폐기물처리 사업계획 부적합통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 10. 23. OO시 OO면 OO면 2OOO에 유기성슬러지(오니)처리시설 설치를 위하여 폐기물처리 사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 10. 31. 위 신청은 기존 부적합통보를 한 폐기물처리사업계획서와 동일한 사업계획이며, 현재 행정심판이 진행 중인 사항으로, 기존 처분과 동일한 사유로 폐기물처리 사업계획서 부적합함을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 청구가 청구기간을 도과한 위법이 있다고 주장하고 있으나, 이 사건 청구는 청구기간인 2018. 1. 30. 이전에 도달하였으므로 적법하게 제출되었다. 아울러 피청구인은 이 사건 청구의 대상인 4차 폐기물처리 사업계획 부적합 통보는 2차 폐기물처리 사업계획 부적합통보와 동일한 사업계획이며 부적합통보의 사유도 동일하므로 동일한 처분에 대한 행정심판 재청구 금지원칙에 위배되는 부적법한 청구라고 주장하고 있으나, 2차 사업계획서상의 취급대상 폐기물은 유기성슬러지(공장폐수슬러지, 하수오니슬러지)이며, 4차 사업계획서상의 취급대상폐기물은 유기성슬러지(오니)로 차이가 있다. 아울러 청구인이 사업계획서를 4차에 걸쳐 제출한 이유는 사업계획서를 제출할 때마다 피청구인이 사업계획서의 승인을 요구하였고, 청구인이 이에 응하여 수정하여 제출하였기 때문이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 4차 사업계획서에 대하여 자세히 검토하지도 않고 2차 사업계획서와 동일한 내용이라고 오판하여 사업계획서 부적합통보를 한 것이다. 2) 청구인은 OO시 OO면 OO면 2OOO에서 유기성오니 폐기물을 재활용하여 연료로 재활용하거나 유기질비료로 재생산하는 신재생에너지 사업을 하고자 하는 자로, 2015. 9.경 동일한 장소에서 ‘기타 비료 및 질소화합물 제조업(20209)’ 공장제조시설 설치 승인을 받았고, 소음·진동배출시설, 폐수배수시설 및 공작물 축조·설치 등 개발행위 허가를 받아 현재에 이르고 있다. 청구인은 유기성오니 폐기물을 재활용 사업을 하기 위해 피청구인에게 2017. 5. 30. 1차 사업계획서를 제출하였는데 피청구인은 이에 대하여 부적합통보를 하였고, 피청구인의 안내에 따라 사업계획서를 수정 보완하여 2017. 6. 26. 2차 계획서, 2017. 9. 26. 3차 계획서, 2017. 10. 23. 4차 계획서를 제출하였다. 그러나 청구인은 제출한 사업계획서가 부적합통보가 되면 피청구인의 안내에 따라 사업계획이 통과될 수 있도록 사업계획서를 수정보완한 후 재 제출 하였음에도, 피청구인은 계속하여 새로운 이유를 제시하면서 부적합통보를 하였다. 3) 피청구인은 이미 청구인이 신청한 사업부지와 동일한 곳에서 기타 비료 및 질소화합물 제조업에 대한 공장제조시설 설치 승인을 하였고, 소음·진동 배출시설, 폐수배출시설 및 공작물 축조·설치 등 개발행위허가를 하였다. 청구인이 제조허가를 받은 사업은 축분을 수집하여 EM순양수를 살포·발효시켜 퇴비를 만드는 사업으로 구체적인 취급물질은 폐기물처리법상 ‘유기성오니 폐기물’에 해당된다. 그 당시에도 피청구인은 해당 사업에 대해 가축의 축분을 수거하여 비료로 만드는 공장으로 악취가 심한 업종에 해당하며 신청지 인근에 국도 37호선, 농지, 주택, 제실, 식당 등이 위치하고 있어 공장설립 불승인을 주장하다가, 경기도 행정심판위원회의 결정으로 청구인에게 제조시설설치승인을 하였다. 위와 같이 피청구인은 이미 2015년에 청구인에게 유기성오니 폐기물에 대한 제조시설 설치허가를 하였음에도, 이와 동일 유사한 물질인 유기성오니 폐기물임에도 그 처리업에 대하여 불허가결정을 한 것은 행정청의 자기구속원칙과 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다. 4) 폐기물관리법은 제25조에서 폐기물처리업자의 허가기준에 대한 내용을 규정하고 있으나, 피청구인이 통보한 부적합 결정이유에는 폐기물관리법에서 규정하고 있는 불허가사항과 전혀 관련이 없다. 피청구인은 ① OO시에서 발생하는 슬러지양이 많지 않고, ② 청구인의 사업계획이 고비용으로 인해 사업성이 떨어지며, ③ 연료비 절감에 대한 구체적인 계획이 없으며, ④ OO시가 2025년에 자체 슬러지처리시설을 설치할 예정이고, ⑤ 다른 업체들을 견학한 결과 하수슬러지 반입량이 없어 정상적인 처리를 하고 있지 않은 점 등을 이유로 들고 있다. 