폐기물처리시설 설치부담금부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO OO OOOOOOO개발사업 및 택지개발사업 중 택지개발지구 OO,OOO,OOO㎡(이하 ‘OO지구’라고 한다)의 사업시행자로, 위 OO지구 중 폐기물처리시설은 OO,OOO㎡로 결정되어 있다. 청구인은 2014. 4. 7.경 피청구인에게 위 OO지구에 대한 폐기물처리시설 설치부담금 납부계획서를 제출하였고, 피청구인은 2014. 5. 22. 위 납부계획서에 대하여 검토의견을 회신하였다. 이후 청구인과 피청구인은 수차례 OO지구 폐기물처리시설 설치비용에 대한 협의를 하였으나, 합의에 이르지 못하였고, 이에 피청구인은 2015. 5. 6. 폐기물처리시설 설치부담금 산정기준 및 부담금 사전통지를 한 후 2015. 12. 7. 청구인에게 폐기물처리시설 설치부담금 83,878,313,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 먼저, 청구인은 당초 이 사건 처분의 무효확인 청구만을 하였다가 2016. 12. 7. 예비적 청구로서 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구를 추가하였는바, 동일한 행정처분에 대하여 무효확인의 소를 제기한 후 예비적으로 취소청구를 추가하는 내용의 청구변경을 한 경우, 무효확인의 소가 적법한 제소기간 내에 제기되었다면 추가로 병합된 처분의 취소청구의 소도 제소기간을 준수한 것이 된다. 이 사건 처분은 2015. 12. 7.에 이루어졌고, 청구인은 처분일로부터 180일이 경과되기 전인 2016. 5. 30. 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 행정심판을 제기하였다. 그리고 이 사건 처분시 피청구인은 고지서에 이의신청에 관한 안내를 하였으나 행정심판에 관한 고지를 하지 않았으므로, 청구인은 처분이 있은 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다고 할 것이다. 2) 본안에 관하여, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라고 한다) 제6조 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 규모 이상의 택지를 개발하려는 자는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 관할 지방자치단체 장에게 내야 한다. 피청구인은 OO 택지개발지구(조성면적이 30만제곱미터 이상임)의 사업시행자인 청구인에게, 2015. 12. 7. 아래와 같이 산정된 폐기물처리시설 설치부담금 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272997"></img> 3) 청구인은 OOOO 택지개발지구(이하 ‘OO지구’라고 한다)의 사업시행자이고, OOOOO 택지개발지구(이하 ‘OOO지구’라고 한다)의 사업시행자이다. 청구인은 OO지구와 OOO지구의 경우 각 택지개발지구의 사업시행자로써 폐기물처리시설 설치부담금을 부담하기로 한 데 대해, OO지구의 경우는 폐기물처리시설을 청구인이 스스로 설치하기로 하고 OO택지개발지구 내 폐기물처리시설용지를 계획하였다. 청구인은 OO지구 개발계획 최초 수립 당시 폐기물처리시설의 상세한 설계 없이 개략적인 추정 폐기물발생량과 토지이용계획상 도로망 계획, 필지 정형화 등을 고려하여 토지이용계획상 폐기물처리시설용지 면적을 OO,OOO㎡로 계획하였던 바, 위 폐기물처리시설용지 면적은 이후 실제 설치될 폐기물처리시설의 용량이 결정되면 부지면적의 적정성 검토를 통하여 용지 면적은 조정될 수순에 있었다. 그런데 피청구인은 2008. 6. 17. 