 점, 청구인이 입지한 사업대상지의 건축물이 축사로 되어 있으나, 사실상 주용도는 물류창고 등으로 사용되고 있으며, 주변 현황도로는 아스팔트 포장이 되어 있는 점, 피청구인의 주장대로 개발제한구역(일명 그린벨트)이기는 하나 사실상 그린벨트의 기능이 상실한지 오래된 훼손지 정비 사업 구역인 점, 보관장소의 보관량이 소량인 점, 보관일이 최대 5일이라는 점, 그에 반해 경기도행정심판위원회에서는 임시보관장소를 ‘건축물’로 한정하고 있지는 아니한 점, 임시보관장소에 대해서는 건축법령상 건축물의 용도에 관한 규정이 적용되지 아니한다는 취지로 재결한 점 등을 감안하면, 피청구인이 「폐기물관리법」 제25조제1항 및 제2항의 법령을 오인하여 판단한 이 사건 처분은 개발제한구역(일명 그린벨트)법이 청구인의 생존권에 우선할 수 없다고 할 것이다. 【보충서면】 5) 피청구인의 주장에 대한 답변 「폐기물관리법」 및 같은 법 시행령과 같은 법 시행규칙 등의 관계 법령에서는 폐기물처리 신고자의 임시보관장소에 관하여 건축물의 용도나 장소 등 입지에 관한 규정이 없다. 「폐기물관리법」 또는 「폐기물처리 신고업무 처리지침」에서는 “처리”란 “폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다.”라고 규정되어 있다. 또한, 업무처리절차 중 검토(타법 저촉사항 등)하라는 내용이 기재되어 있으나, 이는 “처리”에 해당하는 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분에 대한 포괄적 업무지침이라고 사료된다. 「폐기물관리법」에서는 “제25조제1항 및 제2항제2호에 따른 지정폐기물을 대상으로 하는 자는 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부를 검토”하라고 되어 있으나, “폐기물처리업자 중 폐기물처리신고자(생활폐기물 수집ㆍ운반)는 제외한다.”라고 명확히 규정되어 있는바, 「폐기물관리법」 및 관계 법령에서는 청구인의 폐기물처리(수집ㆍ운반) 신고자의 임시보관장소에 관하여 별도의 장소 규정이 없으며, 구비서류를 보면 ‘토지나 건축물의 적법한 사용 권한이 있는 서류’라고만 되어 있을 뿐, 적법한 건축물이어야 한다는 규정이 없다. 또한, 피청구인은 ‘적법한 건축물’이라고 하였는데, 청구인이 임차한 건축물은 도로명주소에 건축물 번호가 나오는 건축물이고, 해당 건축물에 사업자도 나오는 건축물이며, 건축물관리대장과 부동산등기부등본에 등재되어 있는 건축물로서 적법한 건축물이 아니라고 단정할 수 없다. 피청구인은 해당 지역이 개발제한구역(일명 그린벨트)이라고 주장하고 있으나, 현 상황은 개발제한구역의 기능을 상실한 지 오래된 훼손지 정비사업구역이고, 도로는 아스팔트 포장이 되어 있으며, 건축물의 구조는 사실상 축사가 아닌 창고 등으로 되어 있는바, 피청구인의 주장대로 개발제한구역이라면 주변의 아스팔트 포장을 누가 하였을 것이며, 설령 피청구인이 하지 않았더라도 포장을 하지 못하게 허가를 내어주지 말았어야 했다. 그렇기에 피청구인이 주장하는 개발제한구역은 그 기능을 상실하였다고 사료된다. 피청구인은 해당 토지가 농지여서, 농업경영목적으로 취득하였으며, 해당 건축물은 축사(동ㆍ식물관련시설 등)로 허가받은 건축물로서 현재 용도외로 사용하여 위반 건축물이라고 주장하였으나, 이는 청구인이 사용하기 이전의 토지소유자 및 건축물 취득 소유자에게 해당하는 것으로서, 청구인이 소유자가 아니고 임차인일 뿐인 관계로 청구인에게는 해당하지 않는다고 사료된다. 또한, 피청구인은 해당 건축물이 축사로 허가를 해주었다고 주장하고 있으나, 건축물의 구조(샌드위치 판넬 구조)나 형태를 어느 누가 보아도 축사로 보이지 않고, 축사라 함은 말 그대로 소, 돼지, 닭 같은 동물을 사육하는 것이며, 말미에 첨부한 사진과 같이 건축물의 구조나 형태가 전혀 다른 것을 피청구인은 알고 있었으면서 묵시적으로 허가를 내주었음에도 지금에 와서 축사라고 주장하는 것은 전형적인 탁상행정에 불과하여 어불성설이라고 생각되고, 첨부한 축사 사진과 현재 건축물의 사진을 비교하여 주기를 바란다. 6) 결론 청구인이 신청한 폐기물처리 신고의 임시보관장소가 위법한 장소라고 단정할 수 없다고 할 것이고, 반면, 청구인의 임시보관장소 설치승인 신청은 환경부의 「폐기물관리법」에 의해 신청하는 것으로서, 「건축법」 등의 타 법령에 따라 신청한 것도 아니므로, 피청구인이 청구인에게 한 임시보관장소 설치승인을 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이므로 이를 취소하고 승인하여 주어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인은 수집ㆍ운반한 폐기물(폐식용유)을 일정 장소에 임시로 보관하고자 ‘폐기물 임시보관장소 승인 신청’을 이 사건 신청지인 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 소재 건축물(용도: 축사) 중 일부(면적: 8.97㎡)로 지정ㆍ표시하여 제출하였다. 