폐기물종합재활용업 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○○로 ○○○번길 ○○-11에 소재한 ‘●●●●●●’이라는 상호의 폐기물 재활용업체(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)를 운영하고 있으며, 2018. 11. 23. 환경부중앙기동단속반 점검 시 「폐기물관리법」 제8조제2항 위반으로 단속되었다. 피청구인은 2018. 11. 28. 새만금지방환경청으로부터 폐기물관리법 위반업체에 대한 조치 요청 공문을 받고, 환경부 질의 회신, 행정처분 전 청문절차를 거친 후 2019. 4. 17. 청구인에게 폐기물관리법 위반에 따른 행정처분(허가취소) 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 폐기물 처리 및 제품 제조과정 이 사건의 사실관계를 정확히 파악하기 위해서는 우선 이 사건 공장에서의 폐기물 처리 및 제품(상품) 제조과정부터 이해해야하기에 이하 청구인은 이에 대해 간략히 설명하겠다. 이 사건 공장은 재활용품 수집업체로부터 폐플라스틱 PE(Polyethylene)와 PP(Polypropylene)를 유상으로 매입해오는데, 그 폐플라스틱은 【분쇄】 → 【세척】 → 【탈수】 → 【혼합】 → 【용융】 → 【성형】 → 【냉각】 → 【절단】 → 【포장】의 공정을 거친 후 플라스틱 원자재(제품)로 재탄생하고, 청구인은 이를 다른 플라스틱 제품 제조업체에 판매한다. 한편【용융】공정은 폐플라스틱을 SUS철망이 장착된 용융로에 집어넣고 녹이는데, 이 SUS철망은 일정 기간 이상을 사용하면 철망에 폐플라스틱 찌꺼기가 부착되어 제품의 품질이 현격히 저하된다. 그럴 때마다 청구인은 위 SUS철망을 용융로에서 꺼내어 전기용해로에 넣고 섭씨 700도 이상의 고온으로 용해하여 그 찌꺼기를 제거한 후 재사용한다. 이렇듯 SUS철망에 부착되어 있던 소량의 찌꺼기는 【분쇄】 → 【세척】과정에서 발생한 기존 오니 등의 폐기물과 합쳐, 다른 폐기물 처리업체에 돈을 주고 넘겨준다. 2) 사실관계의 개요 가) 청구인의 부친은 1994년부터 이 사건 사업장을 운영하였고, 2000년 현재의 장소로 옮겨왔다. 한편 청구인은 2006. 6.경부터 이 곳 일을 하였는데, 2015년 부친이 돌아가신 직후부터 이 사건 사업장을 물려받아 ‘명실 공히’ 현재까지 운영을 해 왔다. 그리고 이 사건 사업장에는 청구인을 제외한 5명의 직원이 근무하고 있다. 나) 2018. 11. 23. 오전 8시 무렵 환경부 소속 기동단속반 공무원들이 이 사건 사업장에 점검을 나와 공장 주변을 살펴보았는데(공무원들의 근무시간은 오전 9시부터 시작하는데도 이들은 한 시간 전에 방문하였다), 그들은 “폐기물 찌꺼기를 왜 지붕이 있는 건물에 보관하지 않습니까?”하고 따졌다. 이에 청구인은 “저것은 폐기물 찌꺼기가 아닌 중간 과정에서의 제품입니다. 조금 후 그것으로 완제품을 만들 것입니다.”라고 해명하며, “그 공정과정을 보여드릴테니 이리로 따라오시죠.”라고 요구하였으나, 단속반원들은 애초부터 청구인의 설명을 들으려고 조차 하지 않은 채 이동하기를 거부하였고, “우리도 일 한 티를 내야할 것 아니냐?”며 계속적으로 위반확인서에 서명할 것을 요구하였다. 이에 청구인은 내심 불만을 갖고 있으면서도, 그 위반확인서에 순순히 서명하고 말았다.그러나 위의 적발내용은 본 심판 청구의 대상이 아니므로, 더 이상 언급하지 않겠다(청구인은 과태료를 이미 납부하였다). 다) 그런데 단속반원들은 조금 후 이 사건 공장 사무실과 화장실 사이에 놓여있던 난로를 지목하며, “이거 소각로지요? 여기에서 폐기물을 태웠지요?”하고 물었다. 이에 청구인은 “아닙니다. 저것은 소각로가 아닌 난로입니다. 예전 제 아버님이 이 공장을 운영하실 때 겨울철에 직원들이 가끔 나무를 가져다가 불을 피웠는데, 그나마 약 10년 전부터는 직원 휴게실이 마련되어 사용하지 않고 있습니다. 저 난로는 굳이 없애야할 필요성을 느끼지 않았기에 저렇게 한쪽 구석에 방치하고 있습니다.”라고 해명하였다. 그런데 단속반원들은 그 때부터 한 시간이 넘도록 집요하게, “그렇다면 과거 언젠가는 사용했다는 말 아닙니까? 불법소각량을 1년 정도로 최소화 해 줄테니 그냥 싸인하시죠?”라고 다그쳤다. 이러한 요구에 청구인은 “그건 정말 아닙니다. 하지 않은 일을 어떻게 했다고 인정하라는 말입니까?”하고 완강히 거부하였다. 그러자 단속반원들은 인상을 찌푸리며 “대체 ○○ 인간들은 왜 이리 싸인을 안하는 거지?”