폐기물처리사업계획서 부적합통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 162번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 폐합성수지류 폐기물을 압축·가공하기 위한 시설을 설치·운영하고자 2018. 2. 23. 피청구인에게 폐기물처리 사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’라 한다)를 제출하였다. 이에 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조 제2항의 각 호에 대해 검토한 결과, ‘신청대상지 주변은 주택, 가축사육시설(계사), 공장, 하천 등이 입지해 있으며 사업 공정(압축, 파쇄, 용융 등) 중에서 배출되는 악취 및 대기오염 물질(먼지 등)과 강우 시 수질오염 발생으로 인하여 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단된다’는 이유로 2018. 3. 27. 청구인에게 폐기물처리 사업계획서 부적합 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○시 고시 제2015-153호(이하 ‘○○시 고시’라 한다)를 보면, 제6조 제3호에서 「폐기물관리법」제25조 제5항 제7호의 폐기물 종합재활용업의 경우 일정한 조건 하에 입지제한 기준의 적용제외를 인정하고 있는데, 청구인이 하려는 폐기물처리업도 위 폐기물 종합재활용업으로서 중간재활용업이 아니므로 입지제한 기준이 적용되지 않는 것이다. 따라서 ○○시 고시에 입지제한 기준 및 적용을 제외한다고 명문화되어 있으면서도 청구인에게 중복되고 과도한 규제를 하는 것은 재량행위의 남용에 해당한다 할 것이다. 2) 이 사건 처분 후 정보공개를 청구하여 이 사건 처분 과정을 검토한 결과, 피청구인은 ‘주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것’이라는 막연한 결과를 상정해놓고 청구인의 직업의 자유를 부정하는 처분을 하였음이 인정된다. 청구인은 정보공개청구를 통하여 ‘주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것’이라는 부적합 사유가 관련부서의 협의에 의해서 도출된 것인지 문의했는바, 그 결과에 대하여 청구인은 아래와 같은 이유로 인정할 수 없다. 첫째, 정보공개 안내문에도 ‘협의 부서명과 협의 담당자, 협의 일시, 협의 결과를 공개한다’라고 되어 있음에도 불구하고, 피청구인이 공개한 ‘관련법규 저촉여부 검토의견서’를 보면 협의 일시가 기록되어 있지 않아 정상적인 협의 진행이 이루어졌는지 의심스럽고, 청구인의 대표자 임충기 및 이사 김명자에 대하여 「폐기물관리법」 제26조에 규정한 결격심사조차도 하지 않은 상태에서 협의를 진행한 것은 폐기물처리법 및 민원사무처리규정에도 위반되므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 둘째, 피청구인의 정보공개 내용인 ‘관련법규 저촉여부 검토의견서’를 보면, 14곳의 관련부서와 협의했다고 하지만, 정작 ‘사업공정(압축, 폐쇄, 용융시설) 중에서 배출되는 악취 및 대기오염물질과 강우 시 수질오염 발생으로 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단된다’라고 한 것에 대한 부서 협의 내용은 없다. 짐작컨대 환경과가 주요 협의부서가 될 것인데도 협의가 없었다는 것은 정작 중요한 내용인 환경에 대해서는 심도 깊은 내용의 협의가 이루어지지 않았다고 봐야 하고, 그러한 과정에서 내려진 이 사건 처분은 직무유기에 의한 부적합 통보로 생각된다. 3) 청구인은 이 사건 처분의 주요 부적합 사유인 ‘사업공정(압축, 폐쇄, 용융시설) 중에서 배출되는 악취 및 대기오염물질과 강우 시 수질오염 발생으로 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단된다’에 대해서 구체적인 법규상의 수치와 과학적 근거를 제시해 주기 바라며, 특히 막대한 영향을 미친다는 판단의 객관적인 근거를 제시해 주기 바란다고 요청하였는데, 피청구인은 ‘구체적인 관련법규에 대한 수치나 과학적인 근거와 일치하는 자료는 없으나, 이 사건 사업계획서 내용이 「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호에 대해 검토한 결과가 그러하며, 해당 검토 규정은 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이며, 폐기물관리법상의 제한 기준이 구체적인 수치로 계량되지 않기 때문에 이를 판단함에 있어서 반드시 일정한 수치나 과학적인 기준에 의해 결정되는 것이 아님을 알려드린다’는 취지로 답변하였다. 