폐기물처리사업계획신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 인공골재업, 바닥벽돌업 등을 주된 목적으로 하여 설립된 법인으로, ○○시 ○○구 ○○면 ○○로 3○○ 토지 위에 공장(이하 ‘이 사건 공장’이라고 한다)을 설립하고 이 사건 공장에서 하수오니 등 폐기물을 재활용하여 인공 골재 등을 생산할 계획을 세우고, 2018. 7. 2. 청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 12. 12. ‘기간 내 보완사항 보완 미이행, 사업계획서 상의 산출근거 및 계산 오류, 오타 등으로 전면적인 재작성 불가피’ 등을 이유로 위 사업계획서를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건에서 피청구인이 제시한 반려이유는 모두 잘못된 사실관계에 기초한 것이고 관련 법령을 잘못 해석한 결과이므로, 피청구인은 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 반려처분을 한 것이며, 이 사건 반려처분은 위법하다. 2) 피청구인은 “청구인이 반려기간 내에 ①응축수 산정자료 및 ②악취방지계획을 보완하였어야 하는데, 이를 이행하지 않았다”는 이유로 이 사건 반려처분을 하였다. 이는 폐기물처리업 허가업무처리지침 Ⅱ. 8. 가.의 첫 번째 항목에 근거를 둔 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028539"></img> 그러나 청구인은 피청구인이 지적하는 사항에 관한 자료를 보완기간 내에 이미 제출하였다. 피청구인이 제시한 2차 보완기한은 2018. 11. 20.이었고, 청구인은 2018. 11. 20. 피청구인의 2차 보완 요청에 대한 답변을 담은 2차 보완서류를 제출하였다. 위 2차 보완서류에는 응축수 및 악취방지계획에 관한 내용이 담겨 있다. 2차 보완서류에 포함된 폐기물처리사업계획서와 대기배출시설신고서에는, 청구인이 계획하고 있는 세 가지 공정에 대한 공정도와 공정설명이 기재되어 있다. 위 공정도에는 공정별 함수율 저감 과정과 건조증발량 및 소성증발량이 명시되어 있고, 또한 공정설명에는 함수율 및 증발량을 산정한 근거가 되는 산식 및 처리계획이 상세하게 기술되어 있다. 이것은 완벽하게 피청구인이 지적하는 사항, 즉 “온도 변화에 따른 응축수 산정자료”이다. 또한 2차 보완서류에 포함된 대기배출시설신고서에는, 혼합 배출 예상 오염물질의 종류 및 농도와 방지시설이 기재되어 있다(대기배출신고서 제28쪽~제41쪽). 여기에는 이 사건 공장의 각 공정단계에서 배출될 것으로 예상되는 시설별 오염물질의 종류와 농도, 혼합시 오염물질의 종류와 농도가 매우 정밀하게 기재되어 있다. 여기에는 당연히 “복합악취”에 관한 내용이 명시되어 있다. 뿐만 아니라 이러한 오염물질을 처리하는 세 가지 대책의 구체적인 내용 및 필요한 설비의 상세 내역까지 기재되어 있다. 이것은 정확히 피청구인이 지적하는 사항, 즉 “악취방지계획”에 관한 내용이다. 단지 “악취방지계획”이라는 목차가 등장하지 않을 뿐, 청구인은 분명히 악취방지계획에 관한 내용을 제시하였다. 피청구인은 공정별 악취발생량 산정이 정확하지 않으며 복합악취가 누락되어 있다고 지적하나, 청구인은 공정별 악취발생량을 정확하게 산정하였으며 복합악취에 관한 사항을 분명히 포함하였다. 즉, 청구인은 2차 보완서류를 통하여 피청구인이 지적하는 사항에 관한 자료를 이미 제출하였다. 2차 보완서류를 제대로 검토했다면 청구인이 누락한 내용이 없다는 사실을 어렵지 않게 알 수 있었다. 그런데 피청구인은 자료를 제대로 검토하지 아니한 채 자신의 업무 태만으로 인한 불이익을 청구인에게 전가한 것이다. 