라며 자기네들끼리 말을 하였고, 이내 청구인을 향해 짜증스러운 표정과 위협적인 말투로, “우리는 이 곳 ○○에서 여관을 잡아놓고 일주일 째 단속을 하고 있수다. 오늘이 단속 마지막 날이니 빨리 끝내고 가게 해주쇼(참고로 단속 마지막 날인 이 날, 즉 2018. 11. 23.은 금요일이다). 우리도 엄청 피곤합니다. 기껏해야 과태료 조금 나올테니 순순히 여기에 서명해요. 우리가 마음만 먹으면 얼마든지 이 곳에서 지적사항을 더 찾을 수 있다는 거 모릅니까? 다시 말하지만 기껏해야 과태료 조금 나올테니, 여기에 빨리 서명하슈.”라고 집요하게 요구하였다. 이러한 단속반원들의 압박과 반복적인 요구, 그리고 “마음만 먹으면 얼마든지 더 지적사항을 찾을 수 있다.”는 말에 겁을 먹은 청구인은 속으로 ‘그래! 과태료 조금 나온다니 내가 그냥 참자.’는 심정으로 또다시 위반확인서에 서명하고 말았다. 참고로 위 위반확인서의 전체 필적은 단속반원의 것이고, 성함과 그 옆의 서명, 생년월일만 청구인의 것이다. 또한 위반사진의 오른쪽 아래 부분의 SUS철망은 “1년 정도 이것으로 소각을 했다고 처리할 테니 철망을 이리로 가져 오슈.”라고 요구하여, 청구인이 보관 장소에서 꺼내어 가져다 준 것이다. 결론적으로, 위 단속반원들은 청구인이 결코 폐기물을 불법소각한 적이 없는 사실을 알았음에도 불구하고, 어떻게든 단속실적을 올릴 목적으로, ‘SUS철망에 묻어있는 폐기물합성수지 등 폐기물 약 300g을 불법소각 하였다.’는 내용의 이 사건 처분의 원인되는 위반확인서에 서명하도록 강요하였고, 한편 환경부로부터 이러한 적발사항을 통보받은 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건의 사실관계가 위와 같은 바, 이 사건 처분은 아래와 같은 사정에 비추어볼 때 위법·부당함이 명백하다. 가) 청구인이 위와 같은 폐기물관리법 위반행위를 자행한 적이 없다는 점에 관하여 위에서 이미 언급하였듯이 청구인은 결코 SUS철망에 묻어있는 폐기물을 소각로에서 불법소각한 사실이 없다. 물론 이유여하를 막론하고 ‘청구인이 위반확인서에 서명을 하지 않았느냐?’고 추궁한다면 달리 할 말이 없겠지만, 아래와 같은 사정을 고려하면 위반확인서에 억지로 서명을 한 이유를 충분히 수긍할 수 있을 것이다. 첫째, 단속반원들이 촬영해간 난로(반복하지만 소각로가 아닌 난로이다)의 내부사진에도 폐기물을 소각한 흔적이 없이 깨끗한 상태인 점. 둘째, 단속반원들이 촬영한 SUS철망(갑 제13호증 위반사진의 오른쪽 아래 사진 참조)을 살펴보면 거기에 붙어있는 폐기물의 량이 극히 적은 점. 셋째, 단속반원들이 그 소각량을 아무런 근거없이 「1일 평균 300g씩 8개, 1달 작업일 수 15일, 작업월 수 13개월」로 임의로 기재한 점(이는 한마디로 말해 ‘소설을 쓴 것’이다. 만약 원리원칙대로 불법소각량을 추산했다면, 최초 청구인의 부친이 이 난로를 구입한 20여년 전부터의 량으로 계산해야 할 것이다). 넷째, 청구인이 위와 같은 위반사항 적발에 순순히 서명을 하면 허가취소라는 중대하고도 심각한 결과가 나올진대, 부친으로부터 넘겨받아 수십 년을 운영해온 이 사건 공장에 관해 그러한 처분이 나올 것을 뻔히 알면서도 순순히 위반확인서에 서명할 사람은 없는 점(다시 말하지만, 이러한 점 하나만으로도 단속반원들이 “기껏해야 과태료 조금 나올테니, 여기에 빨리 서명하슈.”라는 말로 청구인을 압박·회유하였다는 사실을 명백히 알 수 있다). 다섯째, SUS철망에 붙은 폐기물찌꺼기는 섭씨 700도 이상의 고온으로 가열해야만 철망과 분리될 수 있기에, 청구인은 이를 전기용해로를 통해 제거하고 있는바, 목재 등을 원료로 한 난로는 온도도 낮고 일정치 않아 SUS철망의 폐기물을 녹일 수 없고 또한 목재 등으로 가열 시 불순물이 철망에 부착되어 오히려 SUS철망이 더 지저분해지는 점(결국 위의 난로에서는 SUS철망을 청소할 이유도 없고, 청소할 수도 없다. 또한 이러한 점은 행정심판위원님들이 이 사건 공장을 방문하여, 과연 위 난로에서 SUS철망에 붙은 폐기물을 녹일 수 있는 지 단 한 번만 실험장면을 목격해보아도 알 수 있다). 여섯째, 위반확인서에 나와 있는 SUS철망 폐기물 불법소각량(불법소각한 적이 없으나, 편의상 그렇게 호칭한다)은 468kg이어서 반 톤(ton)도 채 되지 않는 소량이고 한편 2018년 이 사건 공장에서 돈을 주고 합법적으로 배출한 폐기물의 총량은 262.77ton이어서, 불법소각량은 그 합법적 배출량의 0.178%을 차지한다. 