폐기물처리사업계획서 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2006. 3. 22.부터 건설업, 제조업, 전기ㆍ가스ㆍ증기 등을 이용한 일반발전사업을 영위하는 회사로, 2021. 6. 10. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 8번지(잡 3,989㎡) 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에서 기존에 영업 중이던 자원순환관련시설(고물상)을 인수한 후 같은 해 11. 25. 폐합성수지 재활용 사업을 위해 폐기물 처리사업계획서를 제출하였다. 나. 이에 피청구인은 2022. 1. 17. 청구인에게 제출된 폐기물처리 사업계획이 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이며, 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무환경 악영향 우려, 우량농지 및 축사에 대한 피해가 우려되는 사항으로 폐기물처리 사업계획 적정 통보에 따른 사익보다 보호하여야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 폐기물처리사업계획서를 불허가하는 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 가) 이 사건 사업의 사회적 가치와 사업 추진의 배경 (1) 이 사건 사업의 가치 청구인이 추진하고자 하는 사업은 폐플라스틱 열분해를 통하여 정제 연료유 및 더 나아가 수소등을 생산하는 사업이다. 이 사업은 ‘2050 탄소중립’ 선언 및 국가 감축목표(NDC) 상향, EU 탄소국경세(CBAM) 도입 및 RE100 확대 등 국내외 여건 변화에 따라 환경부의 환경기술개발사업 신규과제 중 ‘폐플라스틱 활용 연료ㆍ원료화 기술개발사업에 선정된 사업으로 폐플라스틱 열분해 처리 비중을 현행 0.1%에서 2030년까지 10%로 높여 순환경제 및 2050년 탄소중립 실현을 목표로 하고 있다. 폐플라스틱 열분해 처리는 순환경제 및 탄소중립 실현을 위한 핵심과제 중 하나로, 폐플라스틱을 첨단 기법으로 처리해 만든 열분해유는 석유ㆍ화학 제품의 원료로 재활용된다. 이에, 환경부는 열분해를 통해 원유를 대체하여 석유제품으로 재활용될 수 있도록 「폐기물관리법」 하위법령을 개정하고, 열분해 시설 등의 입지를 허용하기 위하여 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 및 같은 법 시행령도 개정하였으며, 기업이 폐플라스틱 열분해유를 석유제품 원료로 활용할 경우에는 온실가스 감축효과를 고려하여 탄소배출권을 인정받을 수 있도록 관련 지침도 개정하였다. 환경부는 이러한 지원책과 재정사업을 통해 기업 및 지자체의 투자와 참여를 이끌어 현행 폐플라스틱 열분해 처리 규모를 연간 1만 톤에서 2025년 31만 톤, 2030년에는 90만 톤으로 확대할 계획이다. 한국의 1인당 플라스틱 폐기물 배출량은 미국과 영국에 이어 세계 3위이고, 재활용하는 비용보다 만드는 비용이 더 저렴해 재활용률이 세계적으로 10%를 밑돌고 있으며, 대부분은 매립되거나 소각되어 환경을 심각하게 오염시키고 있다. 폐플라스틱 발생량이 폐기물 처리 용량을 뛰어넘으면서 2050년에는 약 560억 톤의 온실가스가 플라스틱 때문에 발생할 것으로 예상되며, 최근 언제 종식될지도 모르는 코로나19 확산으로 가중된 폐플라스틱 문제의 근본적인 원인을 해결하는 공익적 가치 사업이다. (2) 이 사업 추진의 배경 청구인은 신재생에너지 발전사업 및 이를 위한 플랜트 설비를 전문으로 하는 기업이다. 현재 울산ㆍ익산ㆍ김포ㆍ아산에 공장을 두고 스팀ㆍ전기ㆍ열매ㆍ태양광 발전사업을 해오고 있다. 청구인은 위에서 설명한 사업의 가치를 예상하여 약 5년 전부터 본격적으로 이 사업을 추진하기 위하여 이를 위한 총 6개의 특허를 등록하고 본사에 폐기물 자원화 기술개발연구소를 설립하여 친환경적으로 폐플라스틱을 자원화하는 연구를 지속해오고 있으며, 이에 따라 사업을 추진하기 위해 폐기물처리 사업계획서를 제출하게 되었다. 나) 이 사건 처분을 받기까지의 개략적 과정 (1) 이 사건 신청지(부동산) 매매계약 체결 청구인은 2021. 6. 10. 이 사건 사업을 하기 위하여 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○안길 ○○○에 위치한 자원순환관련시설(고물상)을 매입하였다. (2) 폐기물처리 사업계획서 제출 청구인은 2021. 11. 25. 청구인의 행정대리인 행정사사무소 중용에 소속된 염○○ 행정사를 통하여 폐기물처리 사업계획 신청서와 대기배출신고서ㆍ폐수배출신고서 등의 관련 서류를 종합하여 제출하였다. (3) 폐기물처리 사업계획서 처리 완료일 만료 2022. 1. 5.부로 처리 완료 예정일(30일한)이 만료되었다. (4) 처리 완료 예정일 1차 연장 피청구인은 2022. 1. 5.인 처리 완료 예정일을 2022. 1. 12.로 연장하였다. (5) 폐기물처리 사업계획서 1차 연장일 만료 2022. 1. 12.부로 1차 연장된 처리 완료 예정일이 만료되었다. (6) 처리 완료 예정일 2차 연장 피청구인은 2022. 1. 12.인 1차 처리 완료 예정일을 2022. 1. 19.로 연장하였다. (7) 행정처분 피청구인은 2022. 1. 17. 폐기물처리 사업계획 불허가 통보하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 처분의 사유 및 근거법률 (1) 처분의 사유(불허가 사유) (가) 입지여건 ① 폐기물처리 사업계획을 제출한 ○○면 ○○안길 ○○○ 소재 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)] ② 사업지역에 인접하여 목장이 위치하고 있으며, 인근 지역은 공장밀집 지역으로 다수의 공장 제조장이 조업 중에 있다. ③ 또한, 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 넓게 위치하고 있다. (나) 검토의견 ① 폐합성수지 열분해 과정에서 발생하는 대기오염물질인 휘발성 유기화합 물질(악취에 대한 저감 대책이 불명확 - 폐기물재활용시설 및 대기방지시설의 비정상 가동 시 환경기준을 초과하는 다량의 대기오염물질(악취 포함) 배출 및 정상 가동 시 지속적으로 배출되는 대기오염물질로 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무 여건 악영향 우려 - 열분해 과정에서 발생하는 부산물(타르) 보관과정에서 악취 발생 우려 - 대기방지시설로 흡수에 의한 시설을 제시하였으나 저감 효율이 낮을 것으로 판단 ② 또한, 재생연료유 보관, 이송, 취급 과정에서 유출 사고 발생 시 인근 우량농지에 막대한 농경지, 농작물 피해가 예상 - 2021. 12. 31. 개정 및 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 의하면 ‘정온시설’과 폐기물재활용시설과의 이격거리를 규정하고 있고, 경지 정지사업을 마친 농지를 ‘정온시설’에 포함하여 엄격히 입지를 제한하고 있음 - 상기 조례 개정 취지를 고려할 때, 고물상으로 개발행위, 건축허가를 받은 사업 대상지에서의 폐기물재활용업(폐기물재활용시설)은 입지상 부적합 ③ 인접한 목장에 가축이 입식될 경우 축사에 미치는 악영향 또한 배제할 수 없는 상황 (다) 종합판단 입지여건 및 검토의견을 종합적으로 고려할 때, 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이며, 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무환경 악영향 우려, 우량농지 및 축사에 대한 피해가 우려되는 사항으로 폐기물처리 사업계획 적정 통보에 따른 사익보다 보호하여야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 불허가 통보하였다. (2) 처분 사유 및 근거법률 요지 피청구인이 이 사건 처분서에 적시한 사유는 세부적으로 분류할 때 6가지이고, 근거법률은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조, 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호, 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]이다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 이 사건 처분의 위법성 (1) 민원 처리 관련 법령 위반 (가) 「민원 처리에 관한 법률」 제4조(민원 처리 담당자의 의무) 위반 ① 신속처리 의무 위반 : 민원사항은 국민의 이해관계와 직결되기 때문에 다른 업무에 우선하여 신속히 처리하여야 하며, 법령이 정한 처리기한이 남아있다는 등의 이유로 처리를 지연시켜서는 아니 됨에도 불구하고, 처리완료 예정일인 2022. 