그러나 폐기물관리법에서 규정하고 있는 폐기물처리업 허가신청에 대한 부적합 통보를 하기 위해서는 관련 규정에 제시된 내용처럼 시설·장비 및 기술에 대한 허가기준 미달이나 다른 법률에 저촉되는 내용이 있는가에 대한 판단을 하여야 함에도 피청구인은 객관적인 자료나 명확한 근거도 없이 단순한 추측성 판단을 하거나 감정적인 판단을 하여 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 사업계획서의 타당성 판단은 피청구인과 같은 행정기관보다는 개별 기업의 판단에 따라 결정됨이 타당할 것이며, 피청구인은 사업계획서를 검토하고 판단하는데 있어 경산에 있는 동종 사업장을 방문한 후 결정하였다고 주장하고 있으나, 피청구인이 출장방문 후 보고한 내용은 청구인이 동 사업을 준비하면서 직접 확인하고 분석한 내용과는 전혀 다르다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2017. 5. 30.부터 같은 해 10. 23.까지 피청구인에게 총 4차례 폐기물처리 사업계획서를 제출하였다. 피청구인은 이에 대하여 면밀히 검토하여 ① ‘OO시 하수도정비 기본계획’에 따라 향후 하수슬러지 발생량에 대한 처리에 아무런 문제가 없어 신규 허가의 필요가 없으며, ② 청구인의 사업계획은 고비용의 시설비, 운영비가 소요되는 사업이나, 다른 지자체에서 운영 중인 공공처리시설의 운영 현황을 봤을 때, 이 사건 사업계획은 사업성이 떨어져 폐기물의 부적정 처리로 이어질 수 있어 폐기물의 안정적인 처리가 우려되며, ③ 이 사건 신청지 주변에는 단독주택, 농경지, 축사 등이 있어 폐기물 처리시 발생하는 악취로 인해 주민들과 농작물, 가축 등이 피해를 받을 수 있으며, 직선거리로 1km 떨어진 곳에 취수원이 있어 수질오염 사고시 심각한 피해가 우려된다는 이유로 4건의 신청에 대하여 모두 부적합통보를 하였다. 2) 먼저, 행정심판법 제27조 제1항에서는 ‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다’고 규정되어 있으며, 청구인은 피청구인이 한 2017. 10. 31.자 폐기물처리사업계획 부적합통보 처분을 한 다음날인 2017. 11. 1. 공문을 수령하여 처분이 있음을 알게 되었다. 그런데 청구인은 2018. 1. 31. 이 사건 심판청구를 접수하였으며, 이는 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일이 경과한 후 제기한 것이므로, 행정심판의 청구기간 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. 아울러 청구인은 2017. 9. 22. 경기도 행정심판위원회에 ‘폐기물처리사업계획 부적합통보 처분 취소’청구를 하였으며, 이에 대하여 2017. 12. 18. 이 사건 처분이 재량 판단에 현저히 합리성을 결여하였다거나, 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있다고 보기 어려워, 청구인의 청구는 이유 없다는 기각재결이 있었다. 그런데도 청구인은 이 사건 처분에 대하여 재차 2018. 1. 31. 행정심판을 청구하였으며, 이는 행정심판법 제51조에서 규정하고 있는 행정심판 재청구 금지규정을 위반한 것이므로 부적법한 청구이다. 청구인이 이 사건 청구를 한 내용은 4차 폐기물처리사업계획 부적합통보처분을 취소하여 달라는 것이나, 4차 폐기물처리사업계획과 2차 사업계획은 내용상 동일하며, 부적합통보 사유 역시 동일하므로 처분날짜가 다르다고 하더라도 같은 처분이라고 할 것이다. 3) 아울러, 이 사건 처분이 행정의 자기구속의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여, 청구인이 2015. 9. 15. 받은 제조시설설치승인은 이 사건 처분과 전혀 관련 없는 내용이며, 청구인은 가축분뇨가 유기성오니 폐기물이라고 주장하지만, 「폐기물관리법」 제3조 제1항 제4호 규정에 따라 가축분뇨는 폐기물관리법의 적용을 받지 않는 물질이며, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조 제2호에 따른 가축분뇨에 해당되는 것으로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 피청구인이 제조시설승인을 하면서 폐기물처리와 관련된 인허가를 승인하겠다는 내용을 표시한 바 없으며, 오히려 청구인이 제출한 폐기물처리 사업계획에 대한 개별법 검토결과, 제조시설 설치승인 담당부서에서는 기존 승인받은 사업목적과 다른 비제조업으로 공장 제조시설 설치승인 취소가 선행되어야 한다는 의견을 제시하였다. 이는 제조시설설치 승인이 폐기물처리 사업계획과는 전혀 연관이 없기 때문에 취소가 선행되어야 한다는 것으로, 피청구인이 제조시설 설치승인을 한 것은 폐기물처리 사업계획을 승인한다는 공적인 견해표명이라는 청구인의 주장은 사실과 다르다는 것을 알 수 있다. 위와 같이 이 사건 청구는 부적법하거나 이유 없으므로 각하 또는 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23., 2015.1.20.