피청구인이 밝힌 첫 번째 반려이유 두 가지는 이 사건 반려처분의 타당한 근거가 될 수 없다. 3) 청구인은 폐기물처리사업계획서를 전면 재작성해야 할 만한 오류 및 오타를 범하지 않았다. 피청구인이 이 사건 반려처분을 하면서 밝힌 두 번째 반려이유는 “청구인이 작성한 폐기물처리사업계획서의 오류와 오타 때문에 폐기물처리사업계획서를 전면적으로 재작성하여야 한다”는 것으로, 이는 폐기물처리업 허가업무처리지침 Ⅱ. 8. 가.의 세 번째 항목에 근거를 둔 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028541"></img> 그런데 폐기물처리업 허가업무처리지침 Ⅱ. 8. 가.항에는 허가권자가 폐기물처리사업계획신청을 반려할 수 있는 세 가지 경우가 규정되어 있다. 즉, 허가권자는 ①보완기간 내 보완 미이행, ②민원인의 반려 요구, ③그밖에 사업계획서를 불가피하게 전면적으로 재작성해야 하는 경우에 반려 처분을 할 수 있다. 이와 같이 법에서 여러 사유를 나열하면서 마지막에 “그밖에...”로 시작하는 포괄규정을 둔 경우, 마지막 포괄규정은 앞서 나열된 사유들에 준하는 정도의 사유가 발생한 경우를 의미한다고 해석하여야 한다. 이것은 법의 체계를 고려하였을 때 당연히 도출되는 해석방법이며, 포괄규정을 둔 입법자의 의사에 부합하는 해석방법이기도 하다. 그렇다면, 폐기물처리업 허가업무처리지침 Ⅱ. 8. 가.항의 “③그밖에 사업계획서를 불가피하게 전면적으로 재작성해야 하는 경우”는 “①보완기간 내 보완 미이행 및 ②민원인의 반려 요구”에 준하는 정도로 중대한 사유가 발생한 경우를 의미한다고 보아야 한다. 그와 같이 중대한 사유가 존재하지 않는데도 위 규정에 의하여 반려처분을 할 수 있다고 본다면, 위 규정은 편의적인 행정 처리의 길을 열어주는 방편으로 전락하고 말 것이다. 다시 말하면, 허가권자는 폐기물처리사업계획서를 전면적으로 재작성해야 할 만큼 사업계획서의 내용에 중대한 하자가 있는 경우, 즉 “폐기물처리사업계획서 내용의 중대한 하자가 있는 경우”에 반려처분을 할 수 있는 것이다. 그런데 청구인이 제출한 2차 보완서류에는 폐기물처리사업계획서를 전면적으로 다시 작성해야 할 만큼 중대한 산출근거 및 계산상의 오류나 오타가 존재하지 아니한다. 피청구인은 두 차례에 걸쳐 청구인에게 폐기물처리사업계획서에 대한 보완 요청을 하였으며, 청구인은 그에 맞추어 두 차례에 걸쳐 보완서류를 제출하였다. 그 과정에서 폐기물처리사업계획서의 오류는 시정되었다. 피청구인은 “산출근거 및 계산상의 오류”가 정확히 무엇을 의미하는지 밝히지 않으나, 단순한 계산 실수를 넘어 모든 서류를 다시 작성해야 할 만한 오류는 없다. “오타”는 아예 반려처분의 근거가 될 수 없다. 오타는 말 그대로 명백한 오기(誤記)를 의미하는 것이어서, 폐기물처리사업계획서를 통해 드러나는 민원인의 의사가 오타 때문에 잘못 전달될 가능성이 없기 때문이다. 오타가 있다 하여 반려처분을 하는 것은, 누가 보더라도 폐기물처리업 허가업무처리지침의 취지에 부합하지 않는 것이다. 오타를 반려처분의 이유로 삼는 것은 명백한 법리오해이다. 행정의 영역에서 오타를 문제 삼을 경우 책임에서 자유로운 공무원은 아무도 없을 것이다. 가사 2차 보완서류에 단순한 계산상 오류나 오기가 있다 한들, 당장 하루 안에 정정한 자료를 제출할 수 있는 사유를 가지고 “중대한 하자”로 평가할 수는 없다. 피청구인은 지극히 지엽적인 부분을 과도하게 드러내며 미리 정한 결론을 정당화하고 있는 것이다. 따라서 피청구인이 밝힌 두 번째 반려이유 역시 이 사건 반려처분의 타당한 근거가 될 수 없다. 4) 피청구인은 이 사건 반려처분을 하면서 청구인에게 처리기한을 사전에 통지하지 아니하였다. 피청구인은 이 사건 반려처분을 할 때까지 처리기한이 2018. 12. 14.