1. 5.(법정처리기한 30일한)이 지난 2022. 1. 17.에 이르러 불허가 통보를 하였다. ② 공정처리 의무 위반 : 모든 민원인에게 차별을 두지 않고 법규의 요건에 따라 공평하게 처리하여야 하며, 사사로운 조건이나 인정 등으로 처리 과정에 편견에 사로잡히거나 형평을 잃지 않도록 하여야 함에도, 위에서 서술한 행정처분의 거부 사유 중 하나인 ‘폐기물처리 사업계획을 제출한 ○○면 ○○안길 138 소재 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]’에 대하여, 청구인의 행정대리인이 같은 조건으로 피청구인에게 사업계획서 접수일로부터 약 2개월 전인 2021. 9. 15. 자원순환관련시설(고물상)에서 폐기물종합재활용 폐기물사업계획서 적정통보 및 인허가를 득한 업체가 있고, 이에 대한 증거로 그 업체의 허가서 및 건축물대장 등을 보여주었음에도, 피청구인은 해당 건에 대해서는 잘 모르겠다는 식의 무책임한 태도를 보이며 불공정한 처분을 하였다. ③ 친절처리 의무 위반 : 피청구인은 언어, 태도 등에 있어서 민원인에게 친절하고 공손히 대하여야 하며, 민원인에게 베풀 수 있는 최대의 편의를 제공하여 안내하여야 함에도 2022. 1. 11. 직접 방문하여 관계 법령에 대한 질의를 하자, 「폐기물관리법」 교재를 주며 청구인의 행정대리인에게 피청구인은 관계 법령을 못 찾겠으니 직접 찾아보라고 하거나 “뭐가 지금 이해가 안 가는 거에요? 왜!”라는 식으로 무시하는 태도는 물론 근거법령을 제대로 알려주지 않고 모르겠다는 식의 태도를 보였다. ④ 적법처리 의무 위반 : 피청구인은 민원을 처리하는 데 있어서 법규를 그릇되게 적용하거나 불분명한 상태로 처리함으로써 오류를 범하거나 이로 인한 민원이 야기되지 않도록 하여야 함에도, ? 관련 법령 등에서 규정하지 않은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하고, ? 존재하지도 않는 ‘목장’이 인근에 위치하고 있어 가축에 영향을 줄 것이라는 허위 사실을 그 처분의 근거로 삼고 있으며, ? 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 대한 예외 조항이 있음에도 이를 반영치 않고 부적정 통보를 하였다. (나) 「민원 처리에 관한 법률」 제6조(민원 처리의 원칙) 위반 ① 행정기관의 장은 관계 법령 등에서 정한 처리 기간이 남아 있다거나 하는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 안 됨에도, 피청구인은 위에서 서술한 바와 같이 민원 처리 기간을 준수하지 않았다. ② 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 안 됨에도, 피청구인은 이 사건의 민원과 관계없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하여 민원 처리의 절차를 강화하였다. (다) 「민원 처리에 관한 법률」 제10조(불필요한 서류요구의 금지) 위반 ① 피청구인은 민원을 접수 처리할 때 청구인에게 관계 법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하면 안 됨에도, 이 사건의 민원 처리와 관계없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하여 일체의 보완 요구도 없이 먼저 건축물 기재사항 변경을 하여 건축물대장을 가지고 오라고 요구하였다. ② 피청구인의 민원 처리 담당자는 「전자정부법」 제36조제1항의 규정에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 직접 이를 확인ㆍ처리하며 청구인에게 관련 증명서류 또는 구비서류의 제출을 요구할 수 없다. 그런데 피청구인이 이 사건의 민원을 처리하기 위해 검토하여야 할 사항인 이 사업이 종합재활용업에 해당하는지를 판단함에 있어, 이 사건의 신청 사업이 처분업인가 재활용업인가를 판단하기 어려울 경우 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동 이용을 통하여 이 사건의 민원 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있음에도, 이를 행정관청인 피청구인이 판단할 수 없어 반려하여 한다는 내용을 전화로 통보받은 사실이 있다. 이에 너무 놀란 청구인의 행정대리인이 직접 관계 법령 등과 환경부에서 발간한 ‘폐기물 재활용 제도 설명 자료집’을 참고해 정리하여 이 사건 사업이 왜 종합재활용업 대상이 되는지에 대하여 2022. 1. 5. 피청구인에게 전자우편으로 발송한 사실이 있고 피청구인의 전화 통보 내용이 사실상의 반려 사유라 생각하여 2022. 1. 7. 환경부에 청구인의 행정대리인이 직접 질의회신을 하여 이 사건 사업이 종합재활용업이라는 회신을 환경부 자원순환국 자원재활용과로부터 2022. 1. 26. 수령하기도 하였다. (라) 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제21조(처리기간의 연장 등) 위반 ① 피청구인은 부득이한 사유로 처리 기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리 기간 범위에서 그 처리 기간을 한 차례 연장할 수 있으며 다만, 연장된 처리 기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리 기간 범위에서 처리 기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 처리 기간을 연장하였을 때는 처리 기간의 연장 사유와 처리 완료 예정일을 지체없이 청구인에게 문서(처리 기간 연장 통지서)로 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ③ 그러나 피청구인은 2022. 1. 5. 처리 완료 예정일을 민원 처리 기간 범위 내인 2022. 1. 12.로 1차 연장하였음에도 처리 기간의 연장 사유와 처리 완료 예정일을 통지한 사실이 없으며, 2022. 1. 12. 일방적으로 2022. 1. 19.로 2차 연장하였는데, 피청구인은 청구인에게 처리기한 연장에 대한 동의를 받은 사실이 없었고 어떠한 통지도 하지 않았다. (마) 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제23조(처리진행상황 등의 통지) 위반 ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 민원인에게 그 처리 진행 상황과 처리 완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 내주거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 그러나 행정기관의 장인 피청구인은 청구인에게 위와 같은 통지를 한 사실이 없다. (바) 「민원 처리에 관한 법률」 제27조, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제29조(처리결과의 통지) 위반 ① 행정기관의 장인 피청구인은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에 그 결과를 지체없이 민원인에게 문서로서 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 처리결과를 통지함에 있어서 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제 절차를 함께 통지하여야 한다. ③ 피청구인의 처분은 법에 근거한 우월한 의사의 발동 기타 공권력의 행사로서 청구인에게 구체적인 사실에 관하여 권리의 설정 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위이다. 