청구인에게 ‘OOOOO계획지구 내에 OO시 전체의 폐기물을 처리할 폐기물 처리 및 자원화시설 등을 포함하는 환경기초시설인 OO 에코센터를 조성할 계획을 추진중이므로, 이에 대한 협의를 할 것’을 요청하였다. 이후 2009. 9.경 OO에코센터 조성사업 민간투자사업에 대한 민간제안서가 피청구인에게 제출되었고, 2010. 10.경 OO에코센터 조성사업의 타당성조사가 완료되었다. 한편, 2012. 5. 11. 피청구인이 청구인에게 OO OOO계획지구 내 공공시설용지로 계획되어 있는 토지의 면적과 공급가격 등의 자료를 요청하였고, 청구인은 OO지구 내 폐기물처리시설은 청구인이 직접 설치할 예정이었으며, OO 에코센터 조성사업 민간투자사업이 확정된 바도 없었던 바, 폐기물처리시설을 청구인이 직접 설치하고, 이를 기부채납하는 경우 폐기물처리시설부지도 같이 기부채납하므로, OO지구 내 폐기물처리시설부지로 계획되어 있는 용지는 무상공급대상임을 피청구인에게 회신하였다. 피청구인은 추진 중인 OO 에코센터를 OO OOO계획지구 내에 조성하고자 하여 OO OOO계획지구 및 OO지구의 사업시행자인 청구인과 사이에 사업부지에 관한 협의를 하였는데, 2012. 12. 28. OO 에코센터 사업부지가 확정(OO OOO계획지구 내 폐기물처리시설용지 OO,OOO㎡와 자원재활용시설용지 OO,OOO㎡ 합계 58,066㎡)되어, 그 부지면적에 맞추어 OO OOO계획지구 및 택지개발지구 실시계획이 승인되었다. 이후 피청구인은 2013. 2. 5.경 OO 에코센터 조성사업 추진사항을 알리면서 ‘OO신도시지구 폐기물처리시설 부담금(시설비, 부지매입비) 중 부지매입비는 공공시설용지(폐기물처리시설 부지 무상공급)로 상계처리’하여 줄 것을 요청하였다. 그러나, 청구인이 OO지구 내 폐기물처리시설용지를 피청구인에게 무상공급 하는 경우는 청구인이 직접 폐기물처리시설을 설치하고 시설과 시설부지를 피청구인에게 기부채납하는 경우에 한하며, 청구인이 OO지구 내 OO지구에서 발생하는 폐기물을 처리하는 폐기물처리시설을 직접 계획하고 설치하는 경우에만, 그 규모에 맞게 설치된 시설과 시설부지를 피청구인에게 기부채납하는 것이지, 청구인이 폐기물처리시설 설치부담금을 납부하게 되는 경우라면, 더 이상 폐기물처리시설용지는 무상공급 대상이 아니다. 이 경우에는 피청구인은 청구인으로부터 받은 폐기물처리시설 설치부담금으로 직접 폐기물처리시설을 설치하여야 한다. 4) 폐기물시설촉진법 제6조 제1항에 따라 택지개발사업시행자가 설치해야 하는 폐기물처리시설은 ‘소각시설’과 ‘음식물류폐기물처리시설’이다. 택지개발사업시행자가 위 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 직접 설치하지 않는 경우에는 그 설치비용에 해당하는 금액을 관할 지방자치단체의 장에게 납부할 의무를 진다. 폐기물처리시설 설치부담금은 택지개발로 인해 일반생활쓰레기를 처리할 수 있는 소각시설과 음식물류쓰레기를 처리할 수 있는 음식물류폐기물처리시설이 설치되어야 할 원인을 제공한 택지개발사업시행자에게 부과되는 부담금으로서, 그 법적 성격은 원인자부담금에 해당한다. 택지개발사업시행자가 해당 택지에서 발생할 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 직접 설치하는 대신 설치비용에 해당하는 금액을 설치부담금으로 부담할 경우 그 납부금액은 시행령 제4조 제3항에 따라 ‘시설부지의 매입에 드는 비용’과 ‘시설의 설치에 드는 비용’으로 산정된다. 