사정이 이러할진대, SUS철망에 부착된 폐기물을 제거할 목적으로 구입한 전기용해로를 멀쩡히 놔두고 0.178% 비율만큼의 지극히 적은 폐기물 처리비용을 아끼기 위해(예컨대, 합법적 폐기물 처리비용이 1억원이라면 청구인이 불법소각함으로써 절감한 비용은 1,780원이 된다) 난로를 통해 불법소각하였다는 것은 도무지 말이 되지 않는다. 일곱째, 만약 청구인이 위와 같이 폐기물을 불법소각 하였다면, 그 악취와 매연 등으로 인해 인근 주민들이 막바로 민원을 제기했을 것이고, 이 경우 피청구인으로부터 받을 불이익이 훨씬 더 크다. 결론적으로, 이 사건 처분의 원인되는 환경부 소속 공무원들의 위반확인서에 기재한 내용은 사실이 아니라 할 것이어서, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 심히 위법·부당하다. 나) 잘못된 법령 및 그 적용 (1) 피청구인이 이 사건 처분의 근거법령으로 지목한 폐기물관리법 제8조제2항은 「② 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다.............(후략).......」고 규정하고 있다. 그런데 같은 법 제13조제1항은 「누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 "중간가공 폐기물”이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다.」고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조제4호는 「재활용 또는 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물과 법 제13조제1항 단서에 따른 중간가공 폐기물(이하 "중간가공 폐기물”이라 한다)은 새로 폐기물이 발생한 것으로 보아, 법 제17조제2항에 따른 신고 또는 같은 조 제5항에 따른 확인을 받고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리할 것.」이라고 규정하고 있다. 그런데, 청구인은 같은 법 제13조제1항 단서 규정, 같은 법 제17조제2항 및 제5항 규정, 그리고 같은 법 시행령 제7조 규정의 신고 및 확인을 받아 적정하게 폐기물을 처리해왔으므로, - 청구인이 위반행위를 하였다고 굳이 말한다면 - SUS철망에 부착되어 있던 소량의 찌꺼기를 신고 및 확인이 없이 무단으로 소각한 행위는 같은 법 제8조제2항이 아닌, 같은 법 제13조제1항의 적용을 받아야 한다. 반복하지만, 설령 청구인이 폐기물관리법을 위반하는 불법소각을 하였다고 하더라도 청구인은 ‘대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라 폐기물을 처리하려는 자’ 또는 ‘폐기물종합재활용업 허가를 받은 폐기물 재활용업자’이므로, ‘이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각한 것’이 아니라(즉, 이는 청구인과 같은 폐기물처리업자가 아닌 쓰레기를 무단 투기하는 일반인 또는 폐기물처리업체가 아닌 일반 기업들을 대상으로 한 규정이다). ‘법 제17조제2항에 따른 신고 또는 같은 조 제5항에 따른 확인을 받고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리할 것’이라는 규정을 위반한 것뿐이다. 그러므로 폐기물관리법 제13조제1항이 아닌 같은 법 제8조제2항 규정을 적용한 이 사건 처분은 위법하다. (2) 폐기물관리법 제27조제2항은, ‘ 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다.’고 규정하고 있는데, 같은 법 시행규칙 제83조에는 ① 제8조제2항을 위반 시 ‘허가 취소’, ② 제13조제1항을 위반 시 ‘1개월의 영업정지 또는 2,000만원의 과징금 부과(최초 적발 기준)’하도록 각각 규정되어 있다. 또한 이 사건 처분의 직접적 근거법령인 같은 법 시행규칙 제83조제1항은 이 사건의 사례처럼 소량의, 그리고 처음으로 폐기물을 불법소각한 경우에도 예외 없이 허가취소를 하라고 규정하고 있는바, 이는 비례의 원칙에 위반한 위법한 규정이다. 이러한 점은 같은 법 시행규칙 제83조제2항에 「시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우」 라 규정하고 있는 취지와도 정면으로 배치된다. 즉, 법 위반행위를 했을 경우에도 위와 같이 특별한 경우에는 그 처분을 감경하여 주는데, 같은 법 시행규칙은 그러한 처분청의 재량을 원천적으로 봉쇄하고 있기 때문이다. 