이에 피청구인은 처분에 관하여 법률에 따라 그 판단과 결정을 신중히 하여 청구인에게 통지하여야 함에도 위의 서술처럼 단 한 차례의 보완 요구도 없이 2022. 1. 5. 처리 완료일에 이르러 청구인의 행정대리인에게 ? 피청구인 자신이 청구인의 사업계획서상 종합재활용이 재활용업이 아니고 처분업에 해당한다는 판단을 이유로 반려하려고 한다는 통보를 하고, 피청구인은 같은 날 자원순환관련시설(고물상)에서는 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)이 될 수 없다고 다시 전화로 통보하자, 이에 청구인의 행정대리인이 지금까지와 동일한 조건에서 허가처분이 이루어진 것은 무엇이고 어떤 근거에 따른 것인지 묻자 “그것은 잘못 나간 것이다, 전에는 어떻게 허가가 나간 것인지 모른다.”라는 식으로 민원인인 청구인으로서는 도저히 이해할 수 없는 답변을 하였다. ④ 청구인이 이 사건의 사업을 위하여 긴 시간 투자를 통하여 회사의 명운을 걸고 추진하였는데, 이처럼 무책임한 태도로 처분한 것에 대해 민원인으로서 도저히 이해할 수 없으며, 피청구인이 위의 통보는 거부처분이 아니었다고 주장하여도 청구인으로서는 사실상 거부처분으로 받아들일 수밖에 없었다. (사) 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조, 「민원 처리에 관한 법률 시행규칙」 제9조(민원 문서의 보완) 위반 ① 피청구인은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 피청구인은 이 사건의 민원을 접수하고 민원실무심의 관련 부서 의견을 받아 처분을 하는 과정에서 환경사업소 수질관리과에서 보완사항이 나왔음에도 단 한 번도 그 보완 내용을 알려주지 않았으며, 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 2022. 1. 5. 전화로 보완 내용이 무엇인지 알려달라고 요구하였으나 컴퓨터가 느리고 그 내용이 많이 말로 불러준다고 하여 전자우편(이메일)로 송부를 요청하였으나 보완 내용을 알려주지 않았다. 또한, 2022. 1. 11. 청구인과 행정대리인이 피청구인 환경사업소 자원순환과 담당 공무원을 직접 방문하여 보완을 알려주지 않은 행정 절차 문제에 대하여 말을 하자 피청구인 담당자는 ‘아니, 곧 칠 거에요, 곧 칠 거에요’라고 하였으며 같은 자원순환과 공무원이 보완 내용에 관해서는 담당직원이 정리하여 공문으로 보완 내용을 보내줄 것이라 하였으나 이 또한 지키지 않았다. ③ 민원실무심의 관련 부서 의견을 보면, 도시주택국 건축과에서는 거부처분을 하는 날까지 보완사항이 없다고 표시되어 있으나, 피청구인은 건축과에서 보완이 있다고 하였고, 이에 수질관리과 보완 내용과 건축과 보완 내용을 알려달라고 요청하였으나 이 또한 하지 않고 일방적으로 이 사건 처분을 하였다. ④ 부연하면, 이 사건 심판청구를 준비하면서 처분 당시의 보완 내용을 파악하기 위해 청구인의 행정대리인에게 민원실무 심의부서인 환경사업소 수질관리과 담당자와 도시주택국 건축허가과 담당자를 방문하여 보완 내용에 대해 문의를 하면서 알려달라고 하였는데, 이에 ? 수질관리과 담당자는 이후 전화로 민원실무심의 당시 보완한 내용이 조회가 안 되어 알 수 없다고 하기에, 파악하고자 자원순환과 담당자에게도 물어봤지만 같은 이유로 알 수 없다고 하여 보완 내용을 알려주지 않았다. 또한, 보완이 나왔으면 민원인에게 알려주어야 하는 것 아니냐고 문의하자 ‘본인은 보완이 있으면 통합 취합하여 보완공문을 작성하여 결재한 다음 메일이나 팩스로 알려주는데 자원순환과에서는 어떻게 하는지 모르겠다’라고 하고, 보완 내용은 서류로 보완을 했다면 처리가 가능했었던 보완 내용이었을 것이라는 말도 하였다. 결국은 ? 건축허가과 담당직원에게 보완 내용을 끝내 모른 상태로 이 사건 처분을 받았고 민원실무심의 관련 부서 의견에는 어떤 이유로 보완사항이 없다고 표시되어 있는지에 대한 물음에 담당직원 본인이 보완사항을 처리하였기에 ‘안 떴을 리가 없다’라고 답변하며 그 보완 내용은 없어져 찾기가 어렵다고 하였다. ⑤ 피청구인은 이 사건 처분서상 대부분의 사유에 대하여 청구인에게 보완을 요구한 다음에 조금 더 면밀한 검토를 거쳐 청구인의 사업계획서의 적정 여부를 판단하였어야 함에도 단 한 차례의 보완 내지 설명 요구도 없이 이 사건 처분을 하였다. 이러한 피청구인의 민원 처리 방식은 위에 열거한 제22조제1항 등에 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용함으로써 청구인의 중대한 이익을 침해한 것이다. ⑥ 대법원 판례(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결)에서도 보완을 요구하지 않고 곧바로 거부처분을 하는 것은 재량권의 범위를 벗어난 것으로 보고 있고, 피청구인의 이 사건 처분을 판단한 부적정 사유 자체에 흠결이 있었는지는 별론으로 하더라도 청구인이 제출한 사업계획서상 보완이 필요한 사항이 있을 경우 소정의 보완 또는 보정이 가능한 형식적ㆍ절차적 요건에 한하여 문서로 보완 또는 보정 요구를 한 후 이 사건 처분을 판단하였어야 할 것이고 이는 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이다. (아) 「민원 처리에 관한 법률 시행규칙」 제2조(민원문서의 표시) 위반 ① 행정기관의 장(피청구인)은 접수한 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제6조제1항에 따라 민원문서를 접수할 때는 그 민원문서의 왼쪽 윗부분에 별표 1의 민원문서 표시인을 찍어야 한다. 이에 민원사항을 접수한 때는 그 순서에 따라 민원 처리부에 기록하고 해당 민원인에게 접수증을 발급하여야 한다. ② 제출된 ‘접수증’을 보면 접수번호는 14741, 접수일시는 2021. 11. 25.로 되어 있다. ③ ‘폐기물처리사업계획서’ 오른쪽 상단을 보면 접수번호는 14741로 같으나 접수일시는 2021. 12. 13.로 표시되어 있다. ④ 접수일시는 민원처리기한의 산정기준이 되기에 명확히 기재되어 있어야 하는데, ‘폐기물처리사업계획서’ 상단을 확대한 제출 증거를 보면 수정테이프로 칠하고 수정한 흔적이 있다. ⑤ ‘폐기물처리사업계획서’ 하단을 확대한 제출 증거를 보면, 수정테이프를 이용하여 접수일자를 수정하고 결재까지 받았음을 확인할 수 있다. ⑥ 이는 피청구인이 고의로 이 사건의 처리 완료일을 미루기 위함이었거나 처리 완료일을 일방적으로 미룬 것을 차후 처리기한 일자에 맞추기 위해 수정한 것이 아니었는지 의구심이 든다. ⑦ 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제3조에 따른 공문서에는 ‘공문서’란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 모든 문서와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다고 명시되어 있다. ⑧ 위에서처럼, 공문서를 수정하면서 절차와 형식을 갖추지 아니하고 위 변조를 한다는 것이 민원인인 청구인으로서는 이해가 가지 않으며, 이는 결과에 따라 「형법」 제227조(허위공문서 작성등) 위반과 함께 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제17조, 같은 영 시행규칙 제14조(결재받은 문서의 수정 등)에도 위반될 것이다. (2) 「행정절차법」 위반 (가) 「행정절차법」 제4조제2항(신뢰보호원칙) 위반 ① 피청구인에게는 행정권을 행사함에 있어서 신의에 좇아 성실히 수행하여야 할 의무가 발생하여, 피청구인이 스스로 행해 온 법령의 해석, 관행 등을 국민의 신뢰에 반하여 함부로 변경하는 것은 금지되며, 피청구인이 행한 일정한 행정권의 행사가 신의칙에 위반하여 부당하게 청구인의 신뢰이익을 침해하는 경우 위법성이 인정되어야 할 것이다. ② 대법원 판례(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결)에 따르면 행정상 법률관계에서 신뢰 보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ? 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ? 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호의 가치가 있는 것이어야 하며, ? 