시설비용은 ‘소각시설’의 경우 ‘일일 처리능력 200톤 규모의 소각시설을 설치하는데 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지등에서의 1일발생 예상 폐기물량 중 재활용되는 폐기물량, 불연성폐기물량 및 가연성폐기물 중 음식물류폐기물처리시설에서 처리할 예정인 유기성폐기물량을 뺀 폐기 전량의 톤수를 곱한 금액으로 산정되고, ’음식물류폐기물처리시설‘의 경우 1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지등에서의 1일 발생 예상 폐기물량 중 분리배출 되는 음식물 등 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱한 금액으로 산정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272995"></img> 부지매입비용은 시행령 제4조 제3항 제1호에서 ‘제2항에 따른 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 부지매입에 드는 비용’으로 산정하도록 정하고 있다. 5) 한편, 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제4항의 위임을 받은 OO시 조례 제4조는 ‘소각시설’의 설치비용은 1일 소각용량 200톤 규모의 소각시설을 건설하는데 소요되는 비용의 톤당 단가에 제1호의 규정에 따라 산정된 소각시설의 규모를 곱한 금액으로 산정되며, ‘퇴비화·사료화시설’의 설치비용은 1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화시설을 설치하는데 소요되는 비용의 톤당 단가에 제2호의 규정에 따라 산정된 퇴비화·사료화시설의 규모를 곱한 금액으로 산정한다. ‘소각시설의 규모’는 해당 택지에서 계획목표년도의 1일 발생이 예상되는 가연성폐기물 전량에 계획월의 최대변동계수(1.3이상을 적용)를 곱한 양을 처리할 수 있는 용량으로 산정하고, ‘퇴비화·사료화시설의 규모’는 해당 택지에서 계획목표연도의 1일 발생이 예상되는 유기성폐기물 전량에 계획월의 최대변경계수(1.3이상을 적용)를 곱한 량을 처리할 수 있는 용량으로 산정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272993"></img> ‘소각시설의 부지면적’은 제1호에서 산정된 규모에 소각시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적으로 산정하고, ‘퇴비화·사료화 시설의 부지면적’은 제2호에서 산정된 규모에 퇴비화·사료화 시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적으로 산정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272991"></img> 6) 부지매입비용산정의 위법성 피청구인은 OO OOO지구 내 폐기물처리시설 설치부지 OO,OOO㎡의 매입비용 전액을 OO지구 사업시행자가 납부하여야 하는 부지매입비용으로 부담시켰다. 그리고 위 면적을 OO시 조례 제4조 제2항에서 정한 최소 부지면적인 소각시설 부지면적 200㎡/톤과 음식물류폐기물처리시설 부지면적 70㎡/톤으로 배분하여, 26,431㎡(=OO,OOO㎡×200/270)을 소각시설 부지면적으로 하고, 9,251㎡(=OO,OOO㎡×70/270)을 음식물류폐기물 처리시설 부지면적으로 나누었다. 그리고 OO지구의 실시계획승인고시 상 수용계획인구 140,628인×OO시 인구당 일 평균 가연성폐기물 발생량 0.25㎏/일·인×월변동계수 1.34660을 적용하여, OO지구의 가연성폐기물 일 평균 발생량을 48.86톤/일로 산정하고, 소각시설 부지면적 26,431㎡을 OO지구 가연성 폐기물 1톤당 소각시설 부지면적을 541㎡/톤(=26,431㎡÷48.86톤으로 나누어 가연성폐기물 1톤당 소각시설 부지면적을 541㎡/톤으로 산정하였다. 