한편, 청구인이 피청구인에게 위 결과를 도출하기 위한 담당자의 현장방문 자료를 요구하자, 이 사건 사업예정지에 2회 방문한 자료를 공개해주었고, 위 정보공개 내용에는 최근 기허가가 진행된 업체에 대한 입지분석의 자료는 없다고 했으며, 사람의 건강이나 주변 환경에 악영향을 미칠 것으로 판단하는 것은 담당자 개인의 판단일 뿐, 환경오염 발생 우려 등은 예측이며, 반드시 일정한 수치나 과학적인 기준에 의해서 결정되는 것은 아니라고 답하였다. 그렇다면, 이 사건 처분은 형평의 원칙에 반하고 객관적인 수치적 근거도 없으므로, 위법하고 부당한 재량권 행사로서 위법하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 고시는 「폐기물관리법」제25조 등에 따른 폐기물처리시설 설치 및 폐기물처리업 등에 대한 입지제한 기준으로서, ○○시가 수도권에 입지하고 있어 교통망이 발전됨에 따라 폐기물처리업체가 난립하고, 이로 인한 환경오염이 증가되어 주민 일상생활에 불편을 주고 자연환경, 농경지 등에 피해를 유발하므로, 이를 방지하기 위하여 폐기물처리시설의 설치, 폐기물처리업, 건설폐기물중간처리업, 임시보관시설 허가에 대한 업무처리기준을 정한 것이다. 「○○시 고시」 제6조 제3호는 ‘「폐기물관리법」 제25조 제5항 제6호부터 제7호까지의 폐기물 재활용업을 하려는 자 중 가·나·다호에 해당되지 않고 같은 법 제13조의2에 따른 용도 및 방법으로 재활용 제품을 제조하려는 자에 대해서는 ○○시 고시 제5조에 따른 허가제한을 받지 아니하고 폐기물처리업 등을 허가할 수 있다’고 규정한다. 즉, 이는 폐기물 종합재활용업과 최종재활용업은 ○○시 고시 제6조 제3호의 각 호 중 어느 하나에 해당되지 않을 경우에만 제5조의 입지제한 기준을 적용하지 않는다는 것이다. 2) 피청구인은 청구인의 이 사건 사업계획서 검토 결과 청구인의 사업 신청대상지 주변은 주택, 가축사육시설(계사), 공장, 하천 등이 입지해 있으며, 청구인의 폐합성수지류를 재활용하기 위한 사업 공정(압축, 파쇄, 용융 등) 중에서 배출되는 악취 및 대기오염물질(먼지 등)과 강우 시 수질오염 발생으로 인하여 사람(가축)의건강이나 주변 환경에 악영향을 미칠 것으로 판단하여 「○○시 고시」 제6조 제3호가목 중 주변 환경에 미치는 영향이 큰 폐기물을 재활용하기 위한 경우로 판단하였기에 입지 제한 규정이 적용되는 경우에 해당한다. 피청구인은 「○○시 고시」 제5조 제한방법에 따라 사업예정지 주변의 여건, 도로교통(진·출입로)사항, 사업예정지 인근주민과 자연환경에 미치는 영향, 기타 공익을 저해하는 여부 등을 종합적으로 검토한 결과, 제5조 제1호의 경우 청구인의 사업예정지 경계선으로부터 반경 500m이내에 동식물 관련시설 3개소와 근로자 약 100여명이 근무하는 공장 및 도매업 4개소가 있으며 인구 600여명이 거주하는 2개 마을이 있어 사업예정지와 마을(주택)이 근접하게 입지하고 있으며, 제5조 제3호의 경우 청구인의 폐기물처리시설의 설치·운영으로 악취 및 대기오염물질의 배출이 예상되어 생활환경 등에 위해가 발생하는 지역으로 판단하였다. 3) 위와 같이 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’ 규정에 따라 사업계획서를 검토하였으며, ○○시 자치법규인 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조의 ‘시장은 「폐기물관리법」 제25조에 따른 사업계획서가 접수된 때에는 사업장주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여야 한다’는 규정과 ○○시 고시를 함께 고려하여 환경피해 발생에 대한 가능성을 염두에 두고 검토하였으므로, ○○시 고시에 입지제한 기준 및 적용을 제외한다고 명문화 되어 있으면서도 중복 과도한 규제를 하는 것은 재량행위의 남용이라는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 피청구인의 사업계획서 부적합 통보는 관련 법령을 충분히 고려한 적법·타당한 처분이다. 4) 한편 청구인은 피청구인에게 정보공개 요청하여 공개된 정보(관련부서와 ○○면 협의)에 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것이라고 판단되는 협의 부서의 협의 내용이 없으므로, 정상적인 협의를 진행하지 않고서 도출된 직무유기에 의한 부적합 통보이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 그러나 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제10조에 따라 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 정보공개를 요청하였고 이에 피청구인은 같은 법 제13조 제1항 및 제14조 규정에 따라 청구인의 사업계획서 검토 시 관련 부서와 ○○면 협의에 대하여 일부 공개할 수 없는 정보에 대하여 비공개로 하여 정보 부분공개 결정 통지를 한 것인데, 청구인이 피청구인에게 정보공개로 청구 요청한 사항은 「폐기물관리법」에 따른 여러 검토과정 중 일부 확인 사항이며 「폐기물관리법」 제25조 제2항의 검토사항 중 제2호 ‘폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부’의 규정에 따른 관련부서의 협의 서류이다. 