폐기물처리사업변경계획 부적합통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 1. 27. 피청구인으로부터 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 등 8필지(전, 답, 임야) 7,424㎡에 톱밥 및 우드칩(wood chip)을 생산하는 폐기물처리사업계획의 적합통보를 받은 후, 공장부지를 확장하기 위하여 위 토지와 연접되어 있는 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지 등 3필지(전, 답) 1,686㎡를 추가로 확보하여 2006. 6. 30. 피청구인에게 폐기물처리사업변경계획서를 제출하였으나, 피청구인은 추가된 토지 중 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지(770㎡)의 일부가 2006. 5. 25.자로 도시관리계획(관리지역 세분) 결정(변경)에 따라 관리지역에서 보전관리지역으로 세분되었고, 보전관리지역에서는 폐기물처리사업을 위한 건축물의 건축이 불가능하다는 이유로 2006. 7. 25. 청구인에게 폐기물처리사업변경계획이 부적합하다는 통보(이하 "이 사건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 국가가 지향하고 있는 친환경사업에 부합되고 폐목재 등 자원을 재활용하기 위한 폐기물중간처리사업을 하기 위하여 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 등 8필지에 공장신설승인, 건축허가 및 폐기물중간처리사업계획의 적합통보를 받고, 추가로 확보한 3필지에 대하여도 ○○군수로부터 공장신설변경승인, 건축변경허가를 받아 공장건물을 완공하였음에도 불구하고 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 엄청난 경제적 손실을 입게 되었다. 나. 피청구인은 도시관리계획 변경결정에 대하여 일간신문 등에 공람공고를 하였다고 주장하나, 청구인이나 이 사건 공장부지 일원의 지주들 전체가 공람공고에 대하여 전혀 모르고 있었고, ○○군수는 청구인이 추가로 확보한 3필지에도 공장을 건립할 수 있도록 공장신설변경승인 등을 하였으므로 도시관리계획결정 당시 피청구인과 충분한 조율을 거쳐 청구인이 공장을 운영할 수 있도록 해 주어야 할 의무가 있음에도 불구하고 이를 간과하였다. 다. 청구인이 2006. 1. 2. ○○군수로부터 건축허가를 받은 후 공장신축을 준비하던 중 허가받은 토지와 연접된 3필지의 토지를 추가로 확보하게 되었고, 추가 확보된 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지에 공장건물을 신축하기 위하여 공장신설변경승인 및 건축변경허가를 받아 공장을 완공하였으며, 2006. 10. 19. 공장의 사용승인을 받았으므로 이 공장으로 폐기물중간처리업을 하는 데 아무런 문제가 없다. 라. 청구인이 폐기물중간처리업을 하기 위하여 피청구인으로부터 적합통보를 받은○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 등 8필지의 토지와 인접한 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 산 32번지와 405-1번지(구 산 34번지)는 이미 폐기물중간처리업의 허가를 받아 영업을 하고 있는 ☆☆산업(주)의 부지이고, 청구인이 추가로 확보한 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지, 451-3 및 451-4번지의 토지는 위 토지들의 중간에 위치하고 있으며, 그중 451-3 및 451-4번지의 토지는 농림지역으로 폐기물처리사업이 가능한 지역이고, 그 주위 토지들도 전부 공장지대이다. 그런데 오직 450번지 토지의 일부가 보전관리지역으로 세분되었다는 이유만으로 한 이 사건 처분은 국토이용의 효율적인 관리가 아니라 오히려 국토이용의 기본원칙과 효율적인 관리를 역행하는 처사이다. 마. 청구인의 사업구상은 ☆☆산업(주)은 파쇄기 1대를 설치하여 순수 폐목재를 파쇄하고, ☆☆개발(주)은 파쇄기 2대를 설치하여 생활폐목재(가구, 씽크대) 등을 파쇄하여 연료용 등으로 공급하려는 것이었는데 이 사건 처분으로 인하여 ☆☆산업(주)도 정상적인 공장가동을 하지 못하고 있으며, 위 ☆☆산업(주)도 건축물 사용승인을 받은 후 폐기물처리사업계획 적합통보와 폐기물중간처리업의 허가를 순차적으로 받음에 따라 이 사건 폐기물처리사업변경계획도 동일한 절차를 따랐던 것이다. 바. 