이에 OO지구 부지매입비용은 38,931,885,002원(=㎡당 부지조성원가 1,472,917원 ×OO지구 가연성폐기물 1톤당 소각시설 부지면적 541㎡ × OO지구 가연성폐기물 일 평균 발생량 48.86톤)으로 산정하였다. OOO지구의 경우, 일 평균 가연성폐기물 발생량은 15.83톤이므로, 동일한 부지조성원가와 1톤당 소각시설면적을 적용하여 부지매입비용으로 12,617,187원으로 산정하였고, OO지구의 경우 일 평균 가연성폐기물 발생량은 8.42톤이므로, 역시 동일한 동일한 부지조성원가와 1톤당 소각시설면적을 적용하여 부지매입비용으로 6,706,522,984원으로 산정하였다. 그러나 OO OOO지구 내 폐기물처리시설 설치부지 OO,OOO㎡를 매입하는 비용을 전액 OO지구 사업시행자가 납부하여야 하는 부지매입비용으로 산정함은 위법하다. OO지구 내 폐기물처리시설 부지 OO,OOO㎡는 OO지구, OOO지구, OO지구에서 발생되는 가연성폐기물과 음식물류폐기물을 전량 처리하는 시설인 OO에코센터 부지로 공급된 것인바, 피청구인이 분배한 소각시설 부지 26,431㎡는 가연성폐기물 일 평균 발생량 73.11톤(OO지구 48.86톤 + OOO지구 15.83톤 + OO지구 8.42톤)에 대한 소각시설부지로 제공된 면적이다. 따라서 위 3개 지구의 소각시설 부지로 제공된 면적의 톤당 부지면적은 361㎡(=26,431㎡÷73.11톤)으로 산정되는 바, 361㎡가 택지개발사업시행자인 청구인에게 부과될 소각시설 부지매입비용의 톤당 부지면적으로 적용될 수 있는 상한면적이라고 할 것이다. 이는 폐기물시설촉진법 제6조 제1항에서 택지개발사업시행자는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당지역의 관할 지방자치단체의 장에게 내야 한다고 정하고 있는바, 택지개발사업시행자에게 그 택지에서 발생하는 폐기물량 이상의 폐기물량에 대한 처리시설 설치비용을 부과할 수 없음이 법률상 명백하기 때문이다. 따라서 피청구인은 각 지구의 소각시설의 톤당 부지면적으로 OO시 조례 제4조 제2항 제3호에 따른 최소면적 200㎡ ~ 그 택지에서 발생하는 폐기물량에 따른 톤당 부지면적 상한면적 361㎡의 범위 내에서는 구체적인 톤당 부지면적을 결정할 재량을 갖는다고 볼 것이나, 이를 초과하는 톤당 부지면적을 적용하는 것은 명백하게 위법한 산정이라고 할 것이다. 음식물류폐기물처리시설의 톤당 부지면적에 대해서도 동일한 방식으로 피청구인의 재량의 범위를 산정사면, 음식물류폐기물 처리시설의 부지면적 9,251㎡는 위 각 지구의 음식물류폐기물 일 평균 발생량 76.38톤(OO지구 51.05톤 + OOO지구 16.54톤 + OO지구 8.79톤)에 대한 음식물류폐기물처리시설 부지로 제공된 면적으로, 121㎡(=9,251㎡÷76.38톤)이 택지개발사업 시행자인 청구인에게 부과될 음식물류폐기물 처리시설 부지매입비용의 톤당 부지면적으로 적용될 수 있는 상한면적이라고 할 것이다. 따라서 피청구인은 각 지구의 음식물류폐기물시설의 톤당 부지면적으로 OO시 조례 제4조 제2항 제3호에 따른 최소면적 70㎡ ~ 그 택지에서 발생하는 폐기물량에 따른 톤당 부지면적 상한면적 121㎡의 범위 내에서는 구체적인 톤당 부지면적을 결정할 재량을 갖는다고 볼 것이나, 이를 초과하는 톤당 부지면적을 적용하는 것은 마찬가지로 명백하게 위법한 산정이라고 할 것이다. OO지구 내 폐기물처리시설용지로 계획된 OO,OOO㎡는 OO지구 폐기물처리시설 부지면적과 OOO지구 부지면적, OO지구 부지면적이 모두 합산되어 있는 면적인바, 피청구인은 OO, OOO, OO지구의 각 사업시행자가 납부하는 부지매입비용으로써 OO지구 내 OO,OOO㎡ 부지를 매입하는 것이다. 그런데 피청구인은 OO지구의 사업시행자인 청구인에게 OO지구의 폐기물처리시설 설치부담금인 부지매입비용 명목으로 OO지구 내 폐기물처리시설용지 OO,OOO㎡를 매입하는 비용 전액을 부과하였다. 