반면, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4에 근거하여 현장 확인 및 검토 결과 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단한 것이므로, 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것이라는 점에 대한 협의 부서의 협의 내용이 없어 법에 의한 정상적인 협의를 진행하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 피청구인이 ‘주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것’이라는 막연한 판단으로 민원인의 직업의 자유를 침해하였고, 그러한 부적합 사유는 담당자 개인의 판단이라고 주장한다. 그러나 피청구인은 현재 시장이 부임한 기간에서 폐기물처리업 허가가 된 업체의 입지에 대한 분석 자료는 작성·취득하지 않은 정보이므로 부존재한다고 통지한 것이고, 악취 및 대기오염물질(먼지 등)과 강우 시 수질오염 발생으로 인하여 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단됨에 대한 구체적인 관련 법규에 대한 수치나 과학적인 근거는 일치하는 정보와 자료가 없으나 피청구인이 사업계획서를 부적합으로 판단한 근거와 기준에 대하여 구체적으로 설명하여 통지한 바 있다. 폐기물처리업의 허가와 관련하여 폐기물관리법에서는 허가를 받기 위한 최소한의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지는 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여는 원칙적으로 관할 행정청에 재량의 여지를 남겨두고 있는 것인바(대법원 1998. 4. 28. 선고97누21086 판결 참조), 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호에서 폐기물처리 사업계획서의 검토사항인 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’에 대한 규정은 불확정개념으로 정의되어 있어 이를 판단함에 있어서 반드시 일정한 수치나 거리제한 등의 기준에 의해 결정되는 것이 아니고 사회통념상 허용되는 범위에서 판단에 대한 재량권이 처분청에게 부여되어 있다 할 것이다. 또한 폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합 통보 제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리 사업계획성의 적합 여부를 심사함에 있어 법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉이 되거나 문제되는 사항이 없다 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 볼 것이고(대법원 2011. 11. 10. 선고2011두12283 판결 참조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급 효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다고 할 것이다(대법원 2017. 3. 15. 선고2016두55490판결 참조). 구체적으로 살펴보면, 악취는 외부로의 확산 방지가 대단히 어려우며, 대기로 배출되었을 때 악취물질은 기상조건에 의해서 직·간접적인 다양한 영향을 받아 확산되고, 환경부와 한국환경공단에서 작성한 악취방지계획 수립 방안 마련 악취관리가이드북(2015), 수도권 매립지관리공사의 악취방지시설 성능 개선방안 연구 최종보고서(2016)에 따르면 폐합성수지 용융 및 압출공정과 원료 보관 및 분쇄공정에서 지정 악취물질인 아세트알데하이드, 뷰티르알데하이드, 메틸에텔케톤, 톨루엔, 자일렌, 스타이렌의 발생이 예측되며, 다른 냄새를 가진 물질에 비해 흡착성이 강한 악취 물질은 농도의 변화 없이 2km 이상까지 광범위하게 확산될 것을 예상할 수 있으며, 폐합성수지류의 원료 보관 및 압축·분쇄·용융의 모든 재활용 과정에서 발생하는 악취는 인근 주민의 건강과 주변 환경에 악영향을 미칠 것으로 판단된다. 그리고 환경부의 대기오염물질 배출시설 인허가 업무 가이드라인(2016)에 따르면 합성수지 재생원료 제품을 제조하는 사업자의 폐기물처리설의 설치·운영으로 대기오염물질(먼지)과 특정대기유해물질(염소 및 염화수소, 염화비닐 등)이 발생할 것으로 예상된다. 