라는 사실을 청구인에게 문서로 알리지 않았다. 피청구인은 2018. 12. 12. 이 사건 반려처분을 하였고, 그 뒤인 2018. 12. 13.에야 팩스를 통해 청구인에게 처리기한이 2018. 12. 14.라는 내용의 민원처리기간 연장 알림을 송부하였다. 갑제17호증(폐기물처리사업계획서 민원 처리기간 연장 알림)에 기재된 문서 작성일자는 2018. 11. 21.이다. 이 사건 반려처분 이후 청구인이 처리기한 미통지에 대하여 항의하였고, 피청구인은 항의를 받고 뒤늦게 처리기한을 통지하였던 것이다. 청구인의 대표이사 김○○과 ○○시청 도시청결과 폐기물관리팀장 이○○ 사이의 2018. 12. 13.자 통화 녹음 내용에는 피청구인측이 이 사건 반려처분을 한 후에야 처리기한을 통보한 사실이 잘 드러나 있다. 민원 처리에 관한 법률 시행령 제21조 제2항에 의하면, 행정기관의 장은 처리기간을 연장하였을 때 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 즉, 행정기관의 장이 처리완료 예정일을 “지체 없이” “문서로” 통지하는 경우에 비로소 처리기간 연장 통지가 적법하게 된다. 이 규정은 처분의 사전통지제도를 규정한 행정절차법 제21조의 내용을 구체화한 것으로 해석되며, 문서주의를 규정한 행정절차법 제24조의 내용을 재확인하는 것이기도 하다. 아울러 위 규정들에 도달주의를 규정한 행정절차법 제15조 제1항을 더하여 살펴보면, 처리기간 연장 통지는 행정기관의 장이 문서로 통지하여 처분의 상대방에게 도달한 때에 효력이 발생한다고 보아야 한다. 피청구인은 2018. 11. 21.자로 작성된 민원처리기간 연장 알림을 작성일자로부터 무려 22일이나 지난 2018. 12. 13.에야 청구인에게 송부하였는데, 그 때는 이미 이 사건 반려처분이 내려진 이후였다. 이것은 처리완료 예정일을 “지체 없이” “문서로” 통지하도록 규정한 민원 처리에 관한 법률 시행령 제21조 제2항을 명백히 위반한 것이다. 또한 행정절차법 제15조 제1항에 의하면 제2차 폐기물처리사업계획신청에 대한 처리완료 예정일 통지는 2018. 12. 13. 효력이 발생하였는데, 피청구인은 처리완료 예정일이 정하여지지도 않은 상태에서 이 사건 반려처분을 한 것이다. 5) 피청구인은 청구인에게 의견제출기회를 충분히 부여하지 아니하였다. ○○시청 관계자들은 2018. 12. 10. ○○시청에서 실시된 2차 기술검토자문회의에서 청구인이 제출한 2차 보완서류의 내용을 충분히 숙지하지 못한 상태임을 드러냈고, 그 때까지 거론되지 않았던 문제가 새로이 제기되기도 하였다. 그래서 청구인의 대표이사 김○○, 신○○은 시간이 넉넉하지 않다고 판단하여 피청구인에게 “2018. 12. 12. 오전까지 추가보충자료를 제출하겠다”고 제안하였는데, 도시청결과 주무관 김○○ 및 당시 기술검토자문회의에 참석하였던 ○○시청 관계자들은 하나같이 “어차피 제출해봐야 검토할 시간이 없다.”며 접수 거부의사를 밝혔다. 실제로 청구인측이 2018. 12. 12. 오전 ○○시청 민원실을 통하여 2차 보완서류에 대한 추가보충자료를 제출하려 하였으나 민원실에서 접수를 거부하였고, 청구인은 도시청결과 주무관 김○○의 전자우편을 통하여 추가보충자료를 제출하였다. 그런데 도시청결과 주무관 김○○는 청구인이 2018. 12. 12. 오전 김○○의 전자우편을 통해 제출하였던 2차 보완서류에 대한 추가보충자료를 확인하지 않고 있다가, 2018. 12. 13. 오후 청구인에게 전자우편으로 “반려 처리되어 추가보충자료를 접수할 수 없다”는 내용의 회신을 송부하였다. 행정절차법 제22조 제3항에 의하면, 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때, 행정청은 원칙적으로 당사자에게 의견제출 기회를 부여하여야 하고, 또한 행정절차법 제17조 제8항 규정에 의하면, 신청인은 처분 전까지 시기의 제한 없이 신청의 내용을 보완할 수 있다. 