따라서 이 사건 처분은, OO지구 사업시행자에게 OOO지구 사업시행자와 OO지구 사업시행자가 부담하여야 할 부지매입비용까지 전부 부담시킨 점에서 1차적인 위법이 있으며, 나아가 피청구인은 이미 OO지구 사업시행자에게 OOO지구 사업시행자와 OO지구 사업시행자가 부담하여야 할 부지매입비용가지 전액 부담시킨 이후, OOO지구 사업시행자와 OO 지구 사업시행자에게 부지매입비용을 또 부과하고 있는 데에 2차적인 위법이 있다. 한편, 피청구인의 톤당 부지면적 산정방식은 합리적인 근거를 찾기 어려울 정도로 자의적인 산정방식이다. 피청구인은 소각시설 부지면적으로 배분한 26,431㎡를, OO지구의 일 평균 가연성폐기물 발생량 48.86톤으로 나누어 1톤당 부지면적을 541㎡로 정한 다음, 위 541㎡를 OOO지구와 OO지구의 1톤당 부지면적으로 적용하고 있는데, 이러한 산정방식에 의하면 예컨대, OO지구의 일 평균 가연성폐기물 발생량으로 전체 부지면적을 나누어 도출되는 1톤당 부지면적인 3,139㎡를 1톤당 부지면적으로 적용하는 것도 가능하다는 결론이 된다. 7) 시설비용산정의 위법성 먼저, 피청구인은 OO 에코센터의 폐기물전처리 및 자원화시설을 폐기물시설촉진법상 소각시설로 볼 수 없다고 주장하고 있는데, 이는 OO에코센터에 설치된 전처리시설 설치비용을 폐기물처리시설 설치부담금 중 소각시설 설치비용 산정기준으로 삼을 수 없다는 취지의 주장인 것으로 보여진다. 그러나, OO에코센터 내 전처리시설은 OO시의 가연성폐기물을 처리하기 위한 시설로써 소각시설을 대체하는 시설로 건설되는 폐기물처리시설이다. OO지구 내에 설치되는 OO에코센터는 OO시에서 발생하는 가연성폐기물과 음식물폐기물의 전량을 처리할 것이 예정되어 있는 시설이다. 가연성폐기물의 경우 전처리시설을 통해 가연성폐기물과 불연성폐기물을 선별해 낸 다음 고형연료를 생산하고, 전처리시설에서 생산된 고형연료를 재료로 SRF 열병합 발전시설을 통해 연료를 생산할 것을 예정하고 있으며, 음식물류폐기물의 경우 혐기성 소화를 통한 바이오가스를 생산하는 것을 예정하고 있다. 그리고 위와 같이 소각시설이 아닌 전처리시설이 설치되게 된 까닭은 2008년 환경부의 폐기물에너지화 종합대책에서 단순 소각시설의 설치를 제한하고, 단순 소각시설에 대해서는 국비를 지원하지 않는 정책을 수립한 데 기인한 것이다. 폐기물관리법 시행령 별표3에서 폐기물처리시설을 분류하고 있는 취지 역시 택지개발사업시행자에게 폐기물처리시설 설치부담금을 부과하는 관계에서 소각시설을 대체하는 시설로서 설치되는 전처리시설의 설치비용을 소각시설 설치비용과 동일하게 취급할 수 없다는 취지는 아닐 것이다. 아울러 피청구인의 주장대로라면, 폐기물시설촉진법 제4조 제6항에 의하여 피청구인은 그 관할지역에 적정 규모의 소각시설 또는 음식물류폐기물 처리시설이 이미 설치되어 있어 이를 설치할 필요가 없다고 인정될 때에 폐기물관리법 시행령 별표3에 따른 폐기물처리시설 중 소각시설, 매립시설 및 퇴비화·사료화 시설을 제외한 시설을 설치하는 데에 그 납부금액을 사용할 수 있다고 규정하고 있으므로, 적정 규모의 소각시설을 새로이 설치한 뒤에라야 비로소 위 금원을 OO 에코센터의 건설비용으로 사용할 수 있다고 할 것이다. 아울러 2018. 1. 1. 시행될 자원순환기본법 제21조에 의하면, 환경부장관은 관할 지방자치단체의 장이 폐기물을 순환이용 할 수 있음에도 불구하고 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 경우 관할 지방자치단체의 장에게 폐기물처분부담금을 부과·징수할 수 있다고 정하여 향후 택지개발사업시행자가 택지개발사업지구에서 발생되는 폐기물을 처리하기 위해 택지개발사업지구 내 단순 소각시설을 직접 건설하여 이를 관할 지방자치단체에 이관하는 방식은 사실상 폐지되고, 관할 지방자치단체의 장이 택지개발사업시행자로부터 폐기물처리시설 설치부담금을 납부받아 이를 자원순환이용시설을 짓는 방식으로만 실행될 것으로 보여진다. 