폐기물처리사업계획서 부적정통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 잡종지 2,991㎡(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 폐기물종합재활용업을 영위하고자 2017. 10. 23. 피청구인에게「폐기물관리 법」제25조제1항에 따라 폐기물처리 사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 11. 28. 청구인에게 같은 법 제25조에 따라 폐기물처리시설 설치 운영으로 주변 환 경에 영향을 미칠 우려가 있으며,「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리 지침」 제2조 및 제4조에 따라 폐기물처리시설 설치가 제한되며,「폐기물관리법」제4조에 의거 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하도록 하고 있다는 사유로 폐기 물처리 사업계획서 부적합 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1)「폐기물관리법」제25조에 따라 폐기물처리시설 설치 운영으로 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 있다는 사유의 부적법성 청구인은 2013. 10. 23. 피청구인에게 음식물류폐기물과 축산분뇨처리사업계획서를 제출하였는데, 당시 피청구인은 음식물류 폐기물처리사업은 이 사건 지침에 따라 허가가 불가능하다는 이유로 접수를 거절하면서 축산분뇨에 대하여만 업무절차를 진행하였고 폐기물관리법 제25조제2항은 접수거절 사유로 제시하지 않았다. 국민권익위원회의 의결에 의하더라도 피청구인이‘○○시 지침’을 임의로 제정하여 이를 이유로 청구인의 사업계획을 부적정처분한 것은 위법·부당하다. 2017. 6. 23. 청구인은 피청구인이 비공개로 운영하고 있는‘○○시 지침’을 정보공개청구하여 확보한 후 음식물류폐기물처리업 사업계획서를 다시 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 또 다시 부적정 처분하였고 그 사유로는 ① 폐기물관리법 제25조제2항제4호 ② ○○시 폐기물 지침 ③ 농지법상 농업진흥구역에서의 행위제한이었다. 이에 대하여 청구인이 이의제기하자 피청구인은 위 폐기물관리법 제25조제2항제 4호를 부적정 처분사유에서 철회하였다. 그런데 청구인이 2017. 6. 23. 신청한 사업계획서를 수정하여 2017. 10. 23. 다시 사업계획서를 제출하자 피청구인이 이미 철회한 부적정 처분사유를 또 다시 부적정 처분사유로 거론하고 있는 것은 부적법하다. 피청구인은 ○○시 지역 내 심판 외 ○○산업 등 3개사에 대하여 음식물류폐기물처리업을 허가하면서 폐기물관리법 제25조제2항제4호 등을 이유로 부적정 처리한 사실이 전혀 없다. 이는 청구인에게 한 이 사건 처분과 비교하여 보면 형평성 차원에서 크게 부당하고, 사람의 건강이나 환경에 영향을 미치는지 여부에 대하여 구체적, 객관적 증거 없이 막연히‘환경에 미칠 영향이 우려’된다고 이 사건 처분을 한 것은 매우 부당하다. 왜냐하면 청구인의 입지는 반경 1km 내에 민가가 없으며, 처리공법에 있어서도 호기성 공법을 채택한 ○○시내 기존 허가업체는 악취가 극심하여 민원이 극도로 발생하고 있고, 발생가스가 그대로 대기 중에 노출되어 환경에 일부 영향을 미칠 수 있는 반면, 이에 비하여 청구인의 공법은 혐기성 공법으로 냄새가 훨씬 덜할 뿐만 아니라 발생가스를 연소처리하므로 환경에도 거의 영향이 없기 때문이다. 2) 청구인의 사업계획서가 폐기물관리법 제25조와 제4조에 해당하는지 여부에 관하여, 청구인의 이 사건 사업 부지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(잡종지 2,991㎡)는 2013. 11. 11. 농림지역(농업진흥구역) 개발행위허가를 위한 ○○시 도시계획위원회의 심의를 완료함으로써, 지목이 농지(답)에서 잡종지로 변경되었고, 실질적인 토지의 이용실태는 농지가 아니며, 공장규모는 2,991㎡로 적법하고, 음식물폐기물을 처리하여 유기질비료를 생산하므로 농지법에 저촉되지 않으며(그렇기 때문에 이 사건 처분도 농지법 위반은 처분 사유로 하고 있지 않다), 음식물폐기물 처리 과정에서 발생하는 바이오가스로 재생에너지를 생산하므로 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급촉진법 제4조에 의거 정부가 기술개발 및 이용·보급을 장려하고 보호·육성하여야할 분야이기도 하다. 또한 폐기물관리법 제4조제4항에 국가는 폐기물 처리에 대한 기술을 연구·개발·지원하고, 제4조제2항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 및 시장·군수·구청장이 제1항과 제2항에 따른 책무를 충실하게 하도록 필요한 기술적·재정적 지원을 하여야 한다고 되어 있는바, 피청구인은 이 규정에도 반하는 처분을 한 것이다. 따라서 피청구인이 폐기물관리법 제25조, 제4조에 따라 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 참고로 ○○시가 운영하는 ○○○○센터는 도시지역, 준주거지역에 설치되어 있고 ○○ 시내 음식물처리업체인 ○○산업, ○○산업은 계획관리지역에 시설이 설치되어 있다. 폐기물관리법 제4조제2항과 제4항에 의하면, 폐기물 처리사업에 대한 조정의 권한은 국가 및 광역자치단체장에게만 있다. 한편 폐기물처리사업계획서에 대한 적정여부 판단은 폐기물관리법 제25조제2항에 의거하여 판단하도록 규정하고 있으나, 피청구인은 국민권익위원회가 위법·부당하다고 인정한 이 사건 지침을 핵심 이유로 청구인의 사업계획서를 부적정 처분한 것은 위법하다. 3) 이 사건 지침의 문제점에 대하여, 폐기물관리법 제2조(정의)제2호, 제3호에 의하면 음식물폐기물은 사업장폐기물이 아니라 생활폐기물이다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012 다89320 판결, 인천지법 2009. 10. 8. 선고 2009구합748 판결 등 참조). 그리고 이 사건 지침 제2조에 의하면 이 사건 지침은 생활폐기물을 수집·운반·처리하는 사업장은 적용에서 제외한다고 되어 있으므로, 청구인이 신청한 음식물 폐기물 처리 사업장에는 이 사건 지침이 적용되지 않는다. 따라서 생활폐기물인 음식물 폐기물 특히 분리배출 된 음식물류 폐기물에 대하여는 이 사건 지침 제4조제2항을 적용할 수 없음에도 피청구인이 이 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 이 사건 지침 제4조제2항에‘폐기물관리법 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조의2 규정에 의한 사업장폐기물 중 다음 각 호의 폐기물 처리시설을 설치하거나... (중략) 폐기물처리시설이 설치됨으로써 주변에 위치한 시설 거주자 및 인근 지역 주민의 보건 및 생활환경 등을 현저히 해한다고 판단되는 경우에는 제4조제l항에도 불구하고 폐기물 처리시설 설치 및 재활용 방법을 제한할 수 있다.’고 규정하면서 제3호에서 음식물류 폐기물의 처리시설을 들고 있다. 그렇다면 이 규정은 제2조에서 생활폐기물 처리 사업장은 지침 적용 대상에서 제외하고 있는 것과 모순·충돌되고, 폐기물관리법상 음식물폐기물이 사업장폐기물(제3호)이 아니라 생활폐기물(제2호)임에도 위 제4조제2항은 사업장폐기물 중 다음 각 호의 폐기물 처리시설이라고 하여 제3호에서 음식물류 폐기물의 처리시설을 들고 있는 것은 이 사건 지침 조항 상호간에 모순·충돌되는 오류가 있으며, 더 나아가 폐기물관리법령에도 반하여 무효다. 