민원 처리에 관한 법률 제22조 제2항 역시 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 언제든지 신청의 내용을 보완할 수 있다고 규정한다. 즉, 민원인은 처분이 내려지기 전에는 시기의 제한 없이 의견을 제출하고 신청 내용을 보완하는 자료를 제출할 수 있는 것이다. 행정절차법 제17조 제8항 및 민원 처리에 관한 법률 제22조 제2항의 규정을 살펴보면, 민원 처리기간은 기본적으로 민원인의 이익을 위해 부여된 기간임을 알 수 있다. ○○시청의 자문위원인 ○○녹색환경지원센터 관계자까지 참석한 2차 기술검토자문회의에서 이전까지 거론되지 않았던 새로운 문제가 제기되었으면, 피청구인은 당연히 청구인에게 의견을 제출할 기회를 부여하였어야 한다. 청구인이 처리기한까지 나흘 남은 점을 고려해 피청구인의 입장까지 배려해가며 2018. 12. 12. 오전까지 추가보충자료를 제출하겠다고 하였는데, 이를 거부한 피청구인의 행위는 명백히 행정절차법 제22조 제3항을 위반한 것이다. 피청구인이 처리기한을 2018. 12. 14.로 정하였다 하더라도, 청구인은 위 처리기한이 도래하기 전까지는 언제든지 제2차 폐기물처리사업계획신청의 내용을 보완하는 자료를 제출할 수 있다. 그런데 도시청결과 주무관 김○○ 및 ○○시청 관계자들 모두 아무런 근거 없이 “검토할 시간이 없다”며 접수를 거부하는 무책임한 태도를 보였다. 실제로 청구인이 2018. 12. 12. 김○○의 전자우편으로 2차 보완서류에 대한 추가보충자료를 제출하였지만, 김○○는 확인도 하지 않다가 이 사건 반려처분이 내려진 이후에야 “반려 처리되어 추가보충자료를 접수할 수 없다”는 내용의 회신을 송부하였다. 처리기한이 나흘이나 남은 상황에서 ○○시청 공무원들은 놀랍도록 편의적이고 무책임한 태도를 보이며 본연의 임무를 방기(放棄)한 것이다. 아직 법적 처리기한이 남아 있다면, 공무원이 “검토할 시간이 없다”고 하는 것은 어떻게 해도 정당화되지 않는 언동이다. 이러한 일련의 행위들은 명백히 행정절차법 제17조 제8항 및 민원 처리에 관한 법률 제22조 제2항 규정을 위반한 것이다. 피청구인은 스스로 정한 2018. 12. 14.의 처리기한이 이틀이나 남은 2018. 12. 12. 이 사건 반려처분을 하였는데, 이러한 사정은 피청구인의 접수 거부 이유가 핑계에 불과함을 잘 보여준다. 청구인이 2018. 12. 12. 오전까지 추가보충자료를 제출한다고 하였을 때 김○○ 등 ○○시청 관계자가 밝힌 접수 거부 이유는 “검토할 시간이 없다”는 것이었다. 그 정도로 서류를 꼼꼼히 검토한다면, 처리기간을 모두 사용하여 검토한 뒤 처분을 하는 것이 자연스러울 것이다. 그런데 피청구인은 검토할 시간이 없다면서 추가보충자료 접수를 거부해 놓고, 청구인이 추가보충자료를 제출한 당일 이 사건 반려처분을 한 것이다. 공무원이 국민에 대한 봉사자라면, 다소 처리기간이 촉박하더라도 주어진 상황 속에서 민원인이 불이익을 입지 않도록 최선을 다하여야 한다. 그런데 피청구인은 청구인의 권익을 보호하기는커녕 앞장서서 법을 위반해가며 청구인의 권익을 침해하였다. 