반복하지만, 국민이 어떤 기업을 운영하는 과정에서 소량의 폐기물을 처음으로 불법소각한 경우, 예외 없이 그 기업 자체를 폐업하라는 위 규정은 헌법상 직업선택의 자유 등 국민의 권리를 침해하는 위법한 규정이다. 다) 과잉금지의 원칙(비례의 원칙) 위반 청구인이 백보 양보해, 설령 청구인이 폐기물관리법 위반행위를 하였다고 하더라도, 허가취소라는 이 사건 처분은 행정청의 재량을 일탈한 위법한 처분이다. 그 이유로써, 첫째, 이 사건 처분이 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원을 순환적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’취지에 부합하지 않는 점(최근 재활용업체들의 수익성이 악화되어 폐업하는 공장이 속출하는바, 이러한 상황에서 공장 문을 닫으라는 취지의 이 사건 처분은 자원 재활용을 장려하는 국가정책에도 반한다). 둘째, 이렇게 큰 규모의 재활용품 처리공장의 허가를 취소하면, 기존 투입된 자본이 모두 무용지물이 되는 것은 물론이거니와, 가뜩이나 어렵게 운영하고 있는 이 사건 공장의 폐업으로 인해 청구인의 경제적 파산을 할 수 밖에 없는 상황인 점. 셋째, 이 사건 위반행위의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없으며, 주변 사람의 건강에 영향을 미치지 않은 반면에, 이 사건 처분이 집행될 때에는 기존 폐기물의 상당 기간의 방치 등 때문에, 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 것이 명백한 점. 넷째, 청구인이 이 사건 공장을 운영해오던 오랜 기간 동안 별다른 위법행위를 자행한 적이 없었던 점. 다섯째, 이 사건 불법소각한 폐기물의 양이 극히 소량인 점. 여섯째, 청구인과 5명의 직원들이 하루아침에 실직을 하게 됨으로써, 그 가족의 생계가 막막해 지는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 재량을 일탈한 지나치게 가혹한 처분이다. 4) 덧붙이는 글 청구인이 확신컨대, 최근 국가적 근심거리가 된 미세먼지 문제 때문에 환경부 공무원들이 단속실적에 대한 심리적 압박을 받아, 무리한 단속을 한 것이 분명하다. 더군다나 청구인이 도저히 이해할 수 없는 점은, 청구인은 이 사건 적발이 허가취소에 해당하는 지 그 법률규정을 모르고 있었지만, 단속반원들은 이미 알고 있었음에도 불구하고, “기껏해야 과태료 조금 나온다.”는 거짓말로써 청구인을 속이고 이 사건 처분을 하게 한 단속반원들의 언행이다. 어떻게 - 영업(조업)정지나 과태료 처분 정도가 아닌 - 허가취소가 날 상황임을 충분히 알고 있는 사람들이 그토록 무책임한 거짓말로써 서명을 받아간 것이지, 청구인은 도무지 이해할 수 없고, 심지어 분노감마저 든다. 반복하지만, 부친으로부터 넘겨받아 수십 년을 운영해온 이 사건 사업장의 문을 닫으라는 취지의 허가취소처분이 나올 상황에서도 청구인이 순순히 서명을 한 정황을 고려해보면, 단속반원들이 위와 같은 거짓말과 회유를 하였음을 충분히 알 수 있다 하겠다. 청구인이 다시 한 번 청원하건대, SUS철망에 붙은 폐기물찌꺼기는 섭씨 700도 이상의 고온으로 가열해야만 철망과 분리될 수 있기에 난로로는 이러한 공정을 할 수 없는 바, 행정심판위원님들이 이 사건 공장을 방문하여 그 실험 장면을 검증해주기를 간곡히 청원하는 바이다. 【보충서면】 5) 2014. 1. 16. 폐거름망 불법소각 적발 사실과 관련하여 피청구인은 청구인이 2014. 1. 16. 사업장부지에서 폐거름망을 불법소각하여 적발된 사실이 있으므로, 이 사건도 같은 맥락으로 위반하였으리라는 추정적 단정을 내리고 있으나, 이는 다음과 같은 이유로 부당하다. 우선, 2014. 1. 16. 당시에는 청구인이 전 대표인 아버지 공○○의 일을 도와주기는 하였으나 기본적으로 아버지 공○○이 공장 전반에 책임을 지고 있는 상황이라 청구인과 직접 관련이 없다. 아버지 공○○이 2015. 12. 1. 사망한 이후에 청구인이 이 사건 영업을 상속받았고 2016년부터 본격적으로 청구인이 이 사건 영업장을 운영해온 것으로 엄밀히 따지면 위 위반사실은 청구인이 행한 것도 아니고, 가사 그렇다 하더라도 당시 그러한 위반사실이 있었다고 이번에도 똑같은 위반을 하였으리라는 추정을 하는 것은 책임원리에 위반하는 것이다. 가사 백번양보하여, 2014. 1. 16. 