사업예정지와 인접하여 가축사육시설(330m 이내, 계사 3개소 138,000수)과 농지(약 1m ~ 2km 이내)가 있고, 사업예정지 반경 1km이내에 총 5개 마을에 주민 610세대 1,302명이 거주하는 지역으로 사업 신청지에서 발생하는 특정 대기물질을 포함하고 있는 미세먼지가 주변 동식물의 생육과 인근 주민의 건강에 악영향을 미칠 것으로 판단된다. 또한, 청구인의 사업계획서에는 재활용시설에 대한 대기배출시설을 신고 후 면제 받을 계획으로 대기배출시설이 따로 설치되지 않으며, 악취 배출시설에는 해당되지 않아 설치 계획이 없다. 따라서 청구인의 폐기물처리시설의 설치·운영으로 배출되는 악취 및 대기오염물질은 그 피해를 예방할 수 있는 방지시설이 없어 주변 환경에 영향을 미칠 것으로 예측된다. 또한 사업예정지 지역은 2017. 7. 31. 강우량 190mm의 집중호우 시 ○○양계장의 닭 70,000수가 폐사한 지역으로 폐기물처리시설 설치·운영으로 발생하는 대기오염물질(먼지 등)이 강우 시 지표면으로 스며들게 되어 하천을 오염시킬 가능성이 크다. 그리고 공익적 측면에서 폐기물처리시설의 설치·운영으로 악취, 대기오염물질 등의 환경오염 및 인근 주민과 사업장 근로자의 건강에 악영향을 미칠 수 있어, 폐기물처리 사업계획서 부적합 통보에 따른 신청인의 경제적 손실보다 환경오염 방지에 따른 공익적 측면이 더욱 클 것으로 예상된다. 「행정절차법」 제4조의 규정에 따라 사익보다 주민들의 주거생활 보호, 환경오염 방지 등의 공익이 보호되어야 할 것이다. 6) 폐기물처리시설 설치·운영으로 인하여 사람의 건강이나 주변 환경에 피해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우, 사업의 운영단계에서 환경피해를 막기 위한 사후적 규제만으로는 충분하지 않을 것이다. 환경이 오염되면 원상회복이 거의 불가능한 경우가 많아 피해를 회복하는 데 한계가 있으므로 이를 미리 방지하는 것이 중요하다. 위와 같이 피청구인은 청구인의 사업계획서에 대하여 관련법령의 검토항목에 따라현장 확인 및 검토하였고, 그 결과 청구인의 사업운영으로 인하여 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단하여 부적합통보 처분을 한 것이고, 이는 장래에 발생할 환경 피해에 대해 예측이 필요한 요건으로 주변 환경에 미치는 영향을 종합적으로 검토한 결과이므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "폐기물"이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다 7. "재활용"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다. 가. 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 나. 폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동 8. "폐기물처리시설"이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으 로 정하는 시설을 말한다. 제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항) ① 누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다. 1. 비산먼지, 악취가 발생하거나 휘발성유기화합물, 대기오염물질 등이 배출되어 생활환경에 위 해를 미치지 아니할 것 2. 침출수(浸出水)나 중금속 등 유해물질이 유출되어 토양, 수생태계 또는 지하수를 오염시키지 아니할 것 3. 소음 또는 진동이 발생하여 사람에게 피해를 주지 아니할 것 4. 중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용제품이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나 환경에 위해를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령으로 정하는 사항을 준수할 것 5. 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것 ③ 제1항 및 제2항 각 호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감방법의 종류와 정도, 폐기물의 취급 기준과 방법 등의 준수사항은 환경부령으로 정한다 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격 사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되 거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강 이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23.> ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010. 7. 23., 2015. 7. 20.> 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물 의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. <개정 2015. 1. 20.> 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관 시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 3. 자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁 받지 말 것 4. 그 밖에 폐기물 처리 계약 시 계약서 작성ㆍ보관 등 환경부령으로 정하는 준수사항을 지킬 것 (16) 환경부장관은 제15항에 따라 관련 서류를 제출받으면 관할 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 하며, 적합통보ㆍ허가ㆍ변경허가를 하거나 변경신고를 받으면 관할 시ㆍ도지사에게 그 내용을 알려야 한다. (17) 폐기물처리업을 하려는 자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다. 1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제34조에 따른 재활용단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 3. 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업을 하려는 자 【○○시 폐기물관리에 관한 조례】 제13조(폐기물처리업의 허가) 시장은 법 제25조에 따른 사업계획서가 접수된 때에는 사업장주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여야 한다.(개정 2015.9.30.) 【경기도 사무위임 조례】 [별표 1] 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) 자원순환과 <개정 2009.4.21., 2012.5.11.,2017.11.13.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271905"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 폐기물처리 사업계획서, 사업예정지 위치도 및 주변시설 현황자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 162번지 외 1필지에서 폐합성수지류 폐기물을 압축·가공하기 위한 시설을 설치·운영하고자 2018. 2. 23. 피청구인에게 폐기물처리 사업계획서를 제출하였다. 나) 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조 제2항의 각 호에 대해 검토한 결과, ‘신청대상지 주변은 주택, 가축사육시설(계사), 공장, 하천 등이 입지해 있으며 사업 공정(압축, 파쇄, 용융 등) 중에서 배출되는 악취 및 대기오염 물질(먼지 등)과 강우 시 수질오염 발생으로 인하여 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단된다’는 이유로 2018. 3. 27. 청구인에게 폐기물처리 사업계획서 부적합 통보를 하였다. 다) 신청 대상지의 주변현황을 살펴보면, 바로 인접하여 하천이 있고, 100m 이내에 ○○맞춤라이스센터 및 주유소, 330m 이내에 ○○마을 및 ○○마을(300세대, 603명), 공장 및 도매업 시설 4곳(상시근무자 95명), 양계장 3곳(가장 가까운 곳 100m), 600m이내에 양지아파트(191세대, 462명), 700m 이내에 ○○마을(55세대, 112명) 등이 각 위치해 있다. 한편, ○○시는 2017년 통계 기준 총 304.8톤/일의 폐합성수지 폐기물이 발생하는데, 「폐기물관리법」 제25조 제3항에 따라 허가된 폐기물재활용업체 총 100개 중 폐합성수지를 재활용 처리할 수 있는 업체는 55개이고, 이들의 폐합성수지 폐기물 처리능력은 1,211.6톤/일이다. 2) 「폐기물관리법」제25조 제1항에 의하면 지정폐기물이 아닌 폐기물을 대상으로 폐기물처리업을 하려는 자는 폐기물 처리사업계획서를 시·도지사에게 제출하여야 하고, 같은 법 제25조 제2항에 의하면 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서에 대하여 다음 각 호를 검토한 후 그 적합 여부를 통보하여야 하는데, 제2호는 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 제4호는 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 