즉, 피청구인은 행정적 편의를 위해 무책임한 이유를 들며 행정절차법 제17조 제8항 및 민원 처리에 관한 법률 제22조 제2항을 위반하여 처리기간에 관한 청구인의 이익을 침해하고 임무를 방기한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 2차례에 걸쳐 요구한 배출가스 온도변화에 따른 응축수 산정자료 및 복합악취를 포함한 폐기물 처리과정에서 발생하는 악취방지계획을 제출하지 않았으며, 사업계획서 상 산출근거 및 계산오류, 오타 등(그 간 언급이 없던 가공석탄재 95톤/일, 톱밥 30톤/일 추가)으로 사업계획서의 전면적인 재작성이 필요한 것으로 판단되어「민원 처리에 관한 법률」제22조, 같은 법 시행령 제25조 및「폐기물처리업 허가업무처리지침」제7호, 제8호에 따라 청구인의 신청을 반려한 것으로 재량권을 일탈·남용한 것이 아니다. 2) 청구인은 2차 보완서류에 응축수 및 악취방지계획를 제출하였다고 주장하나 이는 사실과 다르다. 가) 피청구인은 2차 보완요청을 통해 다음과 같이 재차 응축수 산정자료를 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028537"></img> 그러나 청구인은 2차 보완서류 제출을 통하여, 건조시설 및 소성시설 배출가스 온도 변화에 대한 응축수 산정자료 없이 세정시설 폐수만 산정하여 폐수배출시설 신고서를 첨부하였다. 즉 2차 보완서류 중 폐기물처리 사업계획서(제6쪽~제12쪽)와 대기배출시설 신고서(제4쪽~제10쪽)에서 인공경량골재, 점토벽돌 처리공정도 상에 건조증발량 89톤/일, 소성증발량 49톤/일, 내화물용 혼화제 공정도 상에 건조증발량 137.97톤/일, 하수슬러지연료탄 공정도 상 수분증발량 122톤/일이 발생되는 것으로 서류상 기재만 하였을 뿐, 1차~2차에 걸쳐 요구한 응축수를 산정하여 처리공정에 반영하지 않았다. 이처럼 청구인은 건조 및 소성시설 공정에서 수분이 122 ~ 138톤/일이 증발됨을 설명만하고 있을 뿐, 증발된 수분 중 배출가스 온도변화에 따른 응축수(폐수) 발생여부 산정자료는 없으며, 단지 폐수배출시설 설치신고서에는 세정식 집진시설의 세정수 저장량만 산정하여 전체 폐수배출량을 13.03㎥/일로 예상하여 설계하고 응축수로 인해 증가 될 폐수량은 설계에 반영하지 않았다. 물환경보전법 시행규칙 별표4 폐수배출시설 1항에 보면 1일 최대 폐수량을 기준으로 발생량을 산정하여야 하며, 1일 최대 폐수량은 연중 폐수가 가장 많이 발생되는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정이라고 되어 있으므로 폐수배출시설은 사업영위에 필요한 이론적 최대발생량을 고려하여 신고하여야 한다. 본 시설은 물환경보전법 시행규칙 별표4의 77)산업시설의 폐가스·분진·세정·응축시설에 해당하므로 약 151.03㎥/일의 폐수배출시설에 대하여 검토하여야 하나 청구인은 관련자료를 제출한 사실이 없다. 나) 피청구인은 2차 보완요청을 재차 악취방지계획 자료를 요청하였다. 청구인은 2차 보완서류 제출을 통해 대기배출시설 신고서 중 대기오염물질에 악취를 추가하여 대기배출시설신고서상에 함께 제출하였으나 공정별 악취발생량이 정확히 산정되지 않았다. 해당 시설은 악취방지법 제2조 제3항에 따른 악취배출시설로서 같은 법 제7조에 따라 악취배출허용기준을 준수하여야 하는 시설이며, 하수처리 슬러지를 운반 및 처리하는 공정에서 악취로 인해 사후에 시정하기 어려운 공익상의 위해 또는 인근 주민들의 생활상 피해가 우려됨에도 불구하고 청구인은 1차 보완 시에는 악취가 발생되지 않는다고 자료를 제출하였으며, 2차 보완 시에는 공정별 악취발생량이 정확히 산정하지 않았다. 갑 제13호증 중 대기배출시설 신고서 제19쪽 이송시설, 제22쪽 건조시설, 제23쪽 전기식 소성시설, 제25쪽 가스식 소성시설에 복합악취가 누락되어 정확한 악취발생량이 산정되지 않았으며, 방지시설 효율 또한 어떠한 정확한 근거가 없는 효율(99%, 제30쪽~제31쪽)을 제시하여, 2회에 걸쳐 보완된 악취방지계획서에 악취발생량 예측 및 방지에 대한 내용을 검토하기에 그 내용이 부족했다. 3) 청구인은 사업계획서 전면수정을 해야 할 만큼 중대한 산출근거 및 계산상 오류나 오타가 존재하지 않는다고 주장하나 아래에서 보는 바와 같이 이는 사실과 다르다. 