위반사실에 대해서 청구인이 일정한 책임이 있다고 하더라도 그렇다면 당시에는 똑같은 위반사실(사업장 폐기물 불법소각·거름망 불법소각)을 이유로 폐기물관리법 제13조를 적용하여 과태료 400만원 부과에 그쳤는데, 이번에는 동일한 사안으로 상정하고 폐기물관리법 제8조제2항을 적용하여 영업취소처분을 내린 것인지 의문이다. 청구인으로서도 본인이 직접 2014. 1. 16. 위반 건에 대한 책임을 지는 위치에 있지는 않았으나, 당시에도 이 사건 영업장에서 근무를 하고 있었기에 오히려 2014년경의 과태료 처분을 예상하였기에 억울함에도 불구하고 단속반원의 무리한 단속을 한시라도 종결하고 싶은 심정에 위반확인서에 서명을 한 것에 불과하다. 따라서 2014. 1. 16. 폐거름망 불법소각 적발 사실을 보건대 이 사건 위반확인사실도 실제로 있었으리라는 피청구인의 추정에 불과한 주장은 터무니없을 뿐 아니라, 그런 사실이 참작되어야 한다면 오히려 동일한 행위에 동일한 처분이 적용되어야 함에도 완전히 다른 법적용으로 청구인을 영업취소에 이르게 한 피청구인의 처분은 그 자체로도 위법한 것이라 할 것이다. 6) 재량 일탈·남용 위법 가) 설령 이 사건 처분이 폐기물관리법 제8조제2항이 적용된다고 상정하더라도, 그 벌칙규정인 제27조제2항의 허가취소 규정의 형식을 보면 ‘제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우에는 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다.’고 재량행위로 정하고 있다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 행할 때 재량권 행사의 한계를 준수하여야 하고, 비례의 원칙 등 일반원칙에 위반하는 행위를 하는 경우 위법하다 할 것이다. 나) 자기구속의 원칙 위반 행정의 자기구속의 법리란 행정청이 상대방에 대하여 동종 사안에 있어서 제3자에게 행한 결정과 동일한 결정을 하도록 스스로 구속당하는 원리로서, 대법원과 헌법재판소는 평등의 원칙이나 신뢰보호원칙을 그 근거로 인정하고 있다. 그 요건은 ① 재량행의의 영역일 것, ② 동일한 사건일 것, ③ 행정선례필요(필요설에 의할 대)이다. 이 사건 처분의 경우, 청구인에 대한 영업취소는 재량행위의 영역에서, 재활용업자의 중간폐기물에 해당하는 폐거름망 난로 소량 소각 행위(부적정 처리)라는 동일한 위반원인에 대하여 각 다른 처분인 과태료처분과 영업취소를 하여 이는 행정의 자기구속원리를 위반하여 위법하다. 7) 결 론 이상과 같은 사유로 이 사건 처분의 취소를 구하고자 본 심판청구에 이르렀으니, 부디 이 사건 위법·부당한 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 타당성 청구인은 폐기물종합재활용업 허가를 득하고 사업장을 운영하는 자로서, 폐기물관리법 제8조제2항에 따라 “누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다.”라는 규정을 위반하여 폐기물을 불법소각한 사항으로 환경부중앙단속반에 적발되었다. 청구인은 폐기물처리업체를 운영하면서 사업활동과정에서 발생한 폐기물(폐거름망)을 불법소각한 사항이 환경부중앙기동단속반에 적발되었으며 피청구인은 새만금지방환경청으로부터 행정처분 조치 요청을 받았으며, 이 사건의 행정처분과 관련 향후 분쟁소지를 최소화하기 위해 환경부에 행정처분에 대한 질의를 하였으며, 질의회신 결과 폐기물관리법 제8조제2항 규정 위반에 따른 행정처분(허가취소)가 타당하다는 회신을 받아 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 환경부 중앙기동단속반에게 불법소각 행위에 대하여 적발된 경위에 대해서는 피청구인이 지도·점검한 사항이 아니므로 이 사건에서 논하지 않겠으며, 환경부 소속 기동단속반 공무원의 압박과 반복적인 요구에 위반확인서에 서명하였다는 주장에 대하여, 청구인이 불법소각을 하지 않았으면 위반사항에 대하여 인정을 하지 않았어야 함에도 불구하고 위반확인서에 서명한 사항은 위반사실(불법소각)을 인정한 것으로 판단되며, 청구인(적발당시 실장)은 2004. 1. 16.에 사업장 부지에서 폐거름망을 불법소각하여 적발된 사실이 있다.(을 제3호증) 청구인이 단속반원들이 제시하고 있는 난로로는 SUS철망에 붙은 폐기물찌꺼기를 소각할 수 없다는 사항에 대해서는 2014. 1. 16. SUS철망에 붙은 폐기물찌꺼기를 제거할 목적으로 구입한 전기용해로를 제쳐두고 난로를 이용하여 소각할 이유가 없다는 주장에 대하여 피청구인의 갑 제16호증을 보면 전기용해로 구입시기가 2008. 10. 16.로 전기용해로가 있는데도 불구하고 2014. 