이 사건 지침은 피청구인이 비공개하고 있는 내부지침으로서, 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 이 사건 지침에서 정하고 있는 내용을 위임한 바가 없다면 이 사건 지침은 대외적인 구속력이 없다. 그런데「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」를 비롯한 상위법령에도 이 사건 지침과 관련된 어떠한 내용도 포함되어 있지 않아, 이 사건 지침은 피청구인의 내부적인 업무 처리 지침에 불과한 것이라고 할 수밖에 없으므로 이를 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 즉 ‘○○시 지침’은 폐기물관리법, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙과 환경부의 폐기물처리업 허가관련 지침, ○○시 폐기물관련 조례에 정하는 바 없이 상위법령에 위배하여 피청구인이 임의로 만들어 적용한 것으로 이는 위법하고 부당하다. 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 대한 부당성을 청와대, 국무총리실, 행정안전부 등에 탄원하였다. 그리고 이 사건 처분에 대하여 국민권익위원회에 고충민원을 신청하였는바, 2018. 1. 22. 국민권익위원회는 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 보아 청구인의 폐기물처리 사업계획서를 재검토할 것을 시정권고 하였으며, 이 사건 지침을 폐지하거나 이 사건 지침이 주요사항을 조례에 반영하여 제도를 개선할 것을 의견표명하였다. 【보충서면 1】 4) 청구인은 음식물폐기물처리업 허가를 받기 위하여 2013년부터 현재에 이르기까지 수차례 사업계획서를 제출하고, ○○도와 행정안전부, 국민권익위원회, 감사원에 진정하는 등 엄청난 노력을 기울여 왔다. 청구인은 2013. 10. 17. 음식물류폐기물과 축산분뇨처리사업계획서를 제출하였는데, 당시 피청구인은 음식물류 폐기물처리사업은 이 사건 지침에 따라 허가가 불가능하다는 이유로 접수를 거부하면서 축산분뇨에 대하여만 업무절차를 진행하라고 하여 축산분뇨처리업에 대해서만 사업계획서를 다시 제출하여 도시계획심의를 필하고 건축허가를 받아 건물을 완공하고 2015. 8. 준공검사까지 받았으나 아직까지도 축산분뇨처리업 허가를 해주지 않고 있는데, 이는 부당한 행정행위다. 그 이후 청구인은 음식물류폐기물 처리사업을 허가받기 위하여 수차례 담당 공무원을 찾아가기도 하고 ○○시 음식물쓰레기 처리현황과 발전방향 및 청구인의 발전된 처리 공법에 대하여 문서 제안을 하기도 하였지만, 간단하게 이 사건 지침에 따라 허가가 불가능하다는 회신뿐이었다(이 사건 지침은 공개 불가로 확인 불가하였음). 그 이후 청구인은 ○○도청 조사담당관실, 감사관실에도 찾아가 질의를 하기도 하였는데, 2017. 5. 24. 감사관실에서 이 사건 지침을 직접 처음 보게 되었고, 감사관실의 담당팀장은 이 사건 지침의 제4조제2항의‘제한할 수 있다’는 ‘가능할 수도 있다’는 뜻이니 사업계획서를 다시 제출해보라고 하였다. 그래서 청구인은 ○○시청 ○○○○과를 방문하여 담당자에게 물어보니, 이 사건 지침 때문에 현재까지 청구인의 사업계획서를 거부한 것이며 이 사건 지침에‘제한할 수 있다’라고 기재되어 있기는 하지만, 사실상 제한한다는 말이므로 허가를 해주지 않을 것이라고 말하였다. 이에 청구인은 2017. 6. 10. 이 사건 지침에 대하여 정보공개청구를 하였고, 2017. 6. 19. 이 사건 지침을 처음 받아 보고 그 내용을 알 수 있게 되었다. 그 이후 청구인은 2017. 6. 23. 다시 음식물류폐기물처리 사업계획서를 제출하였으나, 2017. 7. 18. 폐기물관리법 제25조제2항제4호 및 이 사건 지침 제32조에 따라 농업진흥구역에서 행위제한 시설에 해당된다는 이유로 부적정 통보를 받았다. 이에 청구인은 2018. 7. 28. 이의제기를 하였고, 이에 대하여 이 사건 지침에 따라 음식물류 폐기물 처리시설의 설치가 제한되며, 농지법상 심사규정에 적합하지 않으면 불허가 대상이라는 2017. 8. 7.자 회신을 피청구인으로부터 받았다. 청구인은 행정안전부장관 감사관실에 탄원서를 제출하였고, 2017. 10. 13. 행정안전부에서 ○○시청으로 감사를 나왔다고 하여 청구인은 담당 조사관과 통화 후, 시청의 감사관실에서 방문 면담을 하였다. 당시 담당자였던 행정안전부 감사관 ○○○ 조사관은 이 사건 지침이 이상하다는 점을 지적하며, 청구인이 제출했던 2017. 6. 23.자 사업계획서에서 ① 폐기물관리법 시행규칙상 생활폐기물을 처리할 것과 ② 농지법상 농업진흥구역에서의 행위제한에 저촉되지 않도록 농지법 시행령 제29조제7항제4호 규정에 맞도록 유기질비료를 생산하되 전기생산을 삭제할 것을 명시하여 다시 제출하면 허가를 받는 것에 문제가 없을 것이라고 했고, ○○시청의 담당자에게도 그렇게 말해놓겠다고 하였다. 청구인은 2017. 10. 23. 행정안전부 감사관실의 권고사항에 맞게 폐기물처리사업계획서를 수정하여 제출하였으나, 피청구인은 2017. 11. 28.자로 다시 부적정 통보처분을 하였다. 이에 청구인이 그해 9. 12., 12. 1. 등 국민권익위원회에 수차례 탄원서를 제출하여 국민권익위원회에서 같은 해 12. 22. 실무담당자(○○○)가 ○○시청에서 현지 조사를 하였는데, 그 이틀 전인 12. 20. ○○시청 시장실에서 피청구인은 청구인에게 국민권익위원회에서 권고안이 나오면 이에 따르며, 국민권익위원회에서 이 사건 지침을 폐지하라고 한다면 폐지하겠다고 약속하였다. 그런데 2018. 1. 22. 국민권익위원회에서 시정권고안 의결이 나와 청구인은 2017. 12. 20.에 피청구인이 약속했던 것처럼 허가를 받을 수 있을 것이라고 생각하고 2018. 1. 29. ○○시청 ○○○○과 담당자들을 방문하였다. 그러나 ○○시청 ○○○○과의 이한재 팀장은 시청 환경직원들과 협의하였으나, 국민권익위원회 권고안에도 불구하고 이 사건 지침을 이유로 계속 부적정 통보를 할 것이라고 언급하며 청구인에게 차라리 행정소송을 빨리 진행하라고 하였다. 그리고 2018. 2. 1. ○○○○과 이한재 팀장과 전화통화를 다시 하니, 2017. 11. 28.자 부적정통보 처분에 부적정 처분사유가 세 가지 있으므로, 가사 이 사건 지침이 잘못되었다고 하더라도 나머지 두 가지 사유(폐기물관리법 제 25조, 제4조)로 부적정 통보 입장을 고수하겠다고 하였다. 그 후 2018. 2. 13. 피청구인은 국민권익위원회의 의결을 받아들여 이 사건 지침을 폐지하겠다고 하면서도 폐기물관리법 제25조에 따라 재검토하겠다는 모순된 입장을 표명하였다. 이에 대해 청구인은 담당 공무원에게 피청구인이 청구인에게 여러 차례 허가를 내주겠다고 말했다고 하자, 담당공무원은 원래 시장은 모두에게 그렇게 대답한다며 나중에 다시 확인하겠다는 말만 되풀이하고 있다. 이 사건 처분까지의 경위에 대하여 날짜별로 자세하게 기록한 업무추진 내용을 제출하도록 하겠다. 5) 피청구인의 처분 사유가 계속 변동되는 부당성 청구인의 이 사건 관련 사업계획서에 대하여 피청구인의 2017. 7. 18.자 부적정처분 사유와 이에 대한 2017. 8. 7. 회신시 부적정 처분사유와 2017. 11. 28. 부적정처분 사유가 계속 변동하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271709"></img> 특히 폐기물관리법 제25조제2항제4호는 2017. 7. 18.에는 부적정 통보 사유 중 하나였다가 2017. 8. 7. 에는 부적정 사유에서 제외되었음에도 2017. 11. 28.자 이 사건 부적정 통보 부적정사유에 폐기물관리법 제25조가 다시 포함되었는바, 이러한 점에서도 피청구인의 이 사건 처분에 있어 실질적인 부적정 통보 사유가 적법하다고 보기 어렵다. 