개인이 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ? 행정청이 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이라고 판시하였다. ③ 피청구인은 부적정 통보의 근거 중 하나로 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]을 주장하고 있다. ④ 피청구인의 신뢰보호원칙 위반을 주장하기 위하여 시간적인 순서를 정리하자면 다음과 같다. ? 청구인은 이 사건 사업을 위하여 매도인 ㈜○○마루가 개발 중이었던 이 사건 부동산을 2021. 6. 10. 매입하였다. ? 매도인 ㈜○○마루가 피청구인으로부터 2021. 10. 15. 개발행위 준공검사필증을 받았다. ? 청구인은 이 사건 사업을 추진하고자 2021. 11. 25.에 폐기물처리 사업계획서를 피청구인에게 제출하였다. ? 이후 2021. 12. 31. 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]이 개정 공포되었다. ? 피청구인은 2022. 1. 17. 이 사건 처분을 하였다. ⑤ 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였는지에 대하여 다음과 같이 근거를 제시한다. ? 피청구인은 2021. 5. 18. ○○시 공고 2021-1887호 ‘○○시 자치법규 안 입법 예고’를 공고하였다. ? 피청구인은 같은 날 ○○시 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’를 공고하였다. ? 위 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석에는 개정 조례 부칙의 경과규정을 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분 절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”라고 하고 있다. ? 조례 부칙의 경과규정도 대법원 판례(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두15039 판결)는 구 「경기도 도세 감면 조례」 부칙 제4항의 경과조치 규정을 납세의무자의 정당한 신뢰 보호를 위한 특별규정으로 볼 수 있는지에 관한 사건에서 “구 「경기도 도세 감면 조례」(2008. 12. 30., 조례 제3827호로 전부 개정되기 전의 것) 부칙 제4항의 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 의하여 감면하였거나 감면되어야 할 도세에 대하여는 종전의 규정에 따른다’라는 경과규정은 위 조례의 시행 후에 과세요건이 완성된 경우에도 유리한 종전 규정의 적용에 관한 납세의무자의 정당한 신뢰를 보호하기 위하여 종전 규정을 적용할 수 있다는 의미로 해석하여야 한다”라고 판시하여, 신뢰 보호를 위한 특별규정으로 보고 있다. ? 또한, 피청구인은 처분서에 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]라고 처분 사유를 기재하고 있다. ? 그러나 피청구인은 자원순환관련(고물상)에서 폐기물재활용시설 인허가 처분을 하여 왔다. ? 법령ㆍ규칙의 제정, 처분, 확약, 지도 등이 행정청의 선행 조치에 포함되므로 위의 인허가 처분은 선행 조치라고 할 것이다. ⑥ 위에서 제시하였듯이, 개정 조례의 부칙상 경과규정에 따라 이 사건의 사업지는 개정 조례 시행 전에 개발행위허가 및 준공 처분을 받아 개정된 조례에 따라 행하여진 것으로 보게 되므로, 개정 조례에 규정된 규제를 모두 충족하였다고 판단되어야 한다. 피청구인이 이에 대한 반론으로, 해당 개발행위는 자원순환관련시설(고물상)이었고 청구인이 제출한 사업계획은 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)이기 때문에 이 사건 처분을 한 것이라고 주장한다 해도 이와 관련한 어떠한 법령ㆍ조례ㆍ규칙이 존재하지 않음은 별론으로 하고, ○○시 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’의 경과규정(특별규정)인 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름’에 따라 개정된 조례에 따라 인허가를 득한 것으로 의제가 되는 것이므로, 개정된 조례에서 정온시설과의 이격거리 기준을 3등급으로 분류하고 있다는 것을 고려하면 청구인의 사업은 2등급에 해당하여 정온시설로부터 400m를 이격하게 되면 개정된 조례에 충족하게 되는데, 이 사건 사업부지는 1등급 고물상으로 정온시설로부터 500m 이격하여 개발행위를 득한 것으로 의제가 되는 것이므로 그 기준을 충족하고도 남게 되는 것이다. ⑦ 피청구인의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 청구인에게 귀책 사유가 없어 그 신뢰가 보호 가치가 있는 것인지에 대하여, 청구인으로서는 위와 같이 지방정부인 피청구인이 일정한 절차를 거친 공고 및 처분 선례 등에 대하여 보다 고도의 신뢰를 가졌다고 할 것이다. ⑧ 청구인이 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 했어야 한다는 점에 대하여, 청구인은 피청구인의 견해 표명을 신뢰하고 2021. 6. 10. 일금 삼십 억(￦3,000,000,000)원정을 투입하여 이 사건 부지를 매입하였고 2021. 11. 25. 이 사건의 사업을 위해 피청구인에게 사업계획서를 제출하였던 것이다. ⑨ 피청구인이 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것에 대하여, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 ? 5년간의 기술 연구개발이 모두 물거품이 되고, ? 이 사건의 사업을 위하여 매입한 이 사건 부지 등의 부동산에 30억 원, ? 청구인과 고등기술연구원, ㈜대한실업, ㈜루브캠코리아, 한국건설생활환경시험연구원, 충남대학교, 경북대학교가 참여하는 ‘폐플라스틱 활용ㆍ연료화 기술개발사업-과제명: 폐플라스틱 연속식 열분해 공정기반 윤활기유 생산기술 개발’ 과제사업비 20.84억 원, ? 청구인과 한국과학기술원, 한국에너지기술연구원, ㈜신한플랜트㈜가 참여하는 ‘폐플라스틱 활용 원료 연료화 기술-과제명: 폐플라스틱의 저에너지 사용 연속식 열분해 공정을 통한 고순도 스티렌모노머 생산기술개발’ 과제사업비 78.80억 원, ? 코스모화학㈜ 울산공장 에너지 절감 사업에 따른 매출 240억 원 등의 많은 경제적 손실이 발생할 것이다. (나) 「행정절차법」 제5조(투명성의 원칙) 위반 ① 피청구인이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확해야 한다. ② 그 근거는 처분기준의 작성 게시 및 편람의 비치(「행정절차법」 제17조제3항), 처분의 처리 기간을 종류별로 미리 정하여 공표(「행정절차법」 제19조), 처분기준의 설정 공표 및 법령 처분기준 등에 대한 당사자등의 해석 요청권(「행정절차법」 제20조)에 있다고 할 것이다. ③ 피청구인이 청구인에게 처분을 하기 위해서는 그 처분에 대한 처분기준을 작성 비치하고 있어야 했고 어떤 기준에 근거하여 거부처분을 하는가에 대해 명확한 답변을 했어야 함에도, 피청구인은 어떠한 처분기준에도 없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 그 처분의 기준으로 삼고 있으며, 어떠한 법령ㆍ처분기준으로 이러한 처분을 하는가에 대해 해석을 요청하자 처분기준을 제시한 바 없다. ④ 또한, 피청구인은 심의부서 의견 및 보완 내용에 대하여 단 한 번도 청구인에게 알려준 사실이 없다. (다) 「행정절차법」 제17조제5항(보완요구) 위반 ① 피청구인은 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우와 보완 내용이 있는 경우 상당한 기간을 정하여 지체없이 청구인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 그리고 보완이 필요한 내용을 충분히 검토하여 한꺼번에 보완을 요구하여야 한다. ③ 청구인의 폐기물처리 사업계획서는 민원실무심의를 통하여 다수의 심의부서 의견을 종합하여 관련 심의부서 의견에 보완 내용이 있을 경우 그 내용을 청구인에게 보완요청을 해야 했음에도 단 한 차례의 보완요구 없이 이 사건 처분을 하였다. ④ 앞서 보완요구에 대한 위법에 관하여 설명하였듯이, 사업계획서 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5. 