1. 16. 당시 폐거름망을 왜 불법소각했는지 소명하여야 할 것이며, 단속반원에게 전기용해로를 보여주며 불법소각을 하지 않았음을 주장하고 위반확인서에 서명을 하지 말았어야 함에도 서명한 사항은 위반사항을 인정하였다고 볼 수 밖에 없다. ※ 청구인이 난로라고 하는 기구의 내부 구조를 보면 난로 상부 입구와 상당히 가까운 위치에 철근으로 격자 형식의 구조물을 설치하여 격자 위에 폐거름망을 넣고 난로 하부에 불을 피워 폐기물찌꺼기가 아래로 떨어지고 폐기물찌꺼기와 분리된 폐거름망은 위에 남겨지는 구조로 제작된 것으로 판단된다. 나) 또한, 위반확인서의 전체 필적은 단속반원의 것이고 성함과 그 옆의 서명, 생년월일만 청구인의 것이라는 주장에 대하여, 「환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정」 제13조제2항에 따라 “지도·점검 공무원은 시료채취확인서 및 위반확인서를 작성할 때에는 각 서류의 하단에 점검자의 인적사항을 기록하고 확인서의 사본을 사업장에게 교부하여야 한다.”는 규정에 따라 위반확인서를 작성하여 사업자에게 확인을 받은 후 교부한 사항으로 청구인이 위반행위를 인정하지 않았다고 볼 수 없을 것이다. 다) 청구인이 폐기물 불법소각의 위반행위에 대하여 「폐기물관리법」 제8조제2항의 적용이 아닌 「폐기물관리법」 제13조제1항의 적용을 받아야한다는 주장에 대하여, 행정처분과 향후 분쟁 소지를 최소화 하기 위해 경기도를 경유하여 환경부에 질의하였으며, 환경부 질의회신 내용을 보면 「폐기물관리법」 제8조제2항에는 “누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니된다.”고 정하고 있으며, 같은 법 제60조 및 같은 법 시행규칙 제83조제2항에 따른 [별표 21] 제2호 다목 3)에는 “법 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우”에는 “허가취소”하도록 정하고 있음에 따라 폐기물재활용업자가 폐기물을 재활용하는 과정에서 발생한 폐기물을 불법소각한 행위가 폐기물 배출자(일반기업 등)로서 한 행위인지 또는 폐기물처리업체로서 한 행위인지 여부를 별도 논할 필요 없이 행정처분 대상이라고 보는 것이 타당하다라는 회신에 따라 처분한 사항으로 이 사건의 허가취소 처분은 적법하다 할 것이다. 라) 폐기물을 불법소각한 경우에도 예외 없이 허가취소 하라고 하는 규정은 헌법상 직업 선택의 자유 등 국민의 권리를 침해하는 위법한 규정이라는 주장에 대해서는 법령상 정해진 규정이므로 이 사건에서 논할 사항이 되지 않는다. 마) 폐기물 불법소각만으로 허가취소 처분은 과잉금지의 원칙(비례의 원칙) 위반이라는 주장에 대하여 폐기물처리업자는 폐기물을 부적정하게 처리할 시 환경오염이 될 가능성이 많으므로 그만큼 큰 책임과 의무를 가져야하는 만큼 다른 기업보다 엄격한 기준으로 관리하여야 하며 허가취소에 따른 폐기물 방치로 주변 주민의 피해가 예상된다는 주장에 대하여 허가취소가 확정되면 사업장 부지에 보관된 폐기물을 적정처리토록 폐기물 처리명령 처분을 할 예정이다. 따라서 청구인이 「폐기물관리법」 제8조제2항을 위반하여 폐기물을 불법소각한 사항으로 피청구인이 「폐기물관리법」 제27조제2항제1호에 따라 허가취소 처분한 것은 적법하다. 3) 결 론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 폐기물관리법에 따른 적법한 처분으로 청구인의 허가취소처분 취소심판 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제8조(폐기물의 투기 금지 등) ②누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제13조(폐기물의 처리 기준 등) ①누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 "중간가공 폐기물"이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. 제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항) ① 누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다. 1. 비산먼지, 악취가 발생하거나 휘발성유기화합물, 대기오염물질 등이 배출되어 생활환경에 위해를 미치지 아니할 것 2. 침출수(浸出水)나 중금속 등 유해물질이 유출되어 토양, 수생태계 또는 지하수를 오염시키지 아니할 것 3. 