또한 피청구인은 청구인이 국민권익위원회에 신청한 고충민원과 관련하여 2017. 12. 22. ○○시청 ○○○○과에서 청구인의 신청에 이 사건 지침 말고 다른 저촉사항이 있느냐는 국민권익위 조사관 ○○○의 질문에 이 사건 지침 외에 다른 귀책사항은 없다고 분명히 대답하였는바, 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유는 실질적으로 오직 위법한 이 사건 지침에 의거한 것임을 알 수 있다. 위와 같이 피청구인의 부적정 처분사유는 계속 변동되고 있는 바, 공통적인 부적정처분 사유는‘이 사건 지침’뿐이다. 이처럼 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유는 실질적으로 오직 위법한 이 사건 지침에 의거한 것임을 알 수 있으며, 위법한 이 사건 지침을 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분 역시 위법하므로 취소되어야 한다. 【보충서면 2】 6) 이 사건 지침의 위법성에 대하여 피청구인은 이 사건 지침은 폐기물관리법 제25조제2항제4호 규정에 근거하여 제정된 것으로서 ○○시의 주변 환경 여건을 고려하여 마련된 지침이며, 사업장폐기물이나 생활폐기물의 구분을 떠나서‘음식물폐기물’이라고 정하고 있어 이 사건 지침을 적용한 이 사건 부적정통보가 위법·부당하다는 청구인의 주장은 부당하다고 주장하고 있다. 7) 폐기물관리법 제2조(정의) 제2호, 제3호에 의하면, 음식물폐기물은 사업장폐기물이 아니라 생활폐기물이다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012다89320 판결, 인천지법 2009. 10. 8. 선고 2009구합748 판결 등 참조). 그리고 이 사건 지침 제2조(적용시설)의 단서 조항에는“공공처리시설 및 생활폐기물을 수집·운반·처리하는 경우와 폐기물처리사업 목적이 아닌 당해 제조시설에서 발생하는 폐기물을 자가 처리 하고자 하는 사업장은 제외한다.”고 이 사건 지침의 적용 범위에 있어 생활폐기물을 적용대상에서 제외한다고 명확하게 규정하고 있다. 이 사건 지침 제2조 단서는 이 사건 지침이 적용되는 범위에 대하여 정하고 있는바, 생활폐기물을 수집·운반·처리하는 사업장은 적용에서 제외한다고 명시해 놓고, 생활폐기물로 분류되는 음식물 폐기물 처리 사업장에 이 사건 지침을 적용하는 것은 위 단서 조항에 반한다고 할 것이다. 또한 이 사건 지침 제4조제2항에서는‘폐기물관리법 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조의2 규정에 의한 사업장폐기물 중 다음 각 호의 폐기물 처리시설을 설치하거나(중략) 폐기물처리시설이 설치됨으로써 주변에 위치한 시설 거주자 및 인근 지역 주민의 보건 및 생활환경 등을 현저히 해한다고 판단되는 경우에는 제4조제1항에도 불구하고 폐기물 처리시설 설치 및 재활용 방법을 제한할 수 있다.’고 규정하면서 제3호에서 음식물류 폐기물의 처리시설을 들고 있는바, 이 규정은 제2조에서 생활폐기물 처리 사업장은 지침 적용 대상에서 제외하고 있는 것과 모순·충돌될 뿐만 아니라, 폐기물관리법상 음식물폐기물이 사업장폐기물(제2조제3호)이 아니라 생활폐기물(제2조제2호)이며, 폐기물관리법 시행규칙 별표 4.에서는 음식물류폐기물이 사업장폐기물과 생활폐기물(분리배출된 음식물류폐기물)로 규정되어 있음에도 위와 같이 법령에 위반한 취지의 규정을 두고 있어 상위 법령에도 반하여 무효라고 할 것인바, 이러한 점에 비추어 볼 때 분리배출된 음식물 폐기물에 이 사건 지침 제4조제2항을 적용할 수 없다. 8) 또 이 사건 지침은 피청구인이 비공개하고 있는 내부의 민원지침으로, 청구인이 정보공개청구 전까지는 그 내용에 대하여 전혀 알 수 없었다. 그렇다면 이 사건 지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 수 있을 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 다만 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결). 하지만 이 사건 지침은「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」를 비롯한 상위법령으로부터 이 사건 지침과 관련된 그 어떠한 위임도 받은바 없으며, 피고가 이 사건 지침을 마련한 후에도「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」에 반영하지 않고 지금까지 비공개로 운영하고 있는바, 이는 피청구인이 임의로 만들어 적용한 것으로 대외적 구속력이 전혀 없다. 9) 더 나아가 이 사건 지침은 단순히 폐기물처리시설이 설치됨으로써 주변에 위치한 시설 거주자 및 인근 지역 주민의 보건 및 생활환경 등을 현저히 해한다고 판단되는 경우 폐기물처리시설 설치 및 재활용 방법을 제한할 수 있다고만 정하고 있어, 어떠한 기준으로 주민의 보건 및 생활환경을 현저히 해한다고 판단되는지 전혀 알 수 없다. 이러한 점 등을 고려하여 국민권익위원회에서 이 사건 지침을 폐지하거나 이 사건 지침의 주요사항을 조례에 반영하여 제도에 반영할 것을 의견표명한 것은 당연한 결정이다. 생활폐기물로 분류되는 음식물 폐기물 처리 사업장에 이 사건 지침을 적용하는 것은 이 사건 지침 제2조 단서에 반하며, 더 나아가 이 사건 지침은 생활폐기물 그 자체로 조항들이 서로 모순·충돌하고 있고, 대외적 구속력이 없으며, 상위 법령이나 조례에서 위임받은 바도 없이 시민의 권리를 제한하고 있어 무효라 할 것이므로 피청구인이 이 사건 지침을 근거로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 피청구인은 2018. 3. 26.자 보충서면(답변 이유서)에서 이 사건 지침은 피청구인의 재량권 범위 내에서 제정된 사항으로, 법령에 위배되는 바가 전혀 없다고 주장하였다. 그런데 피청구인은 그로부터 이틀 후인 2018. 3. 28. 이 사건 지침을 폐지하기로 결정했다고 한다(○○저널 보도 참조). 피청구인은 이틀 만에 돌연 입장을 바꾸어 이 사건 지침을 폐기하겠다고 발표했는바, 피고 역시 이 사건 지침에 대한 문제점을 그 전부터 인식하고 있었던 것이 명백하다. 10) 이 사건 처분의 근거에 대하여 청구인이 2018. 3. 8.자 보충서면에서 주장한 것처럼, 피청구인의 부적정 통보 사유가 별다른 근거 없이 계속 변동되었으며, 청구인이 국민권익위원회에 신청한 고충민원과 관련하여, ○○시청 담당공무원은 청구인의 신청에 이 사건 지침 말고 다른 저촉사항이 있느냐는 조사관의 질문에, 이 사건 지침 외에 다른 귀책사항은 없다고 분명히 대답하였다(국민권익위원회 녹취록 13쪽). 이처럼 ○○시청 ○○○과 담당자는 청구인에게 이 사건 지침 외에 다른 귀책사항은 없다고 분명히 진술하였는바, 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유는 실질적으로 오직 위법한 이 사건 지침에 의거한 것임을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 지침이 국민권익위원회에서 시정권고를 받자, 청구인에게 다른 부적정 통보 사유가 있다고 주장하고 있다. 국민권익위원회 ○○○ 조사관은 피청구인에게 청구인이 신청한 시설이 운영되었을 때 환경에 어떤 영향이 있을 수 있는지에 대한 검토내역을 여러 차례 요청하였지만, 피청구인은 막연히 동종의 음식물류처리시설로 인하여 민원이 많기 때문에 음식물류처리시설은 허가를 내지 못한다고 진술하며 청구인의 신청에 대한 검토 내역이나 자료 등을 전혀 제시하지 못하였다(녹취록 12쪽, 15쪽, 16쪽, 17쪽, 18쪽 참조). 