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 민원실무심의 관련 부서 의견에 기재되어 있는 수질관리과에서 보내온 보완 내용이 무엇인지에 대하여 문의하였으나, 처음에는 컴퓨터가 느리다는 이유로, 차후에는 말로 불러준다고 하여 전자우편(이메일)으로 요청하였으나 알려 주지 않았고, 이후 2022. 1. 11. 피청구인을 방문한 자리에서도 전체 보완 내용을 알려달라고 하자 이에, 피청구인은 공문서로 보완을 할 것이라는 말을 하였으나 보완을 하지 않았다. ⑤ 또한, 처분의 통지를 받은 2022. 1. 17.까지 환경사업소 수질관리과의 보완 내용이 어떤 것인지도 몰랐으며, 도시주택국 건축허가과의 보완은 없다고 표시되어 있었다. ⑥ 피청구인은 청구인에게 수질관리과와 건축허가과에서 보완이 있었기에 공문서로 보완을 할 것이라고 하였으나, 보완요구 없이 거부하는 취지의 이 사건 처분을 하였다. (라) 「행정절차법」 제18조(다수의 행정청이 관여하는 처분) 위반 ① 피청구인은 다수기관이 관련된 신청을 접수한 경우 지연처리가 되지 않도록 신속한 협조 처리를 해야 하고 부득이한 사정으로 처리 기간 내에 처리가 어려운 경우에는 기간연장의 사유와 예정처리 기간을 명시하여 지체없이 신청인에게 통지하여야 한다. 그런데 신속한 협조 처리를 하는 것이 아니고 회신기한을 연장해 가고 있는 것을 확인할 수 있다. ② 청구인의 행정대리인이 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5.까지도 보완 내용을 확인할 수 없어 같은 해 1. 6. 도시주택국 건축허가과를 직접 찾아가 최초에 민원실무심의에서 건축법상 보완사항이 없다고 회신하였는데, 자원순환과에서 보완을 요청한 것으로 알고 있어 되도록 신속히 보완해 달라고 하였고, 이후 자원순환과에 보완을 했다는 전화를 같은 날 건축허가과로부터 받았으며, 이에 피청구인이 그 보완 내용을 알려주기를 기다렸다. ③ 청구인으로서는 그 보완 내용이 어떤 법령과 기준에 의한 것인지 파악해야 보완을 할 수 있는 것인데, 피청구인은 처분을 통보하는 날인 2022. 1. 17.까지 해당 보완 내용을 구체적으로 알려주지 않았다. (마) 「행정절차법」 제19조제2항, 제3항(신속처리, 처리기간 연장) 위반 ① 피청구인은 가능한 한 공표된 처리기간 내에 신속하게 하여야 한다. 행정의 신속성, 효율성 및 공표된 처분기간을 신뢰한 청구인의 신뢰 보호에 그 이유가 있다고 할 것이다. 그러나 피청구인은 처리 완료 예정일을 지키지 않았다. ② 피청구인은 부득이한 사유로 처리 기간 내에 신청사무를 처리하기 곤란한 경우 당해 처분의 처리 기간 내에서 1회에 한하여 연장할 수 있고, 처리 기간을 연장하는 때는 처리 기간의 연장 사유와 처리 예정기한을 지체없이 별지 제7호서식에 따라 청구인에게 통지하여야 한다. ③ 피청구인은 최초 처리기한인 2022. 1. 5.에서 2022. 1. 12.로 기한을 연장하였으나, 그 사유를 통지한 바 없으며, 다시 2022. 1. 19.로 2회차 연장을 하면서도 그 어떤 사유도 통지하지 않았다. (바) 「행정절차법」 제20조(처분기준의 설정ㆍ공표) 위반 ① 피청구인은 구체적인 권리 또는 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분의 기준을 사전에 구체적으로 설정ㆍ공표해야 한다. 이는 청구인뿐만 아니라 일반 국민이 행정의 투명성과 예측가능성 및 공정성을 도모하는 것으로 「행정절차법」의 일반 원칙인 투명성의 원칙과 신의성실 및 신뢰보호의 원칙을 구체화하는 것이라 할 수 있다. ② 특히 인ㆍ허가 처분과 관련한 기준을 설정할 때는 객관적이고 공정하게 하여 그 기준이 적용되는 때에 자의적인 재량으로 그 규제의 집행을 담당하는 사람에 따라 그 결과가 달라지지 않도록 해야 한다. ③ 피청구인은 처분서에 제시한 처분 사유 중 하나인 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경 필요에 대하여 그 기준을 설정ㆍ공표하지 않았다. ④ 청구인은 공표된 처분기준이 불명확한 경우 피청구인에게 그 해석 또는 설명을 요청할 수 있고 해석의 요청은 민원사무로 취급하여 처리하여야 하며, 특별한 사정이 없으면 이에 응하여야 한다. 여기서 특별한 사정에는 공표제외 사유에 준하는 경우와 행정청의 방침이 명확히 설정되지 않은 경우 등이 이에 해당할 수 있을 것이다. ⑤ 피청구인이 같은 조건인 자원순환관련시설(고물상)에서 폐기물종합재활용으로 인허가를 지금껏 처분한 사항에 대하여 문의를 하였으나 ‘고물상은 쉽고 재활용업은 어렵다’라는 답을 한다던가 ‘그건 잘못된 처분(인ㆍ허가)이었다는 상식적으로 이해할 수 없는 답변을 하였고, 이는 폐기물처리업 인허가에 대한 처분기준을 명확히 설정ㆍ공표하지 않은 상태에서 업무를 추진했었기 때문이라고 판단된다. (사) 「행정절차법」 제23조, 「행정절차법 시행령」 제14조의2(처분의 이유제시) 및 「행정절차법」 제24조제1항(처분의 문서주의) 위반 ① 피청구인은 처분의 원인이 되는 사실과 근거법령 등의 내용을 구체적으로 명시하므로 이 사건 폐기물처리사업 계획서 신청의 내용에 관하여 관련이 없는 다른 법령을 근거로 처분을 할 수는 없다. ② 피청구인은 처분에 대한 사실상 이유에 대하여는 당해 처분에 관해 구체적인 근거법령을 적용하게 된 경위를 육하원칙에 따라 제시하여야 하고, 따라서 처분의 사실상 이유를 추상적으로 제시된 경우처럼 불충분한 경우 이유제시 의무를 미이행한 것이 된다. ③ 피청구인은 거부처분을 하는 경우 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 해야 한다. 처분은 청구인의 권리 의무에 직접적인 영향을 주기 때문에 명확성을 기하기 위함이라고 사료된다. ④ 피청구인은 두 번에 걸쳐 이 사건에 대한 처분의 의사를 청구인의 행정대리인에게 통보하였다. 첫 번째 처분은 2022. 1. 5. 총 두 차례에 걸쳐 전화로 통보하였다. 그 처분 사유를 요약하면, ? 담당 공무원 자신이 이 사건의 사업이 재활용업인지 처분업인지 판단할 수 없기 때문이고, ? 자원순환관련시설(고물상)에서는 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)로는 불가능하며, ? 수질관리과에서 보완을 보내왔기 때문이라고 하였다. ⑤ 이유제시의 하자는 피청구인이 처분하면서 이유제시를 전혀 하지 않은 경우, 처분이유를 불충분하게 제시한 경우 및 청구인이 처분이유의 제시를 처분 후에 요청하였음에도 처분이유를 제시하지 않거나 불충분하게 제시한 경우로 피청구인은 첫 번째 처분에 있어서 전화로 거부처분을 하였으며, 두 번째 서면으로 한 거부처분의 내용 중 검토의견 사항을 살펴보면 ‘불명확’, ‘발생우려’, ‘판단됨’, ‘예상됨’이라는 법령상 제한사유 외의 막연한 추상적 사유를 들어 거부처분하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다. 또한, 거부처분 후에 수질관리과와 건축과를 찾아 그 처분의 사유를 알고자 하였지만, 그 처분 사유를 제시하지 않았다. ⑥ 내용적 하자는 거부처분의 이유로 부기 되어 있는 처분의 근거가 내용상 미흡한 경우로 처분 자체의 내용상 하자가 존재하는 경우라 할 것이다. 피청구인이 처분의 사유로 명시하고 있는 내용에는 다음과 같은 하자가 존재한다. ? 이 사건의 사업예정지역 인근에 목장이 위치하고 있다고 언급하고 있으나, 인근에는 목장이 없다. 이 경우 목장이 없는데도, 목장이 있는 것처럼 허위로 작성하고 이에 따라 이 사건 처분을 한 하자는 처분서의 표현상 오류를 넘어서 처분의 내용에 하자가 있는 경우로서 처분의 위법성 여부를 별론으로 하더라도, 이를 「행정절차법」 제25조에서 정하는 처분의 정정 대상이 되는 “오기 오산 기타 이에 준하는 명백한 잘못”에 해당한다고도 할 수 없을 것이다. 그리고 ? 이 사건 부지 인근 지역은 공장 및 제조장 밀집 지역이기 때문이라고 언급하지만, 개정된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1] 자원순환관련 시설의 허가기준에는 ‘공장(제조장) 집단화 지역 경계로부터 100미터 이내’에 입지할 것을 조건으로 하고 있다. 