나) 이에 「폐기물관리법」 및 「폐기물처리 신고업무 처리지침」(환경부예규 제605호)에 따라 신청내용 및 관계 법령 저촉 여부를 검토한 결과, 이 사건 신청지인 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지는 개발제한구역법에서 정하는 개발제한구역으로 지정되어 있다. 다) 개발제한구역법 제1조 및 제2조는 각각 “도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적”으로 하고, “지방자치단체는 개발제한구역이 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하며, 국민은 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다.”라고 규정되어 있으며, 개발제한구역 내에서는 개발제한구역법 제12조에 따라 원칙적으로 건축물의 건축, 토지형질변경 등의 행위를 금지하고 예외적이고 제한적으로 건축물 등의 행위허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 라) 청구인이 임시보관장소로 신청한 건축물은 2014. 7. 18. 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 [별표 1] 제5호가목에 따른 동ㆍ식물관련시설(축사)로 인허가받은 건축물로서 당초 허가받은 용도와 다른 용도인 폐기물 보관장소로의 사용은 불가하다. 마) 폐기물의 보관시설과 처분시설은 폐기물의 친환경적인 처리라는 이용목적이 있고, 폐기물 수집ㆍ운반업자는 환경보호와 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관의 향상 등을 위해 폐기물을 적정 처리기준에 의거하여 보관ㆍ처분하여야 한다. 바) 폐기물 보관이 ‘건축물’ 또는 ‘시설’, ‘장소’ 등 「폐기물관리법」상 보관 기준을 충족한다면 다양한 형태로 보관할 수 있기는 하나, 청구인은 신청내용상 건축물 내에 폐기물을 보관할 것이므로, 폐기물 임시보관장소의 건축물 용도 및 적법한 건축물인지 등 입지에 관한 규정을 적용하여야 하는 것이다. 사) 설령 청구인의 주장대로 임시보관장소를 ‘건축물’로 한정하지 않더라도 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면 개발제한구역에서 예외적으로 허가를 득하여 쌓아놓을 수 있는 물건 중 「폐기물관리법」상 폐기물은 제외하고 있으므로 원칙적으로 개발제한구역에서 폐기물의 보관행위가 불가하다. 아) 또한, 이 사건 신청지는 「농지법」 제2조제1호에 따른 농지에 해당한다. 「농지법」 제8조에 따르면 농지를 취득하려는 자는 농지소재지에 농지취득자격증명을 발급받아야 하며, 농업경영계획서를 작성하여 제출하여야 한다. 자) 청구인이 신청한 농지는 2021. 11. 8. 김○조 외 1인(김○주)이 농지취득자격증명을 신청하면서 신규 영농자로서 농업경영 목적으로 농지를 취득하고자 하였으며, 취득 후 온실로 이용하고자 농업경영계획서를 제출하여 2021. 11. 11. 농지취득자격증명을 발급받아 소유권을 이전하였다. 따라서 해당 농지는 취득 목적대로 농업경영에 이용되어야 한다. 차) 「농지법」 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의)에 따르면, 농지를 농지 이외의 다른 용도로 이용하고자 할 때는 농지전용허가(협의)를 받아야 한다고 명시하고 있는데, 청구인이 신청한 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치 건은 농지의 목적이 아닌 농지 이외의 다른 용도로 이용할 사항으로 「농지법」 제34조에 의거 농지전용허가(협의) 대상이며, 「농지법 시행령」 제33조(농지전용허가의 심사)에 적합할 경우 농지 이외의 용도로 이용이 가능하므로, 관련 행정절차 없이 한 행위신청에 대하여는 법적으로 불가하다. 카) 청구인은 이 사건 신청지 주변 도로가 포장되어 있고 주변 건물들이 물류창고, 공장 등으로 사용되고 있어 사실상 개발제한구역의 기능을 상실한 지 오래된 훼손지 정비사업 구역으로 임시보관장소 설치 승인이 당연하다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지를 포함한 일대는 개발제한구역으로 기존의 허가받은 용도(동식물 관련 시설 등) 이외의 용도(물류창고, 공장 등)로 건축물의 용도를 변경하여 사용하는 행위는 개발제한구역법 제30조제1항에 따른 행정처분 및 같은 법 제32조에 따른 고발조치 대상이며, 이 사건 신청지에 소재하는 건축물 역시 동식물 관련 시설 용도에 맞지 않게 사용하여 현재 위반사항이 존재한다. 