이는 청구인이 신청한 시설이 운영되었을 때 시행령, 시행규칙에 환경에 어떤 영향이 있을 수 있는지에 대한 판단기준이 전혀 없어 검토는 하였으나 객관적이고 합리적인 부적정 사유를 댈 수가 없었던 것이다. 즉 ○○시에서 검토는 하였으나 합법적인 부적정 처분 근거를 제시할 수 없었다. 그래서 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 든 것이 이 사건 지침이나 이 사건 지침은 피청구인 스스로 폐지하였으니 피청구인이 그 동안 이 사건 처분 사유로 든 근거가 잘못되었음을 스스로 인정한 것이다. 또한“지금 말씀하신 대로 하면 처리업 허가는 하나도 안 나죠.”라는 국민권익위원회 ○○○ 조사관의 물음에 ○○시청 ○○○○과의 담당자는“네 맞아요.”라고 대답하였는바(녹취록 17쪽 참조) 피청구인은 청구인이 어떠한 내용의 사업계획서를 제출하더라도 이에 대하여 검토하는 절차도 거치지 않고 부적정 통보를 한 것이라고 자인한 것과 다를 바 없다. 또한 환경부예규인「폐기물처리업 허가업무처리지침」에서는‘단순히 폐기물처리시설 설치 반대 등 민원을 이유로 반려 또는 불허가 통보를 할 수 없음’이라고 정하고 있는바, 피청구인이 내부 검토과정도 없이 단순히 민원이 들어올 수 있다는 이유만으로 부적정 통보를 한 것은 위법하다. 11) 청구인의 폐기물처리 사업계획에 대하여 청구인의 입지는 반경 1km 내에 민가가 없으며, 처리공법에 있어서도 호기성공법을 채택한 ○○시내 기존 허가업체는 악취가 극심하여 민원이 극도로 발생하고 있고, 발생가스가 그대로 대기 중에 노출되어 환경에 일부 영향을 미칠 수 있는 반면, 이에 비하여 청구인의 공법은 혐기성공법으로 냄새가 훨씬 덜할 뿐만 아니라 발생가스를 연소처리하므로 환경에도 거의 영향이 없다. ○○시가 운영하는 ○○○○센터는 도시지역, 준주거지역에 설치되어 있고 ○○ 시내 음식물처리업체인 ○○산업, ○○산업은 계획관리지역에 시설이 설치되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271711"></img> ※ 청구인 회사와 ○○시의 기존 민간 3개사의 비교 주) 현재 수도권매립지, ○○시, ○○시, ○○○구 등은 혐기성공법(독일 등에 로열티 지급, 청구인은 지급하지 않음)을 채택하여 운영 중에 있음. 더구나 동물성 사체 처리업은 이 사건 지침에 의하면 제한시설임에도 피청구인은 2017. 5. 하성면장으로 재직하다 퇴직한 전공무원에게는 허가를 해주고, 청구인의 생활폐기물에 대하여는 공법상 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 없음에도 불허가(부적정통보)처분을 한 것은 불공평한 것을 넘어 자의적이고 위법한 행정행위다. 12) 피청구인의 농수로 오염 등 주장에 대하여 피청구인은 2018. 3. 26.자 보충서면에서 청구인이 무허가 시설가동 중 농수로 오염을 시켜 민원이 접수된 적 있는 것처럼 주장하나, 이는 청구인으로 인해 발생된 오염이 아니다. 당시 ○○시청에서 농수로 조사를 나왔다가 우연히 청구인 측이 물량을 받는다는 것을 적발하여 청구인이 고발조치를 받았던 것일 뿐, 농수로 오염이 청구인과 연관되어있다고 확인되거나 결론이 난 사실이 전혀 없다. 당시 청구인이 이장과 인근 주민들을 통하여 알아본 결과, 농수로 상부지역에 위치한 닭 농장에서 음식물을 무단으로 받아 처리하던 자가 농수로로 음식물을 흘려보내 적발된 적이 있다고 한다. 이에 대해서는 동네 주민들뿐만 아니라 ○○○○과에서도 잘 알고 있는 사항임에도 불구하고 피청구인은 아무런 근거 없이 마치 청구인이 농수로 오염을 시킨 것처럼 허위주장을 하고 있다. 이에 대해서는 추후 좀 더 자세하게 주장하고 자료를 제출하도록 하겠다. 또한 피청구인은 ○○면 거물대리 등의 환경문제가 중앙언론 등에 크게 보도되었고 원인 파악을 위해 그 지역에 대하여 환경역학조사를 실시했다면서 이 사건 처분의 정당성에 대하여 주장하였는바, ○○시의 환경역학조사 보고서에는 여러 문제점이 있는 것으로 밝혀졌다. 이에 대해서도 추후 자세하게 주장하고 자료를 제출하도록 하겠다. 13) 따라서 피청구인은 위법한 내부지침을 근거로 청구인에게 부적정 통보를 하였는 바 이는 위법한 행정처분이라고 할 것이므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시의 경우 서울 최인접지역으로 41만의 도농복합도시이며, 대다수의 지역이 주택·공장·폐기물처리업체가 혼재되어 있어 환경오염피해 민원이 극한에 달하고 있으며, 특히 이번 건과 같은 음식물류 폐기물처리시설의 경우 최근 한강신도시 지역에서 음식물류 폐기물처리시설로 인한 악취피해로 인한 구토증상 등을 호소하며 민원이 폭주하는 등 음식물류 폐기물처리시설 악취로 인한 피해 대책을 강력히 요구하고 있는 실정이다. 또한 폐기물처리업 인허가(사업계획서)의 경우에 있어서는「폐기물관리법」제25조제2항에 의거 제1호 임원의 결격사유, 제2호 입지 저촉여부, 제3호 시설·장비와 기술능력, 제4호‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’를 종합적으로 검토하여 인허가 여부를 결정하여야 되며, 이를 토대로 아래와 같은 내용으로 부적정 통보하였다. ①「폐기물관리법」제25조에 따라 폐기물처리시설 설치 운영으로 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 있으며, ②「○○시 폐기물처리시설 설치 업무처리 지침」제2조 및 제4조에 따라 폐기물처리시설 설치가 제한됨. ③「폐기물관리법」제4조에 의거 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하도록 하고 있어 우리 시에서는 신규 음식물류 폐기물 처리시설 설치 허가를 검토하고 있지 않음. 【보충서면】 2) 청구인은‘2013. 10. 23. 피청구인에게 음식물류폐기물과 축산분뇨처리 사업계획서를 제출하였는데 축산분뇨에 대하여만 업무절차를 진행하였고 폐기물관리법 제 25조제2항은 접수거절 사유로 제시하지 않음. ○○시 지침을 임의로 제정하여 이를 이유로 청구인의 사업계획을 부적정처분한 것은 위법·부당하다’는 주장에 대하여, 청구인이 제출한 음식물류폐기물과 축산분뇨처리사업계획서는 폐기물관리법 제 25조에 따른 폐기물처리업허가를 받기 위해 별도로 제출한 사항은 아니며, 건축허가를 받기 위하여 건축허가신청서의 첨부서류로 2013. 10. 21. 피청구인에게 분뇨 및 쓰레기처리시설(음식물쓰레기 가공처리)용도의 건축물을 신축하기 위하여 제출된 사항이다. 참고적으로 폐기물처리업 허가를 받기 위하여는 폐기물관리법 제25조에 따라 폐기물처리사업계획서를 사전에 제출하여 사업계획서에 대하여 피청구인으로부터 적정통보를 받고, 이후 사업계획서에 따라 폐기물처리시설을 설치 완료한 후 그에 따른 구비서류를 첨부하여 피청구인에게 폐기물처리업 허가를 신청하여 허가를 득하여야 하는 사항이며, 건축허가신청 당시 첨부서류로 제출한 사업계획서는 건축법에 따라 건축용도를 판단하기 위한 사업계획서로서 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리사업계획서와는 구분되는 사항이다. 제출된 건축허가신청서에 대하여는 관련법규 등의 저촉여부 등을 확인하기 위해 복합 실무심의회의를 거쳤고, 그 결과「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리 지침」에 따라 음식물 쓰레기처리시설 설치가 불가함을 설명하였으며 이에 피청구인이 2013. 11. 8. 음식물류폐기물에서 축분으로 사업계획을 변경 보완 제출하여 2014. 1. 16. 축분처리용도로만 건축허가가 되었다. 