폐기물처리 사업계획서 상 오타 및 계산오류 등이 다수 발견되며, 최초 접수 서류부터 1차 보완서류까지 언급이 없었던 가공석탄재 95톤/일(폐기물처리 사업계획서 제6쪽 ~ 제9쪽), 톱밥 30톤/일(폐기물처리 사업계획서 제10쪽 ~ 제12쪽)의 폐기물이 2차 보완서류에 추가됨에 따라, 연쇄적으로 폐기물 보관장소, 폐기물 보관일수 등의 검토사항이 늘어나며, 각종 오염물질 발생여부에 따라 방지시설의 적정 여부 등 재검토해야 함에 따라 제출된 폐기물처리 사업계획서 및 대기, 폐수배출시설 등 모든 서류가 전면 재작성 되어야 한다. 아울러, 2018. 12. 10. ○○녹색환경지원센터의 3차 설계(기술)검토서를 살펴보면 상당히 많은 개선 검토 의견이 있는 점 등으로 미루어 볼 때 청구인의 사업계획서 전면수정을 해야 할 만큼 중대한 산출근거 및 계산상 오류나 오타가 존재하지 않는다는 주장은 이유 없는 주장임을 알 수 있으며, 기술검토서의 보완(검토)사항을 반영하여 사업계획서를 재작성할 경우 주요서류의 대부분을 새로 작성해야 함은 자명한 사실이다. 4) 당초 피청구인이 기존의 처리기한(2018. 11. 21.)을 2018. 12. 14.로 연장하면서 청구인에게 문서로 통보하지 못한 사실은 인정한다. 그러나 이는 2차 보완서류 검토를 위해 신청인(김○○ 대표)에게 구두로 동의를 받아 연장한 사항으로 민원인도 처리기한이 2018. 12. 14.까지 연장된 사실을 인지하고 있었으며, 아울러 반려처분 후 청구인이 처리기한 연장에 대한 문서를 요구하여 2018. 12. 13. 팩스로 송부하였으나, 청구인의 주장처럼 문서로 통보받은 2018. 12. 13.부터 다시 처리기한을 재설정하여 처리할 사항은 아닌 것으로 판단된다. 5) 청구인은 피청구인이 의견제출 기회를 충분히 부여하지 않은 절차적 위법이 있다고 주장하나, 흠결된 서류의 보완 또는 보정을 하면 이미 접수된 주요서류의 대부분을 새로 작성함이 불가피하게 되어 사실상 새로운 신청으로 보아야 할 경우에는 그 흠결서류의 접수를 거부하거나 반려할 정당한 사유가 있는 경우에 해당하여 이의 접수를 거부하거나 반려하여도 위법이 되지 않는다 할 것이다[대법원 90누8862, 9136.11]. 2018. 12. 10. 기술검토자문회의는 2018. 11. 20.자로 제출된 2차 보완서류에 대한 자문회의로서 추가 보완요구 및 서류 수정을 위한 회의가 아니었으며, 또한 2차 보완서류 제출 완료일(2018. 11. 20.) 이후 청구인으로부터 추가 서류를 제출받아 재검토 할 근거 또한 없다. 행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 제4호의 규정에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 한하여 처분을 하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 예정된 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 당사자등에게 통지하도록 하고 있다. 한편 신청에 의한 수익적 처분에 있어서는 신청에 따른 처분이 행해지지 아니한 경우에는 아직 처분을 신청한 당사자에게 신청과 관련된 권익이 부여되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것이 아니어서 신청에 대한 거부처분을 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 할 수 없기 때문에 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2003. 11. 28. 2003두674). 