타) 나아가 청구인은 「폐기물관리법」상 임시보관장소의 입지에 관한 규정을 별도로 두고 있지 않으며, 타 기관 저촉 여부 등의 지침은 피청구인의 내부적 효력일 뿐이라고 하나, 앞서 설명한 바와 같이 이 사건에서 승인에 따른 폐기물 임시보관행위가 개발제한구역법 및 「농지법」에 위반되는 것은 명백한 사실이며, 임시보관장소 승인 여부를 결정하면서 관계 법령 검토를 통해 타법 위반 여부를 판단하고 신뢰보호원칙을 준수하여 임시보관장소 설치 승인 불가를 통보한 이 사건 통지는 타당한 것으로서 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 심판청구는 청구인의 이유 없는 주장으로서 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집ㆍ운반하는 영업 ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 제46조(폐기물처리 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비를 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 2. 폐지, 고철 등 환경부령으로 정하는 폐기물을 수집ㆍ운반하거나 환경부령으로 정하는 방법으로 재활용하는 자로서 사업장 규모 등이 환경부령으로 정하는 기준에 해당하는 자 3. 폐타이어, 폐가전제품 등 환경부령으로 정하는 폐기물을 수집ㆍ운반하는 자 ② 폐기물처리 신고자가 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. ③ 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제2항에 따른 신고ㆍ변경신고를 받은 날부터 20일 이내에 신고ㆍ변경신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ④ 시ㆍ도지사가 제3항에서 정한 기간 내에 신고ㆍ변경신고수리 여부나 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고ㆍ변경신고를 수리한 것으로 본다. ⑤ 제1항제1호 또는 제2호에 따른 폐기물처리 신고자는 제25조제3항에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받지 아니하거나 제1항제2호에 따른 신고를 하지 아니하고 그 재활용 대상 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반할 수 있다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제9조(폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 운반기준) ① 영 제7조제1항제3호 단서에서 “환경부령으로 정하는 장소로 운반하는 경우”란 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 유역환경청장ㆍ지방환경청장(이하 “지방환경관서의 장”이라 한다)으로부터 승인받은 장소(이하 “임시보관장소”라 한다)로 운반하는 경우를 말한다. ② 영 제7조제1항제3호나목에서 “환경부령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다. 3. 제66조제6항제5호에 따른 폐식용유를 수집ㆍ운반하는 자 5. 그 밖에 폐기물의 원활한 처리를 위하여 환경부장관이 임시보관장소가 필요하다고 인정하여 고시하는 자 ③ 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장이 제1항에 따른 임시보관장소를 승인하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 맞도록 하여야 한다. 1. 법 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자(이하 “폐기물 수집ㆍ운반업자”라 한다) 또는 제2항 각 호의 자(이하 이 조에서 “폐기물 수집ㆍ운반업자 등”이라 한다)당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)별로 1개소로 제한할 것 2. 임시보관장소에서 보관할 수 있는 허용량 및 기간은 다음 각 목의 범위로 할 것 가. 폐기물 수집ㆍ운반업자: 제31조제1항제1호에 따른 양 및 기간 이내일 것 나. 제2항 각 호의 자 1) 허용량: 중량이 30톤 이하이고 용적이 300세제곱미터 이하일 것 2) 기간: 5일 이내일 것 ④ 제1항에 따른 승인을 받으려는 자는 별지 제1호서식의 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 임시보관장소 설치예정지를 관할하는 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 하며, 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장은 임시보관장소의 설치를 승인하였을 때에는 별지 제2호서식의 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인서를 신청인에게 내주어야 한다. 1. 