이러한 상황을 보면 청구인은 청구인이 신청한 소재지에서는 음식물류폐기물의 처리를 위한 폐기물처리업이 불가하다는 것을 2013년부터 충분히 인지하고 있음을 알 수 있다. 청구인은 그럼에도 불구하고 이후 음식물류폐기물 처리시설을 폐기물처리업 허가도 받지 아니하고 무허가로 설치하여 축분처리시설이 아닌 음식물류폐기물처리시설로 운영하다가 2016년부터 청구인 사업장 주변에서 악취피해민원이 피청구인에게 접수가 되는 계기로 하여 피청구인이 주변을 조사하였고 그 결과 2016년 1월, 2017년 5월 청구인이 음식물류폐기물처리시설음 무허가로 설치 운영한 사실이 적발되어 폐기물처리업 위반사항으로 사법처리된 바 있다. 이러한 사실들을 종합하여 볼 때 청구인은 건축허가 신청시부터 축분을 처리하기 위한 목적보다는 음식물류폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리업이 목적임을 알 수 있었으며 폐기물처리업(음식물류폐기물)허가가 안 된다는 것을 2013년도에 인지하고도 폐기물처리업(음식물류폐기물)허가를 득하지 않은 상황에서 폐기물처리시설(음식물류폐기물)을 강행하여 설치·운영하였고, 뒤늦은 2017년 6월과 10월 2차례에 걸쳐 폐기물처리업허가를 득하기 위하여 폐기물처리사업계획서를 제출하게 되었으며, 피청구인으로부터 부적정 통보를 받게 된 것이다. 청구인이‘○○시 지침’이 법령에 위배되었다고 주장하나 아래에서 피청구인이 기술하였듯이 법령에 위배되지 않는 재량권내의 지침이며, 지침의 목적은 폐기물로 인하여 시민건강에 위해를 끼치는 것을 방지하고 보건환경과 생활환경 보전을 위한 사항으로「폐기물관리법」제25조 등을 근거로 마련된 내부 지침이다. ○○시의 현재 주변환경 등 전반적인 여건은 공장, 폐기물처리업체, 주거지역 등이 혼재되어 있으며 도시화, ○○한강신도시 건설 등으로 인구가 급격히 증가(20만 → 41만)하고 있어서 인구증가에 따라 시민들의 다양한 요구와 함께 헌법에 보장된 기본권인 환경권 보장을 철저히 요구하여 삶의 질 향상을 강력히 요구하고 있으며, 공장과 폐기물처리업체로부터 발생되는 악취, 소음 등 환경에 대한 건강 피해 등의 호소와 대책을 점점 더 크게 요구하고 있다. 통계적으로 보아도 2017년 12월말 현재 폐기물관련업은 ○○도 시군 중에서 3127개로 4위(○○시>○○시>○○시 >○○시)에 랭크(2017년 ○○도 폐기물처리업체 현황)되어 있고, 공장등록수는 ○○도내 3위(○○시>○○시>○○시)에 랭크(○○도 공장등록 현황)되어 ○○시의 열악한 환경을 객관적으로 볼 수 있다. 이와 관련 2017년도 환경피해 민원을 보면 총 2,624건이 접수(2017년 민원처리대장)가 되었으며, 그 중 악취피해 민원이 1,133건으로 접수되어 ○○시가 얼마나 환경에 취약한 상황에 놓여 있는지를 보여준다. 특히 2012년부터는 ○○면 거물대리 등의 환경문제가 중앙언론 등에 크게 보도되었고 원인파악을 위해 그 지역에 대하여 환경역학조사를 실시한 바 있으며, 그 결과 주변 공장, 폐기물 업체들의 오염에 따라 토양이 기준치를 초과하는 등의 결과가 나타났으며, 현재까지도 환경부, 주민, 시 관계자와 공동위원회를 구성하여 그 대책을 마련하려고 논의하고 있는 중에 있다. 또한 ○○시 관내에서 운영되는 음식물처리시설은 민간 3개 업체가 폐기물처리업 허가를 받아 기 운영하고 있으며, ○○한강신도시의 음식물류폐기물을 처리하기 위하여 설치된 공공처리시설 1개소를 ○○시에서 운영하고 있다. 음식물처리시설의 처리용량은 (주)○○산업 84톤/일, ㈜○○산업 80톤/일, ㈜동아에프가 50톤/일, ○○한강신도시 공공처리시설 40톤/일로써 총 처리할 수 있는 음식물류폐기물량이 1일 254톤/일이다. 그러나 2017년 현재 ○○시 1일 음식물류폐기물발생량이 1일 51톤에 불과한 것으로 볼 때 ○○시 관내 음식물류폐기물처리시설의 처리시설 용량이 훨씬 초과되었다는 것을 알 수 있다. 「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리지침」은 폐기물관리법 제25조제2항제4호 규정을 근거로 하여 제정된 사항으로, 앞에서 상술한바와 같이 우리 시의 변화되는 주변환경 여건과 공무원의 재량권의 허용기준을 고려하여 구체적으로 마련된 지침이며, 폐기물관리법 제25조제2항제4호는 그 해석상 검토권자의 판단을 요구하는 것으로 일종의 재량을 허용하고 있으므로, 이 부분에 대하여 객관적이고 합리적인 내부지침을 정하여 운영하는 것이 위법한 것이라고 볼 수는 없다. ※ 폐기물관리법 제25조제2항제4호 폐기물처리업 허가전 제출되는 폐기물처리사업계획서 제출시 폐기물처리시설의 설치·운영으로「환경정책기본법」제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향를 미치는지 여부를 검토하여야 함. 또한 동 지침은 대외적으로 허가기준을 공표하고 제시하는 것이라기 보다는 내부적으로 행정상 업무처리 기준을 정하여 담당자의 자의를 배제하여 공평성, 객관성을 담보하려는 데에 있는 것으로, 동 기준이 반드시 법령의 위임한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없으며 이 또한 재량행위의 범위로 볼 수 있을 것이며, 청구인「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리지침」이 상위법령에 위배되었다고 하고 국민권익위원회의 시정 권고한 사항이 있다고 하지만, 동 처리지침을 적용한 타 사례 법원 판결에서 피청구인이 승소한 사례와 재량권의 범위 등 지침을 폭넓게인정한 판례가 있어 법령에 위배되었다고 하는 것은 단순히 주장에 불과하다고 볼 수 있다(2017. 4. 27. ○○시 지침 관련 판례). 대법원 판례(1998. 4. 28. 선고, 97누21086)에 따르면“(舊)폐기물관리법 제26조 제 l항, 제2항과 같은 법 시행규칙 제17조제1항 내지 제4항의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다.”라고 판시 한 바 있다. 따라서 위 사항 등을 종합적으로 볼 때 「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리지침」이 법령에 위배된다고는 볼 수 없으며 지침 제정도 피청구인의 재량행위로 볼 수 있을 것이다. 3)“2017. 6. 23. 사업계획서를 다시 피청구인에게 제출하였으나 ①폐기물관리법 제 25조제2항제4호 ②○○시 폐기물처리 지침 ③ 농지법상 농업진흥구역에서의 행위제한으로 부적정 처분하였고 청구인이 이의제기하자 폐기물관리법 제25조제2항 제4호를 부적정 처분사유에서 철회, 2017. 10. 23. 신청한 사업계획서를 수정하여 제출하자 철회한 부적정 처분 사유를 또다시 부적정 처분사유로 거론하고 있는 것은 부적법”하다는 주장에 대하여, 청구인은 건축허가(축분처리시설-음식물류폐기물제외)를 받은 후, 2017. 6. 23. 음식물류폐기물 처리를 위한 폐기물처리업 허가 전에 처음(1차) 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물 처리 사업계획서를 제출하였다. 피청구인은 해당 사업계획서에 대해「폐기물관리법」제25조제2항제4호 및「○○시 폐기물처리 시설 설치 업무처리 지침」,「농지법」제32조에 따라 부적정 통보한 바 있으며, 피청구인이 청구인에게 부적정 통보한 사항에 대해 철회한 사실이 없으며 청구인이 주장하는 사항은 부적정사유에서 제외된 사항이 아닌 이의제기에 대한 답변 사항이다. 아울러「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리지침」은 폐기물관리법 제25조를 근거로 제정된 사항으로 폐기물관리법 조항 등이 이미 포함되어 있기 때문에 철회 주장여부는 이 건과는 아무런 관련이 없는 사항이며, l차의 사업계획서와 2차의 사업계획서는 상호 독립된 사업계획 신청으로 독립적으로 검토 처리되어야 하는 사항이다. 