산업자원부의 질의회신문에도 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의 규정에 따라 공장설립 등의 승인을 얻은 경우에는 그 공장부지에 대한 용도지역·지구의 지정 또는 변경이 있다고 하더라도 당해 공사 또는 사업을 계속할 수 있다고 되어 있고, 청구인은 추가로 확보한 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지를 포함한 11필지에 공장신설변경승인, 건축변경허가를 받아 공장건물을 완공하였으며, 건축물사용승인까지 받았음에도 불구하고 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 관리지역을 효율적으로 관리하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따라 도시관리계획(관리지역 세분) 결정을 위하여 동법 제25조 및 제28조에 따라 도시관리계획을 입안하고, 주민의견의 청취를 위하여 일간신문(○○일보, ○○매일신문)과 피청구인의 홈페이지 및 ○○군의 홈페이지에 공람공고를 하였으며, 2006. 5. 25. ○○광역시 고시 제2006-121호로 도시관리계획결정고시를 하였다. 나. 공장의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 및 「중소기업 창업지원법」에 따라 공장신설 승인 후 건축허가를 받아 공장을 운영할 수 있고, 폐기물처리업의 경우 「폐기물관리법」에 따라 폐기물사업계획 적합통보 후 건축허가를 받아 폐기물처리업의 운영이 가능한바, 공장신설승인과 폐기물처리사업계획의 적합 여부에 대한 통보는 그 성질이 다른 인·허가이며, 서로 상관관계가 없으므로 청구인이 주장하는 바와 같이 청구인이 도시관리계획의 변경사항을 몰랐고, 공장신설변경승인 및 건축변경허가를 받았다고 하더라도 법령에 저촉되는 폐기물처리사업계획의 부적합사유가 변경될 수는 없다. 다. 당초 청구인은 공장신설승인, 건축허가 및 폐기물처리사업계획의 적합통보 등을 받았으나, 청구인이 3필지를 추가하여 2006. 5. 15. ○○군수에게 공장신설변경승인신청을 하여 2006. 5. 26. 승인을 얻었고, 이 사건 도시관리계획 결정고시일인 2006. 5. 25. 이후인 2006. 6. 30.자로 피청구인에게 폐기물처리사업변경계획서를 제출하였으며, 추가된 부지 3필지 중 1필지의 일부가 폐기물처리사업을 위한 건축물을 건축할 수 없는 보전관리지역으로 세분되었으므로 관련 법령에 따라 행한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 국토의계획 및 이용에 관한 법률 제30조, 제31조 및 제76조, 동법 시행령 제26조, 제71조, 별표 18 및 별표 19 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조, 제13조의3 및 제14조 폐기물관리법 제26조 동법 시행규칙 제17조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지이용계획확인서, 공장신설승인서 및 변경승인서, 건축허가서 및 변경허가서, 도시관리계획 결정고시, 폐기물처리사업 적합 통보서 및 부적합 통보서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 폐기물중간처리시설에 편입되는 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 등 8필지(이하 "당초토지"라 한다)와 청구인이 추가로 확보한 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 450번지 등 3필지(이하 "추가확보토지"라 한다)의 2006. 7. 24.자 토지이용계획확인서의 용도지역 등은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=131579621"> </img> (나) 청구인은 2004. 5. 19. 당초토지에 금속조립구조재 제조업(주요생산품: 철구조물, 상호: ○○산업)을 위한 공장을 설립하기 위하여 ○○군수로부터 공장신설승인을 얻은 후 2005. 12. 12. 업종을 표면가공 목재 및 특수제재목 제조업[주요생산품: 톱밥, 삭편(CHIP)]으로, 공정을 ‘폐목재 입고 - 폐목재 이송 - 파쇄 - 분리 - 선별 - 저장 - 출고’로 변경하여 공장신설변경승인[상호도 ☆☆개발(주)로 변경]을 얻었다. (다) 청구인은 2006. 1. 2. ○○군수로부터 당초토지에 건축허가를 받았고, 건축허가서에 의하면, 대지위치는 ‘○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 외 7필지’로, 대지면적은 ‘7,424㎡’로, 주용도는 ‘공장’으로, 건축면적은 ‘1,142㎡’로 되어 있다. (라) 청구인은 피청구인에게 폐기물중간처리사업계획서를 제출하였고, 피청구인은 2006. 1. 27. 청구인에게 폐기물중간처리사업계획 적합통보를 하였으며, 동 통보서에 의하면, 소재지는 ‘○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 452 외 7’로, 업종은 ‘폐기물중간처리업(재활용전문)’으로, 영업대상 폐기물은 ‘폐목재’로, 생산품은 ‘톱밥, 우드칩, 산업용 연료’로 되어 있다. (마) 피청구인은 2006. 5. 