즉 이 사건 폐기물처리 사업계획 신청은 판례에 따르면 신청에 의한 수익적 처분에 해당되는바 피청구인이 거부를 하는 경우에 행정절차법상의 사전통지 및 의견청취 등의 절차를 거칠 필요가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23., 2015.1.20.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> ④ 환경부장관 또는 시·도지사는 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 제3항의 기간 내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 따라 총 연장기간 1년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 총 연장기간 6개월, 같은 항 제3호에 따른 폐기물 최종처분업과 같은 항 제4호에 따른 폐기물 종합처분업의 경우에는 총 연장기간 2년)의 범위에서 허가신청기간을 연장할 수 있다. <신설 2007.8.3., 2010.7.23.> ⑦환경부장관 또는 시·도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집·운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시·도지사는 시·군·구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> 【민원처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 【폐기물처리업 허가업무처리지침】 Ⅰ. 일반사항 1. 목 적 이 지침은 폐기물관리법(이하 "법"이라 한다) 제25조에 따른 폐기물처리업(이하 "처리업"이라 한다)의 허가에 관한 업무를 처리함에 있어 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. Ⅱ. 사업계획 검토 및 적정통보 7. 사업계획서 보완 등 ○ 사업계획서 등의 서류검토와 현지조사 실시 후 보완이 필요한 경우 기간을 정하여 서류보완·보정을 요구할 수 있다. 8. 사업계획서의 반려 등 가. 사업계획서 반려 ○ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 사업계획서를 반려할 수 있다. - 「민원 처리에 관한 법률」 시행령 제24조에 따라 2차에 거쳐 서류 보완·보정을 요구하였으나 이에 응하지 아니한 경우 - 민원인으로부터 사업계획서의 반려요구가 있는 경우 - 그 밖에 사업계획서의 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 기재 등에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 인공골재업, 바닥벽돌업 등을 주된 목적으로 하여 설립된 법인으로, 이 사건 공장에서 하수오니 폐기물을 재활용하여 인공 골재 등을 생산할 계획을 세우고, 2018. 4. 11. 청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2018. 5. 21. 청구인에게 사업계획서 민원처리기간이 2018. 5. 21.까지 연장되었음을 통보하였고, 청구인은 2018. 5. 21. 폐기물처리사업계획을 취하하였다. 다) 청구인은 2018. 7. 2. 피청구인에게 재차 폐기물처리 사업계획서를 제출하였다. 라) 피청구인은 2018. 8. 9. 청구인에게 사업계획서를 보완할 것을 요청하였고, 청구인은 2018. 10. 10. 보완서류를 제출하였다. 마) 피청구인은 2018. 11. 9. 청구인에게 사업계획서를 보완할 것을 2차로 요청하였고, 청구인은 2018. 11. 20. 보완서류를 제출하였다. 바) 피청구인은 2018. 11. 21. 사업계획서의 민원처리기간을 2018. 