참고적으로 청구인은 2017. 10. 23. 폐기물처리 사업계획서를 변경하여 다시 접수하였으며, 재 접수된 폐기물처리 사업계획서는 영업대상폐기물 및 처리방법[(전기생산시설·전기이용시설(고체유기성퇴비, 바이오가스 플랜트 보온 및 가온)] 등이 변경된 사항으로, 해당 사업계획서는「폐기물관리법」제25조 및 제4조,「○○시 폐기물처리시설 설치 업무처리지침」에 따라 부적정 통보하였다. ※ 농지법 제32조에는 농업진흥구역내에서 음식물을 유기질비료나 사료를 제조하는 시설은 가능하나 당초 신청한 바이오가스생산시설은 입지가 불가하므로 청구인은 바이오가스를 통한 생산전기를 자체이용하고 발생되는 슬러지를 유기질퇴비화로 제조하겠다고 변경사업계획서를 신청한 사항이다. 4) 피청구인이 음식물류 폐기물처리업을 허가하면서 폐기물관리법 제25조제2항제4호 등을 이유로 부적정 처리한 사실이 없어 형평성 차원에서 부당하며 사람의 건강이나 환경에 영향을 미치는지 여부에 대하여 구체적, 객관적 증거 없이 막연히 환경에 미칠 영향이 우려된다고 사건 처분을 한 것은 부당하다는 주장에 대하여, 우리시 관내 기존 음식물류 폐기물 처리업체 [○○산업(주)외 2개사]는 2003년, 2004년, 2008년 허가 되었으며 당시 폐기물관리법 등 관련법에 의해 허가된 사항으로 형평성에 부당한 사항이 아니다. 우선,「○○시 폐기물처리시설치 업무 처리지침」은 2009. 4. 14. 제정된 사항이며, 음식물류폐기물에 대한 폐기물처리시설은 2013. 1. 14. 동 지침이 개정되면서 추가로 지침에 포함된 사항으로 청구인의 주장은 맞지 않다. 또한, 현재의 여건과 그 당시 주변환경 여건과는 너무도 큰 차이가 난다. 특히 주변환경이 그 당시에는 대부분 공장들과 농경지 등이었으나 현재는 도시화, ○○ 한강신도시의 건설로 공동주택, 단독주택 등 밀집 거주지역이 많아지고 인구도 그 당시 약 20만에서 현재 41 만으로 2배가량 증가되었고 현재까지도 계속해서 인구가 급격히 유입되며 주변 환경이 변해가고 있다. 그에 따라 주민들도 다양한 요구를 분출하고 있으며 특히 헌법에 보장된 기본권인 환경권에 대한 보장 요구와 주장이 강력해졌으며, 실질적으로 악취 등 환경에 대한 피해민원이 현저히 증가하고 있다. 특히, 악취로 인한 피해민원이 매년 증가추세에 있으며, 악취의 확산이 대기상태에 따라 먼 거리까지 이동하는 것으로 예상됨에 따라 그에 대한 피해와 문제에 대책이 요구되고 있다. 현재 ○○시의 기존 음식물처리업체와 관련된 악취로 인해 환경피해를 보고 있다는 민원이 2016년도 18건, 2017년도 327건이 발생 하였으며, 그에 따라 매년 악취피해로 인해 건강상의 문제를 호소하는 시민들이 수가 늘어나고 있고 그 체감 강도가 주민들에게 점점 크게 느껴지는 것으로 볼 수 있어 주민들에게 영향을 미치는 정도 및 범위가 그 당시와는 크게 차이가 난다. 이 사건 소재 청구인의 폐기물처리사업장 주변을 살펴보면, 약 반경 1.2km내에는 염하강, 주유소 1개소, 로그밸리(청소년 수련원, 7,000명 수용), ○○ ○리 마을 20 여 가구, 기업체 다수 등이 위치해 있으며, 6.7km 위치에는 ○○한강신도시 등이 위치해 있다. 악취가 발생할 경우 바람의 방향에 따라 주변 거주자에 대한 악취피해가 충분히 예상됨을 알 수 있다. 청구인은 폐기물처리업 허가를 받지 아니하고 음식물처리시설을 무허가로 가동 중 2016년 6월까지 7건의 악취피해 민원을 발생시켰고, 피청구인이 현장 확인하여 청구인을 폐기물관리법 위반으로 고발 조치하여 벌금 선고를 받은 바 있으며 2017. 5월 주변 농수로 오염 민원이 접수되어 같은 법 위반으로 재차 적발하여 벌금을 선고 받은 사실이 있다. 이것은 이미 폐기물관리법 제25조제2항제4호에 따른 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미친 사항으로 음식물 폐기물처리시설에서 발생하는 악취 및 오염으로 인근 주민에게 영향을 끼치고 있음이 확인되었음을 알 수 있다. 따라서 위 모든 사실로 볼 때 피청구인이 타 업체와의 형평성 위배와 주변환경에 대한 파악 없이 막연히 부적정 통보하였다는 청구인의 주장은 맞지 않다. 5) 2013. 11. 11. 농림지역(농업진흥구역) 개발행위허가를 위한 ○○시도시계획위원회의 심의를 완료함으로써, 지목이 농지(답)에서 잡종지로 변경되었고, 폐기물관리법 제25조제2항제4호에 따라 이 사건 처분을 한 것은 위법하다 할 것이다. 참고적으로 ○○시가 운영하는 ○○○○센터는 도시지역, 준주거지역에 설치되어 있고 ○○ 시내 음식물처리업체인 ○○산업, ○○산업은 계획관리지역에 시설이 설치되어 있다는 청구인 주장에 대하여, 청구인은 2013. 10. 21. 건축허가 신청을 하였고 신청 시 의제처리로 건축허가 신청서에 포함하여 개발행위허가신청서가 함께 제출되어 ○○시도시계획조례 제64조에 따른 도시계획위원회 심의를 실시하였으며 복합실무심의 회의에서는“○○시 폐기물처리시설 설치 업무처리지침에 의거 음식물쓰레기 처리시설 설치 불가”로 심의되었고, 이후 청구인은 음식물폐기물처리시설이 신청한 소재지에서 허가가 안되는 것으로 인지하여 2018. 11. 8. 음식물류폐기물에서 가축분뇨로 사업계획서를 변경하여 보완서류로 제출하였으며 다시 복합실무 종합 심의에서 재심의하여 관련법규에 이상이 없는‘조건부가’로 심의되어 2014. 1. 16. 각 의제처리한 사항과 복합실무종합심의에서의 관련 법규 검토사항을 종합적으로 판단하여 음식물류폐기물을 제외한 가축분뇨 용도로만 최종 건축허가가 된 사항이다. 폐기물관리법 제25조제2항제4호는 폐기물처리업 허가 전 제출되는 폐기물처리사업계획서 제출시“폐기물처리시설의 설치·운영으로「환경정책기본법」제12조에 따른 환경 기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지”여부를 검토하도록 되어 있으며, 위에서 상술한 바와 같이 모든 주변환경 여건 등을 종합적으로 검토하여 적법하게 처리한 사항이다. 또한 ○○시 ○○○○센터(음식물처리시설)는 2010년에 폐기물처리시설 설치승인을 받아 2012년에 완공되어 ○○한강신도시에서 발생하는 생활폐기물 및 음식물류폐기물을 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제6조(택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치 등) 제1항에 따라 처리하기 위해 의무적으로 설치된 사항이며, 기존 음식물처리업체(3개사)는 2003년부터 2008년까지 허가된 업체로 앞에서 상술한 바와 같이 그 당시의 주변환경과 현재의 주변 환경은 크게 다르다. 6) 폐기물처리사업계획서에 대한 적정여부 판단은 폐기물관리법 제25조제2항에 의거하여 판단하도록 규정하고 있으나, 국민권익위원회가 위법·부당하다고 인정한 지침을 핵심 이유로 청구인의 사업계획서를 부적정 처분한 것은 위법하다는 주장에 대하여, 상술한 바와 같이「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리지침」은 그 해석상 검토권자의 판단을 요구하는 것으로 일종의 재량을 허용하고 있고, 이 지침과 관련된 법원 판결과 대법원 판례 등을 근거로 볼 때 청구인의 주장 및 국민권익위원회의 권고사항으로 동 지침이 법률에 위배되었다고 볼 수는 없다. 피청구인이 2017. 11. 28. 사업계획서에 대해 부적정 통보한 것은「○○시 폐기물처리 업무처리지침」뿐만 아니라「폐기물관리법」제 25조제2항 및「폐기물처리업 허가업무처리지침」에 따라 ○○시 관내 음식물류폐기물 처리시설 현황, 결격사유 여부, 타 법률 저촉 여부, 주변 환경 영향, 현지조사 등을 복합적으로 검토하여 부적정 통보한 사항이다. 7) 음식물폐기물은 사업장폐기물이 아니라 생활폐기물이다. 