소음 또는 진동이 발생하여 사람에게 피해를 주지 아니할 것 4. 중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용제품이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나 환경에 위해를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령으로 정하는 사항을 준수할 것 5. 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것 제17조(사업장폐기물배출자의 의무 등) ②환경부령으로 정하는 사업장폐기물배출자는 사업장폐기물의 종류와 발생량 등을 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다. ⑤ 환경부령으로 정하는 지정폐기물을 배출하는 사업자는 그 지정폐기물을 제18조제1항에 따라 처리하기 전에 다음 각 호의 서류를 환경부장관에게 제출하여 확인을 받아야 한다. 다만, 「자동차관리법」 제2조제8호에 따른 자동차정비업을 하는 자 등 환경부령으로 정하는 자가 지정폐기물을 공동으로 수집ㆍ운반하는 경우에는 그 대표자가 환경부장관에게 제출하여 확인을 받아야 한다. 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. 1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우 2. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행령】 제7조(폐기물의 처리기준 등) ①법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. 4. 재활용 또는 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물과 법 제13조제1항 단서에 따른 중간가공 폐기물(이하 "중간가공 폐기물"이라 한다)은 새로 폐기물이 발생한 것으로 보아, 법 제17조제2항에 따른 신고 또는 같은 조 제5항에 따른 확인을 받고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리할 것. 【폐기물관리법 시행규칙】 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 [별표 21] 행정처분기준(제83조제1항 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위가 둘 이상일 때에는 위반사항에 따라 각각 처분한다. 나. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분 차수의 산정은 행정처분하고자 하는 해당 위반행위가 발생한 날 이전 최근 1년[제2호나목7)과 제2호다목6)의 경우에는 2년]간 같은 위반행위로 받은 행정처분의 횟수를 합산하여 적용한다. 2. 개별기준 다. 폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027445"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위반확인서, 환경부 질의응답 회신내용, 현장 사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○○로 ○○○번길 ○○-11에서 ‘●●●●●●’이라는 상호의 폐기물재활용업체를 운영하고 있는 자로, 2018. 11. 23. 환경부중앙기동단속반 점검 시 「폐기물관리법」 제8조제2항 위반으로 단속되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027443"></img> 나) 청구인은 환경부 단속 시 아래 내용의 위반확인서에 본인 서명한 사실은 인정하지만, 단속반원들의 압박과 집요한 요구로 서명을 강요받았다고 주장하고 있다. 다) 새만금지방환경청은 2018. 11. 28. 피청구인에게 이 사건 사업장에 대한 지도·점검 결과를 아래와 같이 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027449"></img> 라) 피청구인이 폐기물종합재활용업체의 불법 소각과 관련해 경기도를 경유해 환경부에 질의하고 회신 받은 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027447"></img> 마) 청구인은 2014. 1. 16. 