피청구인은 현재 시행 중인 조례를 정반대로 해석하여 그 이유를 처분의 사유로 삼고 있는 것이다. 또한 ? 부연하면, 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 2022. 1. 11. 정보공개를 청구하여 같은 해 2. 7. 정보 부분공개 결정 통지서를 받았다. 정보공개청구의 내용은 ‘2021. 12. 31.자로 신설된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2(자원순환 관련 시설의 허가기준) 이외의 2021. 12. 31. 이전 고물상을 제외한 자원순환시설에 대한 구체적인 이격거리 기준을 정립하여 시행한 조례, 내부지침, 규칙에 대하여 정보공개를 요청한다’였는데, 이에 대하여 피청구인은 부분공개를 하면서 ⓐ 폐기물처리시설 관리방안 내부지침[도시관리과-955호(2013.12.31.)]과 ⓑ 2021. 12. 31. 이전의 조례 사항은 부존재하다는 통보를 받았다. 내부지침이 무엇인지는 공개하지 않았으나, 이는 상위 법령에 근거 없이 발령된 방침이나 지시는 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐이고 국민에 대한 구속력은 전혀 가지지 못하므로 이를 근거로 처분할 수는 없을 것이다. 또한, 이전의 조례에서는 거부처분의 근거로 삼고 있는 이격거리에 대한 사항은 부존재 하였으므로, 조례 시행 전에 사업계획서를 제출한 점과 개정 조례에 경과규정을 두고 있는 것을 고려할 때 이격거리 기준을 적용할 근거가 없다고 할 것이다. (3) 「행정기본법」 위반 (가) 「행정기본법」 제8조(법치행정의 원칙) 위반 ① 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에 그 밖에 국민 생활에 중요한 영향을 미치는 경우는 법률에 근거하여야 하며 이는 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙을 명문화한 것이다. ② 이와 관련된 법령으로는 「행정규제기본법」 제8조제3항(규제법정주의)으로 ‘행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다’라고 규정하고 있다. ③ 피청구인은 거부처분의 사유로 들고 있는 세 가지 법령 중 두 가지는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조와 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]이다. ? 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조가 선행되어야 폐기물처리사업계획서의 적합 통보를 할 수 있다는 근거법령은 그 어떠한 법령에도 없다. 피청구인이 폐기물처리사업계획서를 처리하면서 그 기준이 되는 지침으로는 환경부의 「폐기물처리업 허가업무처리지침」이 있고 법령으로는 「폐기물관리법」, 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」, 「환경영향평가법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 그 밖의 조례 등이 있을 것이다. 그런데 그 어떠한 법령 내용에도 위와 같은 처분의 사유가 될 근거는 존재하지 않는다. ? 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]은 ⓐ 2021. 12. 31. 개정 공포된 것으로 2021. 11. 25. 사업계획서를 제출한 청구인에게는 적용될 수 없다고 판단된다. ⓑ 설령, 개정 조례를 적용한다고 하더라도 특별한 규정(신청 당시 법령등에 따르도록 경과규정)을 두고 있으므로 적용될 수 없다. (나) 「행정기본법」 제9조(평등의 원칙) 위반 ① 청구인은 이 사건 심판을 준비하기 위하여 행정대리인을 통하여 피청구인에게 2022. 1. 7. 정보공개를 청구하였고 정보 부분공개 결정 통지서를 받았다. 정보공개 청구내용은 ‘2015. 1. 1.부터 2021. 12. 31.까지 ○○시 도시계획심의를 거쳐 자원순환관련시설(고물상)으로 개발행위를 득한 총 건수와 이와 관련한 허가지역 위치(지번)에 대하여 공개를 요청한다’였는데, 이에 피청구인은 부분공개로 허가지역 위치(지번)는 비공개로 하고 지역명과 총건수만을 공개하였다. 청구인이 위와 같이 정보공개를 청구한 것은 피청구인이 처분의 사유로 들고 있는 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(폐기물재활용시설) 불가의 사유에서 폐기물재활용시설에 대한 인허가 처분의 선례를 전수 조사하기 위함이었다. 그러나 피청구인이 지번은 비공개하여 인근 지역을 조사한 결과 이미 고물상에서 폐기물재활용업을 득한 업체 외 두 군데를 추가로 확인할 수 있었다. ② 또한, 피청구인이 처분의 사유로 제시하고 있는 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 있다는 것에 대하여 같은 조건에서 피청구인이 폐기물처리사업계획에 대한 적정 통보와 인허가가 이루어진 선례를 찾기 위함이었다. 그 결과 이 사건 부지와 거의 같은 조건으로 피청구인이 폐기물처리사업에 대한 인허가를 처분한 선례를 발견하였다. ③ 피청구인은 행정작용과 관련하여 특별히 다르게 다루어야 할 근거가 없는 이상 행정작용의 상대방을 다르게 취급하면 안 되며, 다르게 취급하는 경우 다르게 취급되는 이유가 무엇인지 해당 당사자에게 합리적인 사유를 명시적으로 설명하여야 한다. ④ 청구인은 피청구인에게 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(폐기물종합재활용) 인허가를 득한 피청구인의 처분에 대하여 이 처분 선례는 무엇인지를 문의하였는데 ‘그것에 대해서는 잘 모르겠다, 잘못 이루어진 처분이다’ 라는 답변을 하였다. 녹취록에 근거하여 좀 더 명확히 기술하자면 피청구인은 “아, 저는 그거 모르겠어요. 왜 자꾸 9월 15일 거를 자꾸 저한테 그러세요? 예전 게 잘못 났든 말든, 왜 저는 그거를 제가 생각 안 하고, 지금 저는 들어온 거에 대해서만 말씀을 드리는데 왜 자꾸 예전에 잘못 나갔다고 그 얘기를 왜 자꾸 저한테 하시는지 모르겠어”라고 하였다. 이는 합리적인 사유가 될 수 없다. ⑤ 헌법재판소와 대법원 판례에서도 평등의 원칙을 근거로 행정의 자기구속 법리를 인정하고 있다. 대법원 판례(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결)에서는 “재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정 관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다.”라고 판시하였다. ⑥ 피청구인은 피청구인 스스로 처분한 위와 같은 행정 선례가 존재함에도 청구인에게만 이를 처분 사유의 하나로 삼는다는 것은 평등의 원칙을 위반한 위법한 처분이라 할 것이다. (다) 「행정기본법」 제10조(비례의 원칙) 위반 ① 피청구인은 구체적인 행정 목적을 실현할 때 그 목적와 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다. ② 이와 관련된 법령으로는 「행정규제기본법」이 있는데, 같은 법 제5조제3항에서 “규제의 대상과 수단은 규제의 목적 실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되도록 설정되어야 한다.”라고 정하고 있다. ③ 피청구인이 제시하고 있는 처분의 사유 중 ? ‘「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조 규정에 따라 건축물대장 표시변경 필요’에 대하여 피청구인은 청구인에게 거부처분을 하는 날까지 단 한 번도 명시적인 보완을 요구한 적이 없으며, ? 