그리고 이 사건 지침 제 2조에 의하면 생활폐기물을 수집·운반·처리하는 사업장은 적용에서 제외한다고 되어 있으므로, 청구인이 신청한 음식물 폐기물 처리 사업장에는 이 사건 지침이 적용되지 않는다 할 것이다. 지침 조항 상호간에 모순·충돌되는 오류가 있으며, 폐기물관리법령에도 반하여 무효라 할 것이며 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 이 사건 지침에서 정하고 있는 내용을 위임한 바가 없다면 이 사건 지침은 대외적인 구속력이 없다는 주장에 대하여, 청구인이 주장하는 음식물류폐기물은 사업장폐기물이 아니고 생활폐기물이라 지침상 사업장폐기물에 한정하는 지침과는 맞지 않는다고 주장하나 지침에는 사업장폐기물이나 생활폐기물의 구분을 떠나서“3. 동물의 사체, 동·식물성 잔재물, 음식물류 폐기물의 처리시설. 단, 공공처리를 위한 음식물류처리시설은 제외한다.”로‘음식물류폐기물’의 명칭을 정확히 사용한 바 있으며, 전체 문맥과 취지를 본다면 사업장폐기물이나 생활폐기물을 구분하지 않고 음식물류폐기물처리시설중 생활폐기물을 처리하는 음식물류폐기물 공공처리시설만 제외된다는 의미임을 알 수 있다. (공공처리시설은 생활폐기물의 처리만을 대상으로 한다. 따라서 본 지침에서는 폐기물의 종류를 구분하지 않는다고 볼 수 있다.)‘○○시 지침’은 ○○시에서 폐기물관리법 제25조에 대한 재량권의 범위의 내부 기준을 마련하여 허가시 기준으로 담당 공무원이 지침을 운영하는 사항으로 폐기물관리법 제 25조제2항제4호에 부합하게 운영되는 사항이며, 청구인이 지침에 대한 법리를 판단할 사항은 아니다. 또한「○○시 폐기물처리시설 설치 업무처리지침」제4조제 2항에 따르면“폐기물처리시설 설치 및 재활용 방법을 제한할 수있다”라고 제정하였지‘제한한다’라고 적시하지도 않았다. 따라서 이 또한 폐기물관리법 제25조에 따른 범위내에서 피청구인이 재량으로 판단하여야 할 사항으로 청구인이 내부지침에 대하여 법리가 맞지 않는다고 주장하는 것은 청구인의 권한을 벗어나는사항으로 청구인의 주장은 이유가 없다. 8) 2018. 1. 22. 국민권익위원회는 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 보아 청구인의 폐기물처리 사업계획서를 재검토할 것을 시정권고 하였으며, 이 사건 지침을 폐지하거나 이 사건 지침의 주요사항을 조례에 반영하여 제도를 개선할 것을 의견표명 하였다는 주장에 대하여, 우선 국민권익위원회의 권고사항은 의무사항이 아니며 내부적으로 검토하여 참고할 사항으로 판단된다. 폐기물처리업허가사항은 피청구인의 권한으로 관련법규 등을 종합검토하여 허가할 사항이며,‘○○시 지침’은 폐기물처리업허가 등을 하는데 있어서 주민들의 건강을 해치는 환경피해 등을 최소화하고자 하는 목적으로 내부적 일정기준을 마련한 사항으로 폐기물관리법 제25조를 근거로 한 사항으로 법령에 위배되지 않는다. 세부적인‘○○시 지침’에 관한 답변은 앞에서 서술한 내용을 참고하여 주시기 바라며, 추가적으로 국민권익위에서 주장하는 몇가지 권고사항 이유에 대하여 아래와 같이 답변한다. 먼저, 피청구인이 구체적 검토를 하지 않은 것으로 보인다는 점,「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」에 따라 사업장 주변의 여건, 도로의 교통 상황, 사업장 인근주민과 자연환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 객관적이고 합리적으로 사업계획서의 적합여부를 검토하여야 한다고 되어 있으나 피청구인이 구체적 검토자료를 제시하지 않은 점을 이유로 한 권고한 사항에 대하여 피청구인은 폐기물처리사업계획서가 접수되어 현지 확인을 하였으며, 이외에도 생활을 할 수 없다는 악취피해민원으로 인해 수차례에 걸쳐 현장을 확인하여 주변여건을 구체적으로 확인한 바 있다. 제출된 폐기물처리사업 계획서가 폐기물관리법 제25조 ‘○○시 지침’만을 갖고 따라 검토되었다고 하더라도 이 사건의‘부적정 사유’가 소멸되지는 않았을 것이다. 또한 권익위 공문에 기재된 권익위의 의견은 기재된 내용과 같이“보인다는점”등의 문구로 미루어 볼 때 확정된 사실이라고 는 할 수 없으며, 단지 권익위에서는 예상되는 사항을 가지고 피청구인에게 의무가 아닌 권고로써 제시한 사항일 뿐이며, 권익위는 청구인의 권익을 대변하는 기관으로 그러한 차원에서 피청구인에게 권고한 사항으로 미루어 짐작할 수 있을 것이다. 「폐기물처리업 허가업무처리지침(환경부 예규)」에서 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 하여서는 아니 된다고 규정함에도 불구하고 악취민원 등을 우려하여 음식물류폐기물처리시설의 입지를 제한한다고 하는 권익위의 주장에 대하여‘○○시 지침’은 앞에서 서술한 바와 같이 민원을 이유로 제정된 사항은 아니며 폐기물처리시설로 인해 실질적으로 주변환경피해 등을 입는 것을 예상하여 제정된 사항으로 목적 및 법령 적합성 등은 앞에서 앞서 설명한 내용을 참조바란다. 9) 피청구인은 피청구인의 폐기물처리업 사업계획서를「폐기물관리법」제25조제2항 규정 등에 따라 검토하였고, 특히 폐기물처리시설로 인해 주민의 건강과 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 파악하기 위하여, ○○시 여건, 청구인의 사업장 현황, 주변환경 등을 종합적으로 검토하였으며, 그 결과 폐기물처리사업계획서를 부정적 통보하였기에 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하며, 폐기물의 처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다. ②특별시장·광역시장·도지사는 시장·군수·구청장이 제1항에 따른 책무를 충실하게 하도록 기술적·재정적 지원을 하고, 그 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. ③국가는 지정폐기물의 배출 및 처리 상황을 파악하고 지정폐기물이 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 마련하여야 한다. ④국가는 폐기물 처리에 대한 기술을 연구·개발·지원하고, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 및 시장·군수·구청장이 제1항과 제2항에 따른 책무를 충실하게 하도록 필요한 기술적·재정적 지원을 하며, 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다) 간의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환○○준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. ④ 환경부장관 또는 시·도지사는 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 제3항의 기간 내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 따라 총 연장기간 1년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 총 연장기간 6개월, 같은 항 제3호에 따른 폐기물 최종처분업과 같은 항 제4호에 따른 폐기물 종합처분업의 경우에는 총 연장기간 2년)의 범위에서 허가신청기간을 연장할 수 있다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 1. 