규정하고 있다. 3) 청구인은, 「○○시 고시」 제6조 제3호에서 「폐기물관리법」 제25조 제5항 제7호의 폐기물 종합재활용업의 경우 일정한 조건하에 입지제한 기준의 적용제외를 인정하고 있는데 청구인이 하려는 폐기물처리업도 폐기물 종합재활용업으로 입지제한 기준이 적용되지 않고, 또한 구체적이고 객관적인 수치적 근거도 없이 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것이라는 막연한 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하고 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호는 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하도록 규정하고 있고, 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조는 「폐기물관리법」 제25조에 따른 사업계획서가 접수된 때에는 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하도록 규정되어 있다. 또한 페기물처리업의 허가와 관련하여 폐기물관리법에서는 허가를 받기 위한 최소한의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지는 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여는 원칙적으로 관할 행정청의 재량의 여지를 남겨두고 있고(대법원 1998, 4, 28, 선고 97누21086 판결 참조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생한 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다고 할 것이다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 이 사건으로 돌아와 보건대, ① ○○시 고시 제6조 제3호에 의하면 폐기물 종합재활용업과 최종재활용업의 경우 ○○시 고시 제6조 제3항의 각 호 중 어느 하나에 해당되지 않을 경우에만 입지제한 기준을 적용하지 않도록 규정하고 있는바, 이 사건의 경우 청구인의 사업예정지 경계선으로부터 반경 500미터 이내에 동식물 관련시설 3개소와 근로자 약 100여명이 근무하는 공장 및 도매업 4개소가 있으며 인구 600여명이 거주하는 2개 마을이 있어 사업예정지와 마을이 근접하게 입지하고 있는 등 ○○시 고시 제6조 제3호 가목의 주변 환경에 미치는 영향이 큰 폐기물을 재활용하기 위한 경우로 판단되어 위 입지제한 규정이 적용되는 경우에 해당하는 점, ② 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호에서 폐기물처리 사업계획서의 검토사항인 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’에 대한 규정은 불확정개념으로 정의되어 있어 이를 판단함에 있어서 반드시 일정한 수치나 거리제한 등의 기준에 의해 결정되는 것이 아니고 사회통념상 허용되는 범위에서 판단에 대한 재량권이 처분청에게 부여되어 있다고 보아야 하는 점, ③ 수도권 매립지관리공사의 악취방지시설 성능 개선방안 연구 최종 보고서(2016)등에 따르면 폐합성수지 용융 및 압출공정과 원료보관 및 분쇄공정에서 지정 악취물질인 아세트알데하이드, 뷰티르알데하이드 등의 발생이 예측되며, 다른 냄새를 가진 물질에 비해 흡착성이 강한 악취 물질은 농도의 변화 없이 2km 이상까지 광범위하게 확산될 것으로 예상할 수 있는 점, ④ 환경부의 대기오염물질 배출시설 인허가 업무 가이드라인(2016)에 따르면 합성수지 재생원료 제품을 제조하는 사업자의 폐기물처리시설의 설치·운영으로 대기오염물질(먼지)과 특정 대기유해물질(염소 및 염화수소, 염화비닐 등)이 발생할 것으로 예상되는데 사업예정지 주변의 마을 등 입지상황을 고려할 때 사업 신청지에서 발생하는 특정 대기물질을 포함하고 있는 미세먼지가 주변 동식물의 생육과 인근 주민의 건강에 악영향을 미칠 것으로 판단되는 점, ⑤ 사업예정지역은 2017. 7.경 집중호우로 인하여 닭이 폐사한 지역으로 폐기물처리시설의 설치·운영으로 대기오염 물질이 강우 시 지표면으로 스며들게 되어 하천을 오염시킬 가능성이 큰 점 등을 고려하여 피청구인이 청구인의 사업계획서에 대하여 관련법령의 검토항목에 따라 현장 확인 검토한 후 그 결과 청구인의 사업운영으로 인하여 사람(가축)의 건강이나 주변 환경에 막대한 영향을 미칠 것으로 판단하여 이 사건 부적합통보 처분을 한 것으로 보이는바, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것으로 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.