검토의견에 피청구인이 명시한 각종 대기배출시설 및 유출 사고 발생 우려에 대해서도 단 한 번의 저감 대책에 관한 문제제기와 이에 따른 보완요청을 명시적으로 단 한 차례도 한 적 없이 곧바로 이 사건 처분을 하였다. ④ 또한, 수질관리과와 건축과에서 이 사건의 사업계획에 대한 보완사항을 보냈음에도, 청구인에게는 그 내용을 알려주지 않았으며, 거부처분 이후 각 과를 찾아 그 내용에 대하여 문의하였음에도 해당 보완 내용을 알려주지 않았다. ⑤ 종합해보면, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 사항과 보완 내용이 있으면 서면으로 통지하고 이후 청구인이 해당 사항을 이행하지 못하면 거부처분을 하여야 했는데, 곧바로 행정 목적의 최소한도가 아닌 최대한도의 처분을 한 사항과 그 과정이 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되지 못하였으므로 위법하다고 할 것이다. (라) 「행정기본법」 제11조(성실의무 및 권한남용금지원칙) 위반 ① 피청구인은 법령 등에 따른 의무를 성실히 수행하여야 하고, 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 안 된다. ② 성실의무는 위에서 「행정절차법」 위반에서 언급하였으므로 별론으로 하고, 피청구인이 주어진 권한을 행사함에 있어 사적 목적을 실현하기 위해 행정권한을 행사한 경우나 특별한 정치적 목적을 갖고 행정권한을 행사한 경우는 권한 남용 금지의 원칙에 위배된다고 할 것이다. ③ 제출된 녹취록을 보면, 청구인의 행정대리인이 어떤 법령 등에 의하여 그런 것인가를 질의하자 피청구인은 “아, 제가 모르겠어요. 그러니까 저는 지금 제 법으로 말씀드리는 거잖아요.”라고 답하고 있다. 이 사건의 사업계획서 신청에 따른 적정 여부를 판단함에 있어 「폐기물관리법」을 포함한 관계 법령에 근거하여 그 관계 법령에 적정하면 적정 통보를, 부적합하면 부적정 통보를 해야 하는데 담당 공무원의 자의적 판단 때문에 매번 그 처분 상황이 달라질 수 있다면 그 처분은 권한을 남용하는 위법한 처분이 될 것이다. ④ 청구인은 피청구인이 이미 이 사건 사업계획서에 해당하는 사업 즉, ‘폐플라스틱 열분해 사업’ 자체에 대하여는 사업계획서 접수조차 안 받고 무조건 부적정 통보를 한다는 내부 방침을 가진 것이 아닌가 하는 의구심을 갖게 되었다. 그러나 청구인의 사업계획서는 접수가 되었기에, 어떻게 해서든 부적정 통보를 한다는 결론을 내리고 무조건 부적정 통보를 하는 것이 아닌가 하는 의구심 또한 갖게 되었다. ⑤ 이러한 의구심을 갖게 된 것은 피청구인이 사업계획서를 제출할 때 상담은 하고 제출하였는지를 묻고 있으며 그 이유는 피청구인은 열분해 시설은 거의 허가통보가 안 나갔기 때문이라고 설명하고 있다. ⑥ 이는 「민원 처리에 관한 법률」 제9조 및 같은 법 시행령 제6조, 「행정절차법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조의 ‘민원의 접수’에 반하는 것으로 피청구인은 민원의 신청을 받았을 때는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 안 되는데, 일단 관련 상담을 하고 열분해 시설은 접수를 안 받거나 받더라도 무조건 부적정 통보 또는 불허가 통보를 한다는 내부지침이 존재하거나 지금까지 이렇게 처분을 해왔다면 이는 피청구인이 권한을 남용하고 있다고 할 것이다. (마) 「행정기본법」 제12조(신뢰보호의 원칙) 위반 ① 이는 같은 법 제4조제2항(신뢰보호원칙) 위반으로 위에서 언급하였으므로 별론으로 하겠다. ② 다만, 다시 한번 정리해보면, 청구인은 ? 개정 조례가 시행되기 전인 2021. 11. 25. 이 사건의 사업계획서를 제출하였고, ? 피청구인은 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(재활용시설)로 인허가 처분을 한 선례가 있으며, ? 2021. 12. 31. 개정 공포된 조례 이전에 피청구인이 공고한 선행행위인 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향분석서의 개정 조례 부칙 경과규정을 신뢰하여 이 사건 부지를 매입하고 사업계획서를 제출하였으나 선행행위에 반하는 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다. (바) 「행정기본법」 제13조(부당결부금지의 원칙) 위반 ① 피청구인은 행정작용을 할 때 해당 행정작용과 실질적으로 상관이 없는 의무를 상대방에게 부과하거나 이를 강제해서는 안 된다. ② 피청구인이 처분 사유로 제시한 입지여건에 있어 ‘「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조 규정에 따라 건축물대장 표시변경 필요’라는 언급은 다음과 같은 위법성이 있다. ? 최초 이 사건 사업계획서를 2021. 11 .25. 제출하고 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5. 도시주택국 건축과 담당의 보완사항 여부에는 보완사항이 없다고 회신되었으나 사업계획서 처리 담당 부서인 자원순환과에서 위 사항에 대하여 보완을 요청한 이후, 일방적으로 두 차례에 걸쳐 아무런 통보도 없이 처리 완료일을 마루었다. 그런데 거부처분을 처리한 2022. 1. 17. 피청구인이 작성한 민원실무심의 심의부서의견 사항에 도시주택국 건축허가과 심의담당자의 회신완료 사항에도 보완이 없다고 표시되어 있다. ? 앞서 언급하였듯이, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조가 선행되어야 폐기물처리 사업계획서의 적정 통보를 할 수 있다는 근거법령은 그 어떤 법령에도 정하는 것이 없다. 폐기물처리사업계획서를 처리함에 있어 그 기준이 되는 지침으로는 환경부의 「폐기물처리업 허가업무처리지침」이 있고 법령으로는 「폐기물관리법」, 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」, 「환경영향평가법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 그 밖의 조례 등이 있을 것이다. 그런데 그 어떠한 법령 내용에도 위와 같은 거부처분의 사유가 될 근거는 존재하지 않는다. ? 위와 같이 피청구인은 관련 법령에도 없는 사유를 들어 실질적으로 상관이 없는 의무를 청구인에게 강제하고 있는 것이다. ? 대법원 판례(대법원 1999. 12. 24. 선고 98다57419 판결)에서는 담당공무원이 법령에 규정되지도 아니한 사유인 김가공공장 건물이 건축물 관리대장에 창고로 등재되어 있다는 이유로 반송한 사건에 대하여 「행정절차법」 제40조(신고)를 들어 행정관청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정관청에 일방적인 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로 법령에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정관청에 대한 통고로써 그치는 것이고, 그에 대한 행정관청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없는 것인바, 구 수산업법 (1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것), 구 수산업법시행령 (1996. 12. 13. 대통령령 제15241호로 개정되기 전의 것), 구 수산제조업의허가등에관한규칙(1997. 4. 23. 해양수산부령 제 19호 수산물가공업허가등에관한규칙으로 개정되기 전의 것)의 각 규정에도 수산제조업의 신고를 하고자 하는 자는 그 규칙에서 정한 양식에 따른 수산제조업 신고서에 주요 기기의 명칭ㆍ수량 및 능력에 관한 서류, 제조공정에 관한 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하면 되고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 수산제조업 신고에 대한 실질적인 검토를 허용하고 있다고 볼 만한 규정을 두고 있지 아니하고 있으므로, 수산제조업 신고를 하고자 하는 자가 그 신고서를 구비서류까지 첨부하여 제출한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로서는 형식적 요건에 하자가 없는 한 수리하여야 할 것이고, 나아가 관할 관청에 신고업 신고서가 제출되었다면 담당 공무원이 법령에 규정되지 아니한 다른 사유를 들어 그 신고를 수리하지 아니하고 반려하였다고 하더라도, 그 신고서가 제출된 때에 신고가 있었다고 판단한다고 판시하였다. (사) 「행정기본법」 제14조(법적용의 기준) 위반 ① 「행정기본법」 제14조제1항은 소급적용 금지의 원칙으로 새로운 법령 등의 효력 발생 이전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 관하여 새로운 법령 등이 적용되지 않음을 의미한다. 