12. 14.까지 연장하는 결정을 하였으나, 해당 결정을 청구인에게 서면으로 통보하지는 않았다. 사) 피청구인은 2018. 12. 12. 청구인의 폐기물처리 사업계획서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「폐기물관리법」 제25조 제1항, 제2항에 따르면 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 하고, 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 폐기물 처리사업계획서를 제출받으면 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 3) 먼저 피청구인이 “청구인이 ①응축수 산정자료 및 ②악취방지계획을 보완하였어야 하는데, 이를 이행하지 않았고, ③ 폐기물처리사업계획서에는 이를 전면 재작성해야 할 만한 오류 및 오타가 있다”는 이유로 이 사건 반려처분을 한 것이 재량권을 일탈·남용한 것인지에 관하여 본다. ① 응축수 관련하여 피청구인은 보완을 요청하였으나, 청구인은 과학적·객관적 근거 등을 제시하지 아니한 채 응축수는 발생하지 않는다고 주장하면서 그에 관한 산정자료를 제출하지 아니한 사실, ②악취방지계획 관련해서도 그 발생 공정 및 발생량에 관한 과학적·객관적 근거와 자료를 제출하지 아니한 채 납득하기 어려운 주장만을 하고 있는 사실, ③ 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서 상 오타 및 계산오류 등이 다수 발견되며, 최초 접수 서류부터 1차 보완서류까지 언급이 없었던 가공석탄재 95톤/일, 톱밥 30톤/일의 폐기물이 2차 보완서류에 추가됨에 따라, 연쇄적으로 폐기물 보관장소, 폐기물 보관일수 등의 검토사항이 늘어나며, 각종 오염물질 발생여부에 따라 방지시설의 적정 여부 등을 재검토해야 하므로 제출된 폐기물처리 사업계획서 및 대기·폐수배출시설 등 모든 서류가 전면 재작성 되어야 하는 사실이 인정되는바, 피청구인이 위 사유를 이유로 하여 폐기물처리 사업계획서를 반려한 것은 적법하며 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 다음으로, 민원 처리기한을 서류로 사전 통지하지 아니한 점에 관하여 보건대, 피청구인이 민원 처리기한을 이 사건 처분 이전에 서류로 통지하지 아니한 점 및 청구인이 항의하자 2018. 12. 13. 팩스를 통하여 처리기한이 2018. 12. 14.임을 통지한 사실은 인정되나, 피청구인이 2018. 12. 10. ○○시청에서 실시된 2차 기술검토자문회의에서 청구인에게 민원 처리기한이 2018. 12. 14.임을 구두로 알려 준 사실이 있고, 민원처리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 민원의 처리기간을 정한 이유는 행정관서에게 민원의 신속한 처리를 하도록 하기 위한 것이라는 점을 감안하면 민원 처리기한을 문서로 통지하지 아니하였다는 사정만으로 민원처리가 무효로 된다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 의견제출기회를 부여하지 않았다는 청구인의 주장에 관하여도 보건대, 피청구인이 이 사건 처분 전 2회에 걸쳐 자료 등의 보완요청을 하였고 청구인은 이에 대해 보완자료를 제출하였으며, 2018. 12. 10. 2차 기술검토자문회의에 청구인이 참석하여 의견을 제시한 점으로 보아, 2차 기술검토자문회의 후 청구인이 추가로 제출하는 보충자료의 접수를 거부하였다는 사정만으로 피청구인이 청구인에게 의견제출기회를 충분히 부여하지 아니하였다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.