피청구인의 사업장 지도·점검 시, 사업활동과정에서 발생한 사업장폐기물(거름망-성형시설)을 사업장 부지에서 불법으로 소각한 사항이 확인되어, 「폐기물관리법」 제13조(폐기물의 처리 기준)를 위반한 사항으로 행정처분 조치명령(불법소각 중인 거름망 적정처리) 및 과태료 400만원을 부과 받고 자진납부로 20%를 감경한 320만원을 납부한 사실이 있다. 2)「폐기물관리법」제8조제2항은 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 법 제27조제2항제1호 및 제2호는, 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우(제1호)나, 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우(제2호)에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제13조는 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제60조는 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준을 환경부령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제83조제1항은 법 제60조에 따른 행정처분기준을 [별표 21]로 정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제83조제1항 [별표 21] 2. 개별기준 - 다. - 3)에 의하면 법 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우에는 1차 위반 시 ‘허가취소’를 규정하고 있고, [별표 21] 2. 개별기준 - 다. - 4) - 나)에 의하면 법 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우(그 밖의 처분 기준 및 방법을 위반한 경우)에는 1차 위반 시 ‘영업정지 1개월’을 규정하고 있다. 3) 청구인은, ① 이 사건 폐기물 불법소각 행위로 적발된 사실에 대하여, 단속 공무원의 계속된 압박과 요구에 실제로는 그러한 사실이 없음에도 어쩔 수 없이 위반확인서에 서명·날인을 하였을 뿐이고, ② 이 사건과 같이 SUS철망에 부착되어 있던 찌꺼기를 신고 및 확인 없이 무단으로 소각한 행위는 폐기물관리법 제13조제1항이 적용되어야 하는데, 이 사건 처분은 같은 법 제8조제2항을 적용하였고, 나아가 ③ 폐기물 불법소각의 경우 예외 없이 허가 취소를 하도록 한 규정은 직업선택의 자유를 침해한 위법한 규정이자, 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙에 위반한 것으로, 위법·부당하다고 주장한다. 그러나 ① 청구인의 주장과 같이, 담당공무원의 압박과 강요에 의하여 억지로 위반확인서에 서명을 하였다고 볼만한 근거나 정황이 전혀 없으며, 오히려 청구인이 난로라고 하는 기구의 내부구조를 보면 난로 상부 입구와 상당히 가까운 위치에 철근으로 격자형태의 구조물을 설치하여 격자 위에 폐거름망을 놓고 난로 하부에 불을 피워 폐기물찌꺼기가 아래로 떨어지고 폐기물찌꺼기와 분리된 폐거름망은 위에 남겨지는 구조로 제작된 것으로 보이는 점, ② 청구인의 폐기물 불법소각 행위가 폐기물관리법 제8조제2항이 아닌, 제13조제1항이 적용되어야 한다는 주장과 관련해서는, 환경부 질의를 통해,「폐기물관리법 제8조제2항에는 ‘누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니된다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제60조 및 같은 법 시행규칙 제83조제2항에 따른 [별표 21] 제2호 다목 3)에는 ‘법 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우’에는 ‘허가취소’하도록 정하고 있음에 따라, 폐기물재활용업자가 폐기물을 재활용하는 과정에서 발생한 폐기물을 불법소각한 행위가 폐기물 배출자(일반기업 등)로서 한 행위인지 또는 폐기물처리업체로서 한 행위인지 여부를 별도로 논할 필요 없이 행정처분 대상이라고 보는 것이 타당하다.」는 회신을 받아 이 사건 처분에 이른 점, ③ 이 사건 처분은 해당 법령에 따라 적법하게 허가 취소에 이른 것으로, 청구인의 주장과 같이 부당하게 직업선택의 자유를 침해하거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 청구인의 주장과 같은 위법·부당한 처분이라거나 재량권을 일탈한 것으로 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.