폐기물의 수집ㆍ운반 계획서 2. 보관장소의 규모를 확인할 수 있는 서류 3. 보관장소에 보관할 수 있는 폐기물의 양과 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류 4. 폐기물의 보관과 관련하여 예상되는 환경오염에 대한 대책 5. 해당 토지나 건축물 등에 대한 적법한 사용권이 있음을 확인할 수 있는 서류 제66조(폐기물처리 신고대상) ① 법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 하려는 자가 갖추어야 하는 시설ㆍ장비기준은 별표 17과 같다. 1. 법 제75조에 따른 영업허가 취소, 등록취소, 영업정지 또는 영업소 폐쇄 처분 ⑤ 법 제46조제1항제2호에서 “환경부령으로 정하는 기준에 해당하는 자”란 제3항 각 호의 폐기물을 수집ㆍ운반하거나 제4항의 방법으로 재활용하는 자로서 사업장 규모가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 특별시ㆍ광역시 지역으로서 사업장 규모가 1,000㎡ 이상인 자 2. 시ㆍ군 지역(광역시의 군 지역을 포함한다)으로서 사업장 규모가 2,000㎡ 이상인 자 ⑥ 법 제46조제1항제3호에서 “환경부령으로 정하는 폐기물”이란 다른 자의 폐기물로서 다음 각 호의 폐기물을 말한다. 5. 폐식용유(생활폐기물에 해당하는 폐식용유를 유출될 우려가 없는 전용의 탱크ㆍ용기로 수집ㆍ운반하는 경우만 해당한다) ■ 폐기물관리법 시행규칙 [별표 17] 폐기물처리 신고자가 갖추어야 할 보관시설 및 재활용시설(제66조제1항 관련) 1. 폐기물을 수집ㆍ운반하는 자의 기준 가. 장비: 폐기물을 수집ㆍ운반하는 차량 1대 이상 나. 연락장소 또는 사무실 2. 폐기물을 재활용하는 자의 기준 가. 보관시설: 1일 처리능력의 1일분 이상 30일분 이하의 폐기물을 보관할 수 있는 보관용기 또는 보관시설. 다만, 시ㆍ도지사의 인정을 받아 위탁받은 폐기물을 보관하지 아니하고 곧바로 재활용시설로 운반하는 경우에는 보관용기나 보관시설을 갖추지 아니할 수 있다. 나. 재활용시설: 재활용하려는 폐기물의 종류 및 재활용방법 등에 따라 맞게 설치하여야 하는 선별ㆍ압축ㆍ감용ㆍ절단ㆍ사료화ㆍ퇴비화 시설 중 해당 시설 1식 이상 다. 차량: 재활용하려는 폐기물을 수집ㆍ운반하는 차량 1대 이상(재활용 대상 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반하는 경우만 해당한다) 비고 1. 음식물류 폐기물을 재활용하는 자는 보관시설을 갖추지 아니할 수 있다. 2. 재활용 원칙 및 준수사항을 고려하여 재활용시설이 필요하지 아니하다고 시ㆍ도지사가 인정하는 경우에는 재활용시설을 갖추지 아니할 수 있다. 3. 폐기물을 수집ㆍ운반하는 차량은 별표 5에 따른 기준에 적합한 차량이어야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 4. “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 제8조(농지취득자격증명의 발급) ① 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 “시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장”이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. ② 제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서 또는 주말ㆍ체험영농계획서를 작성하고 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. 1. 취득 대상 농지의 면적(공유로 취득하려는 경우 공유 지분의 비율 및 각자가 취득하려는 농지의 위치도 함께 표시한다) 2. 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계ㆍ장비ㆍ시설의 확보 방안 3. 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당한다) 4. 농지취득자격증명을 발급받으려는 자의 직업ㆍ영농경력ㆍ영농거리 ⑤ 제1항 본문과 제2항에 따른 신청 및 발급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제1항 본문과 제2항에 따라 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ② 제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서 또는 주말ㆍ체험영농계획서를 작성하고 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호ㆍ제7호ㆍ제9호ㆍ제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 농지자격취득증명신청서, 관련 부서 회신문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 1. 