25. ○○광역시 ○○구 및 ○○군의 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역 및 계획관리지역으로 세분하는 도시관리계획(관리지역 세분)결정(변경)을 하여 ○○광역시 고시 제2006- 121호로 ○○광역시 공보에 고시하였다. (바) 청구인은 추가확보토지를 포함하여 ○○군수에게 공장신설변경승인신청 및 건축변경허가신청을 하였고, ○○군수는 2006. 5. 26. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장신설변경승인을, 2006. 7. 3. 「건축법」 제10조의 규정에 따라 건축변경허가를 하였으며, 공장신설변경승인서에 의하면, 공장소재지는 ‘○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 외 10필지’로, 생산품은 ‘톱밥, 삭편’으로, 공장용지면적은 ‘9,110㎡’로 되어 있고, 건축변경허가서에 의하면, 대지위치는 ‘○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 외 10필지’로, 대지면적은 ‘9,110㎡’로, 주용도는 ‘공장’으로, 건축면적은 ‘1,146.5㎡’로 되어 있다. (사) 청구인은 추가확보토지가 포함되어 있는 ○○군수의 공장신설변경승인서를 첨부한 폐기물처리업 사업변경계획서를 2006. 6. 30. 피청구인에게 제출하였고, 이에 대한 피청구인 소속 직원의 검토서에 의하면, 증가되는 부지의 일부가 보전관리지역으로 세분되었으며, 보전관리지역은 폐기물처리시설(재활용)의 건축이 불가능하므로 사업계획 부적합 통보를 하고자 한다고 되어 있고, 피청구인은 2006. 7. 25. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. (아) 청구인은 당초토지와 추가확보토지 11필지의 지목을 ‘공장용지’로 변경하고, 그에 따른 취득세 304만 9,230원을 2006. 9. 25. ○○군수에게 납부하였으며, 2006. 10. 19. ○○군수로부터 위 건축물의 사용승인을 얻었다. (자) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의3제2항에 관한 산업자원부의 2006. 6. 22.자 질의회신문에 의하면, 다음과 같이 되어 있다. ○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의3제2항 전단에서는 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지역 및 지구 등의 지정·변경에 관한 도시관리계획 등의 결정·고시 당시 당해 용도지역·지구 등의 안에서 제13조의 규정에 의한 공장설립 등의 승인을 얻은 자는 승인을 얻은 후에 용도지역·지구의 지정 또는 변경이 있더라도 당해 행위를 제한받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있다.’라고 규정하고 있어 동법 제13조의 규정에 의한 공장설립 등의 승인을 얻은 경우에는 그 공장부지에 대한 용도지역·지구의 지정 또는 변경이 있더라도 공사 또는 사업의 실질적인 착수 여부와 무관하게 당해 공사 또는 사업을 계속 할 수 있다. ○ 동법 제13조의3제2항 후단에서는 ‘이 경우 각 해당 법령에 의한 인·허가권자는 공장설립 등에 필요한 인·허가를 할 수 있다.’라고 규정하고 있어 사업승인 당시 의제되지 아니하였으나 이미 승인된 사업을 계속하기 위하여 필요한 인·허가에 대하여는 인·허가권자가 이러한 도시관리계획 등의 변경과 관계없이 변경 이전의 도시관리계획 등의 결정에 따라 인·허가를 할 수 있다. ○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제31조제2항에서 ‘도시관리계획결정 당시 이미 사업 또는 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 의하여 허가·인가·승인 등을 얻어야 하는 경우에는 당해 허가·인가·승인 등을 얻어 사업 또는 공사에 착수한 자를 말한다)는 당해 도시관리계획결정에 관계없이 그 사업 또는 공사를 계속할 수 있다.’라고 규정하고 있는 취지는 사업계획의 승인을 받아 단계적으로 실시되는 일련의 공사가 필요한 사업의 경우에 사업을 행하는 자가 적법하게 사업에 착수한 후 도시관리계획결정변경에 의하여 예측하지 못한 손해를 입게 되는 것을 방지하고자 하는 것이다(대법원 1991. 11. 8. 선고 90누8596 판결 참조). (2) 「폐기물관리법」 제26조에 의하면 폐기물의 수집·운반 또는 처리를 업으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 폐기물처리사업계획서를 시·도지사에게 제출하여 그 적합 여부에 대한 통보를 받은 후 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 시·도지사의 허가를 받아야 하는데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조, 동법 시행령 제71조, 별표 18 및 별표 19에 의하면, 공장이나 폐기물재활용시설은 생산관리지역에는 설치할 수 있으나 보전관리지역에는 설치할 수 없다. 