폐기물 수집·운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집·운반하는 영업 2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업 3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업 4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥제5항제2호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물처리업 허가를 받은 자는 같은 항 제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 허가를 받지 아니하고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집·운반할 수 있다. ⑦환경부장관 또는 시·도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집·운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시·도지사는 시·군·구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다. ⑧제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자(이하 "폐기물처리업자"라 한다)는 다른 사람에게 자기의 성명이나 상호를 사용하여 폐기물을 처리하게 하거나 그 허가증을 다른 사람에게 빌려주어서는 아니 된다. ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 3. 자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁받지 말 것 4. 그 밖에 폐기물 처리 계약 시 계약서 작성·보관 등 환경부령으로 정하는 준수사항을 지킬 것 ⑩의료폐기물의 수집·운반 또는 처분을 업(業)으로 하려는 자는 다른 폐기물과 분리하여 별도로 수집·운반 또는 처분하는 시설·장비 및 사업장을 설치·운영하여야 한다. ⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. ⑫환경부장관 또는 시·도지사는 제11항에 따른 변경신고를 받은 날부터 20일 이내에 변경신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ⑬ 환경부장관 또는 시·도지사가 제12항에서 정한 기간 내에 변경신고수리 여부나 민원 처리 관련 법령에 따른 처리 기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 변경신고를 수리한 것으로 본다. ⑭지정폐기물과 지정폐기물 외의 폐기물을 동일한 폐기물처리시설에서 처리하려는 자가 지정폐기물과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 각각 그에 해당하는 시·도지사의 적합 통보·허가 또는 변경허가를 받거나 시·도지사에게 변경 신고를 한 것으로 본다. 1. 제2항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물 처리 사업계획서의 적합 통보를 받은 경우 2. 제3항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물처리업의 허가를 받은 경우 3. 제11항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물처리업의 변경허가를 받거나 환경부장관에게 변경신고를 한 경우 ⑮지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 제14항에 따른 시·도지사의 적합 통보·허가·변경허가·변경신고의 의제(擬制)를 받으려는 자는 환경부장관에게 폐기물 처리 사업계획서의 제출, 폐기물처리업의 허가신청, 변경허가 신청 또는 변경신고를 할 때에 환경부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. (16)환경부장관은 제15항에 따라 관련 서류를 제출받으면 관할 시·도지사의 의견을 들어야 하며, 적합통보·허가·변경허가를 하거나 변경신고를 받으면 관할 시·도지사에게 그 내용을 알려야 한다. (17) 폐기물처리업을 하려는 자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다. 1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제34조에 따른 재활용단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 3. 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업을 하려는 자 【○○시 폐기물처리시설 설치 업무처리 지침】 제2조(적용시설) 이 지침은「폐기물관리법」제25조, 제29조, 제46조의 폐기물처리업허가, 폐기물처리시설 설치 승인·신고, 폐기물처리 신고대상 시설에 적용한다. 다만, 공공처리시설 및 생활폐기물을 수집·운반·처리하는 경우와 폐기물처리사업 목적이 아닌 당해 제조시설에서 발생하는 폐기물을 자가처리하고자하는 사업장은 제외한다. 제4조(설치기준) ①폐기물처리시설 설치는 다음 각호를 제외한 지역에 설치하고자 할 경우 인·허가 여부를 검토할 수 있다. 1. 폐기물처리시설 부지 경계로부터 직선거리 200미터 이내에 공동주택, 학교, 유치원, 보육시설, 장애인·노인·아동시설, 마을상수도, 소규모급수시설 및 먹는물 공동시설이 있는 경우 2. 폐기물처리시설 또는 폐지 및 고철 등(일명 고물상)의 처리시설 부지 경계로부터 직선거리 100미터 이내에 개인주택, 연수시설, 관광지, 공공시설 등의 부지와 접촉하였을 경우 ② 폐기물관리법 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조의2 규정에 의한 사업장폐기물중 다음 각호의 폐기물 처리시설을 설치하거나, 그 밖에 처리시설의 규모·폐기물의 종류등에 의하여 폐기물처리시설이 설치됨으로써 주변에 위치한 시설 거주자 및 인근 지역 주민의 보건 및 생활환경 등을 현저히 해한다고 판단되는 경우에는 제4조 제1항에도 불구하고 폐기물처리시설 설치 및 재활용 방법을 제한할 수 있다. 1. 폐합성수지 및 고분자화합물의 용융·용해, 압출·성형시설 2. 점토·점결 폐주물사 및 폐토사처리시설 3. 동물의 사체, 동·식물성 잔재물, 음식물류 폐기물의 처리시설. 단, 공공처리를 위한 음식물류처리시설은 제외한다. 4. 제4조제1항에 의한 설치기준 내에 설치하고자 하는 폐기물 처리시설 5. 건축·토목공사 등의 성토재, 보조기층재로 재활용하는 점토·점결폐주물사 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 폐기물처리 사업계획서 부적합 통보 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 잡종지 2,991㎡에 폐기물종합재활용업을 영위하고자 2017. 10. 23. 피청구인에게「폐기물관리법」제25조제1항에 따라 폐기물처리 사업계획서를 제출하였다. 나) 이에 피청구인은 2017. 11. 28. 청구인에게「폐기물관리법」제25조에 따라 폐기물처리시설 설치 운영으로 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 있으며,「○○시 폐기물처리시설 설치 업무 처리 지침」제2조 및 제4조에 따라 폐기물처리시설 설치가 제한되며,「폐기물관리법」제4조에 의거 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하도록 하고 있다는 사유로 폐기물처리 사업계획서 부적합 통보를 하였다. 다) 한편 청구인은 2017. 6. 23. 피청구인에게 폐기물처리 사업계획서(종합재활용업)신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 7. 18.