20.부터 식용유 도소매업과 폐식용유를 수집ㆍ운반하는 폐기물처리업을 영위하는 회사이다. 나) 청구인은 2021. 12. 28. 피청구인에게 경기도 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 토지인 이 사건 신청지에 폐기물 수집ㆍ운반업자 등의 임시보관장소 설치승인을 신청하였다. 다) 피청구인은 2021. 12. 30. 청구인의 신청에 대한 관련 부서의 협의를 요청하여 2022. 1. 11. 관련 부서들로부터 ‘임시보관장소로 사용한 건축물이 개발제한구역법에 따라 축사로 인ㆍ허가받은 건축물이어서 당초 허가받은 용도와 달리 폐기물 보관장소로의 사용은 불가하고, 동식물관련시설 용도에 맞지 않게 사용하고 있어 현재 위반사항이 존재하며, 해당 신청지의 지목은 농지(전)로서 농업경영 목적으로 이용하여야 한다’라는 취지의 회신을 받았다. 라) 피청구인은 2022. 1. 14. 관계 법령 저촉 여부를 검토한 결과 위 다)항의 회신 의견을 반영하여 설치를 불허한다고 결정하였고, 같은 해 1. 17. 청구인에게 임시보관장소 설치승인 불가를 통지하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 「폐기물관리법」상 폐기물처리 신고자의 임시보관장소가 특정 지역에 용도별 건축물에 입지하여야 한다는 규정을 두고 있지 않으므로 이 사건 처분은 위법하고 폐기물관리법령 외의 사유를 들어 거부하는 것은 부당하고, 이 사건 신청지 주변 현황 및 실제 주변 건축물들이 축사가 아닌 물류창고, 유통창고, 공장 등으로 사용하고 있는바, 형평의 원칙에 반하며, 「폐기물관리법」상 임시보관장소 설치승인 신청서류에는 타 부서 관련 법률 저촉 여부에 관한 것은 기재되어 있지 않아 해석 및 적용한 법률에 대한 오인이 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 인ㆍ허가권자는 인ㆍ허가를 신청한 사항이 당해 법령에서 정하는 제한에 위배되는 경우뿐만 아니라 다른 법령에서 규정하고 있는 제한에 위배되는 경우에도 인ㆍ허가를 할 수 없다고 할 것인바, 「폐기물관리법」상 임시보관장소 설치승인 신청에 대하여 개발제한구역법 및 「농지법」의 사유를 들어 거부처분을 하였다고 하여도 위법한 것은 아니다. 이 사건 신청지는 도시지역, 자연녹지지역, 개발제한구역으로 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위 제한을 받는 곳이라 할 것인바, 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등은 원칙적으로 할 수 없고 예외적으로 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아 이를 할 수 있다. 제출된 건축물대장상 주용도의 기재를 보면, 이 사건 신청지상 건축물의 주용도는 동ㆍ식물관련시설임을 알 수 있다. 따라서 개발제한구역 내에서 건축물의 용도변경은 원칙적으로 금지되는바, 이에 관하여 개발제한구역법상 별도의 허가를 받지 아니한 이상 이 사건 신청지 상 건축물의 용도를 동ㆍ식물관련시설이 아닌 「폐기물관리법」상 임시보관장소로 사용할 수는 없다고 할 것이다. 또한, 이 사건 신청지의 지목은 ‘전’으로 청구인의 대표이사가 농업경영을 목적으로 농업취득자격증명을 득하였다면 농업경영에 이용하여야 하는 것이 원칙이고 농업경영 외의 목적으로 농지를 활용하기 위해서는 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가를 받아야 할 것인바, 그러한 농지전용허가가 없는 상태에서는 이 사건 신청지를 「폐기물관리법」상 임시보관시설로 사용할 수는 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분에 있어서 청구인이 주장하는 위법ㆍ부당함이나 법령의 적용, 해석 등의 오인은 없다 할 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 신청지 주변 지상 건축물이 대부분 축사가 아닌 물류창고, 유통창고, 공장 등으로 이용되고 있어 이 사건 처분은 형평의 원칙에 반한다고 주장하나, 불법 상태로의 평등은 평등원칙의 보호대상에 포함되지 않고, 그러한 평등의 요구는 피청구인과 같은 행정청을 구속하지 않으며, 청구인이 주장하는 주변 상태의 현황이 계속되었다는 사정만으로는 청구인에게 법적 보호가 필요한 신뢰가 부여되었다고 보기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.