그런데 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 의하면, 시·도지사가 도시관리계획을 결정한 때에는 이를 고시하여야 하고, 동법 제31조제1항에 의하면 도시관리계획결정은 위 고시가 있은 날부터 5일 후에 그 효력이 발생하는데, 동조제2항에 의하면 도시관리계획결정 당시 이미 사업 또는 공사에 착수한자는 그 도시관리계획결정에 관계없이 그 사업 또는 공사를 계속할 수 있다. 그리고 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 의하면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 동법 제13조의3제2항에 의하면 공장설립 등의 승인을 얻은 자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지역 및 지구의 지정 또는 변경이 있더라도 그 행위를 제한받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있으며, 이 경우 각 해당 법령에 의한 인·허가권자는 공장설립 등에 필요한 인·허가를 할 수 있다. 이는 공장설립 등의 승인을 받아 단계적으로 추진되는 사업을 행하는 자가 적법하게 사업에 착수한 후 용도지역 및 지구가 지정 또는 변경됨에 따라 예측하지 못한 손해를 입게 되는 사례를 방지하기 위한 취지라 할 것인바, 용도지역이 변경된 경우 기존의 공장에서 영위하던 사업을 계속할 수 있음은 물론, 용도지역 변경 당시 설치하고 있던 공장설치공사를 계속할 수 있고, 그 공장건축물이 완공된 후에는 당초 그 공장에서 영위하고자 하던 업종을 영위할 수 있다고 보아야 할 것이다. 2005. 12. 12. 청구인은 ○○광역시 ○○군수로부터 공장신설변경승인을 받았는데, 공장소재지는 "○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 452번지 외 7필지"로, 업종은 "표면가공 목재 및 특수제재목 제조업"으로, 주요생산품은 "톱밥, 삭편(칩)"으로, 계획공정은 "폐목재 입고 → 폐목재 이송 → 파쇄(습식)시설 → 분리 → 선별 → 저장 → 출고"로 되어 있었다. 이에 따라 청구인은 공장소재지에 공장을 설치하기 위하여 ○○광역시 ○○군수에게 건축허가를 신청하여 2006. 1. 2. 건축허가를 받았다. 그 후 2006. 1. 27. 청구인은 ○○광역시장으로부터 폐기물중간처리사업계획 적정통보를 받았는데, 소재지는 "○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 외 7필지"로, 업종은 "폐기물중간처리업"으로, 대상폐기물은 "폐목재"로, 폐기물처리시설은 "파쇄시설 1기"로, 생산품은 "톱밥, 우드칩, 산업용 연료"로 되어 있었다. ○○광역시장은 2006. 5. 25. 도시관리계획 변경결정고시를 하였으므로 위 고시의 효력은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제31조제1항에 따라 위 고시가 있은 날부터 5일 후에 그 효력이 발생하게 되는데, 청구인은 그 효력이 발생하기 전인 2006. 5. 26. ○○광역시 ○○군수로부터 공장의 신설변경승인을 받았고, 공장소재지가 "○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 449-1번지 외 10필지"로 바뀌었을 뿐 업종·주요생산품 및 계획공정 등은 종전과 같았다. 이와 같이 대지의 범위가 넓어짐에 따라 청구인은 ○○광역시 ○○군수에게 건축허가사항의 변경을 신청하여 2006. 7. 3. 건축변경허가를 받은 후 2006. 10. 19. 사용승인을 받았고, 이와 같이 용도지역이 보전관리지역으로 바뀌기 전인 2006. 5. 26. ○○광역시 ○○군수가 행한 공장신설변경승인은 공장부지면적만 확장하였을 뿐 종전의 업종·공정·생산품 등은 전혀 변경하지 않은 이상, 공장신설변경승인은 동공장이 폐목재를 파쇄하여 톱밥·우드칩 및 산업용 연료를 생산하는 폐기물처리시설로 사용되는 것을 전제로 하고 있었다 할 것이므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제31조제2항과 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의3제2항의 규정에 의하여 보전관리지역으로의 용도지역변경에 관계없이 이 사건 공장을 이용하여 당초 예정하였던 폐기물중간처리업을 영위하는 것이 허용된다 할 것이다. 따라서 보전관리지역으로 변경된 후에 폐기물중간처리사업계획서를 제출하였다는 이유로 폐기물중간처리사업계획 적정통보를 거부한 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.