이 사건 부지는 2021. 10. 15. 개발행위준공을 마친 부지이고 정보공개청구를 통하여 피청구인으로부터 받은 정보 부분공개 결정 통지서를 보더라도 2021. 12. 31. 이전에는 고물상을 제외한 자원순환시설에 대한 구체적인 이격거리 기준을 정립하여 시행한 조례, 내부지침, 규칙 등이 존재하지 않았으므로 피청구인이 통보한 거부처분 사유 중 하나인 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]의 정온시설과의 이격거리 기준의 제한을 받지 않는다고 할 것이다. ② 「행정기본법」 제14조제2항은 처분시법주의로 청구인의 신청에 따른 처분은 법령 등에 특별한 규정(예를 들면, 부칙에서 신청 당시 법령 등에 따르도록 경과규정을 두는 경우)이 있거나 처분 당시의 법령 등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는, 청구인의 신청에 따른 처분은 처분이 이루어지던 당시의 법령 등을 적용함을 말한다고 할 것이다. 피청구인이 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1] ‘자원순환 관련 시설의 허가기준’을 이 사건 처분일인 2022. 1. 17.에 적용하였다고 하더라도 다음과 같은 문제가 있다. ? 「행정기본법」 제14조제2항에 특별한 규정(경과규정)이 있으면 폐기물처리사업계획서가 접수된 시점의 조례가 적용되어야 하므로 개정 조례가 적용될 여지가 없다. ? 피청구인은 2021. 5. 18. ○○시 공고 제2021-1887호 ‘○○시 자치법규 안 입법 예고’를 공고하였다. 피청구인은 같은 날 공고 1887-3호 ‘규제영향분석서’를 공고하였다. ? 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’ 2-3. 중소기업 규제영향분석을 보면 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 경과규정을 두고 있다. ? 따라서 이 사건 부지는 이 조례(개정 조례)에 따라 행하여진 것으로 의제되므로 이 사건 부지에 관하여는 개정 조례에서 정한 정온시설 등과의 이격거리 기준을 모두 충족하였다고 보아야 한다. ? 또한, ‘이 조례(개정 조례) 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름’이라고 명시되어 있으므로, 종전의 조례에 따라 처분을 해야 한다. 앞서 언급하였듯이 종전의 조례에는 자원순환시설에 대한 이격거리 기준이 없었으므로 2021. 11. 25. 이 사건의 폐기물처리사업계획서를 신청한 청구인에 대하여는 개정된 조례를 근거로 거부처분을 할 수 없는 것이다. ? 대법원 판례(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결)에 따르면 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고, 인ㆍ허가 신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 선법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가기준에 따라 한 불허가처분은 위법하다고 할 수 없다. ? 따라서 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두고 있으면서도 이를 적용하지 아니하고 개정된 조례 및 허가기준에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. ? 또한, 소관 행정청인 피청구인은 사업계획서 신청을 수리하고도 정당한 사유 없이 접수일은 2021. 11. 25.에서 2021. 12. 13.로 수정테이프를 이용하여 수정하였고, 최초 민원실무심의회의 회신기한을 2021. 12. 31.에서 2022. 1. 7.로 늦추어 그 사이에 조례가 변경된 것이므로 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. (4) 환경부 예규 「폐기물처리업 허가업무처리지침」 위반 (가) 환경부 예규인 「폐기물처리업 허가업무처리지침」(환경부예규 제609호, 2017. 6. 27.)에서 허가권자는 사업계획 검토 시 서류 검토 외에 처리업의 허가요건 충족 여부, 사업계획의 적정성(사업계획의 적정성, 사업계획물량의 적정성, 사업계획 기간의 적정성), 기술검토, 현지 조사 등을 하도록 규정하고 있다. (나) 위 절차를 거친 피청구인은 이에 따라 청구인에게 사업계획서의 보완, 반려, 부적정, 적정 통보를 해야 한다. (다) 피청구인은 청구인에게 한 이 사건 처분에는 다음과 같은 위법이 있다. ① 피청구인이 이 사건 부지를 현지 조사하여 처분 사유로 삼기 위해서는 그 현지 조사를 철저히 하여 그 사유를 처분서에 명시하여야 함에도 피청구인은 사업지역에 인접하여 목장이 있다는 허위 기재를 하여 처분의 사유로 삼았다. ② 민원 처리 공개서를 보면, 처리 구분에는 ‘반려’라 기재하고 심의 결과에는 ‘불가’로 기재하고 있다. 또한, 처분서에는 ‘불허가’라고 기재하였다. ③ 「폐기물처리업 허가업무처리지침」의 반려 사유와 부적정 통보 사유를 살펴보면, ? 사업계획서 반려 사유로는 ⓐ 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조에 따라 2차에 거쳐 서류 보완 보정을 요구하였으나 이에 응하지 아니한 경우, ⓑ 민원인으로부터 사업계획서의 반려요구가 있는 경우, ⓒ 그 밖에 사업계획서의 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단되는 경우가 있고, ? 부적정 통보 사유로는 ⓐ 처리업 허가를 받고자 하는 자(법인인 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는 경우, ⓑ 다른 법령에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함), ⓒ 배출시설 설치허가(신고)기관에서 배출시설 설치허가 및 신고 관련 부분을 검토한 결과 허가 또는 신고 수리 불가판정이 있는 경우(단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 하여서는 아니됨)가 있다. ④ 위의 반려 사유에 해당하기 위하여는 피청구인이 청구인에게 2차례에 걸쳐 보완 보정을 요구하였어야 하나, 단 한 번도 보완 보정을 요구하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 또한, 청구인은 반려 요구를 한 사실이 없으며, 청구인의 사업계획서에 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단받은 적도 없다. 그리고 위의 부적정 통보 사유에 해당하기 위하여는 청구인이 결격사유에 해당하여야 하나, 청구인은 결격사유에 해당하지 않고, 다른 법령에 청구인의 사업시설 설치를 제한하는 경우도 없으며, 대기 및 폐수 배출신고서도 철저히 준비하여 제출한 후 불가 판정을 받은 사실도 없다. (5) 이 사건 처분 내용의 하자 (가) 입지여건 ① 폐기물처리 사업계획을 제출한 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경이 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]하다는 피청구인의 주장에 대하여 ? 법률우위ㆍ법률유보의 원칙을 위반하였다. 행정은 법률을 위반해서는 안 되며, 법률에 근거하여 행해져야만 합니다. 피청구인은 이 사건 사업계획서의 적정 여부를 판단하면서 어떠한 근거법령 등에 의하여 위의 조항을 거부처분의 사유로 삼고 있는지 밝히고 있지 않고, 상위 법령에 근거가 없이 발령된 방침이나 지시는 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐이고 국민에 대한 구속력은 전혀 가지지 못하는 것이므로 이를 근거로 이 사건 사업계획서의 적정 여부를 결정해서는 안 될 것이다. 물론, 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 피청구인의 재량에 속하는 것이지만, 대법원 판례(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결)에 따르면 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의