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> ④ 환경부장관 또는 시·도지사는 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 제3항의 기간 내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 따라 총 연장기간 1년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 총 연장기간 6개월, 같은 항 제3호에 따른 폐기물 최종처분업과 같은 항 제4호에 따른 폐기물 종합처분업의 경우에는 총 연장기간 2년)의 범위에서 허가신청기간을 연장할 수 있다. <신설 2007.8.3., 2010.7.23.> ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010.7.23., 2015.7.20.> 1. 폐기물 수집·운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집·운반하는 영업 2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업 3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업 4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥ ~ (17) 생략 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 제51조(행정심판 재청구의 금지) 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 각 폐기물처리 사업계획신청서, 각 폐기물처리 사업계획 부적합통보, 공문수령 확인서, 재결서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 이 사건 처분 이전 폐기물처리사업계획서 제출 내역 및 사업계획서 부적합 통보내용은 각 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271129"></img> 나) 청구인은 2017. 10. 23. OO시 OO면 OO면 2OOO에 유기성슬러지(오니)처리시설 설치를 위하여 폐기물처리 사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 10. 31. 위 신청은 기존 부적합통보를 한 폐기물처리사업계획서와 동일한 사업계획이며, 현재 행정심판이 진행 중인 사항으로, 기존 처분과 동일한 사유로 폐기물처리 사업계획서 부적합함을 통보하였다. 다) 청구인은 2017. 11. 1. 피청구인으로부터 이 사건 처분서를 직접 수령하였다. 라) 청구인은 위 2차 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, 경기도 행정심판위원회는 2017. 12. 18. 다음과 같은 이유로 청구인의 청구를 기각하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271127"></img> 2) 「폐기물관리법」제25조에 의하면 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 하며, 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항, 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로「수도법」제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 환경정책기본법」제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 「행정심판법」 제27조에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조에 의하면, 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 3) 먼저 이 사건 청구는 청구기간을 도과한 것이라는 피청구인의 본안 전 항변에 관하여 살펴본다. 피청구인이 폐기물처리사업계획서(4차) 부적합통보처분을 청구인에게 통보한 것은 2017. 10. 31.이며, 청구인이 이를 수령한 것은 2017. 11. 1.이므로 이 때 청구인이 이 사건 처분을 알았다고 할 것이다. 그런데 행정심판청구서가 경기도 행정심판위원회에 접수된 것은 2018. 1. 29.로 행정심판법 제27조에 정한 청구기간 내임이 명백하므로, 이 사건 청구는 행정심판법에 따른 적법한 청구라고 할 것이다. 4) 본안으로 들어가 청구인의 청구가 타당한지 살펴본다. 청구인의 폐기물처리사업계획서(4차)는 이전의 사업계획서와 동일한 사업계획서로 보이고, 피청구인은 이에 대하여 「OO시 하수도정비기본계획」에 따라 신규허가의 필요성이 인정되지 않으며, 신청지 주변의 악취로 인한 피해발생 가능성, 직선거리 1Km 거리에 있는 취수원의 수질오염 가능성 등을 이유로 부적합 통보를 하였는바, 이 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.