위와 같은 점을 종합하여 보면, 피청구인이 지적하는 바와 같이 OO에코센터의 전처리시설이 폐기물관리법 시행령 별표3에서의 분류상 중간처분시설인 소각시설로 분류되지 않는 것은 맞지만, 전처리시설이 소각시설에 대한 대체시설로서 설치되는 것인 이상, 그 기능적 대체의 측면이나, 국가 정책적 방향 및 입법적 규율과의 체계 조화적 해석, 그리고 불필요한 재원의 중복적 투자를 방지할 필요의 측면에서 소각시설과 동일하게 취급될 수 있다고 봄이 상당하다. 마찬가지로, OO에코센터에 설치되는 바이오가스 연료화시설은 퇴비화·사료화시설에 해당하지 않는다는 피청구인의 주장 역시 수긍하기 어렵다. 이어서 구체적으로 피청구인이 청구인에게 부과한 이 사건 처분금액 중 시설비용은 다음과 같이 산정되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272989"></img> 그러나 피청구인이 톤당 설치단가 산정기준으로 삼은 8개 지방자치단체 소각시설의 설치비는, 소각시설의 설치비용 외에도 부지매입비용, 발전시설 설치비용, 재활용시설 설치비용, 여열회수설비 설치비용이 포함되어 있는 설치비이다. 즉, 피청구인은 8개 지방자치단체의 설치비 톤당 설치단가를 평균한 톤당 설치단가를 소각시설 설치비용의 톤당 설치단가로 적용한 바, 소각시설이 아닌 다른 시설 설치비, 나아가 부지매입비용가지 소각시설 설치비용 톤당 설치단가로 과대반영하였다. 따라서 피처구인이 소각시설 설치비용 톤당 설치단가로 산정한 4.4억 원은 소각시설이 아닌 다른 시설 설치비가 과대 반영되어 산정된 금액임이 명백하므로, 이 사건 처분 중 소각시설 설치비용 산정방식에도 역시 중대하고도 명백한 하자가 있다고 하겠다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 청구의 적법여부와 관련하여, 폐기물시설촉진법 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제5항에 의하면, 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당지역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 내야하고, 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 제출하여야 하며, 납부계획서를 제출받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 그 적정여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 행정청이 일방적으로 의무의 내용을 정하여 부과하는 통상적인 처분과는 구분된다. 피청구인은 납부계획서의 적정여부만을 통보할 뿐인바, 이는 단순한 행정청의 사실행위로 이해되어야 할 것이고, 본 건에 대해서는 행정심판을 제기할 수 없다고 할 것이다. 아울러 청구인은 이 사건 부담금을 부과하면서 행정심판에 관한 불복고지를 하지 아니하였으므로 부과일로부터 180일 이내에 심판을 청구하면 족하다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인이 청구인에게 발송한 폐기물처리시설 설치부담금 고지서의 좌측에는 ‘이의신청’이라고 명시하면서 ‘개별 법령에 규정되어 있는 경우에는 그 규정에 따라 이의신청을 할 수 있으며, 규정이 없는 기타 세외수입의 경우에는 지방자치법에 따라 고지서를 받은 날로부터 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다’고 기재되어 있다. 위 고지서는 본건 부담금과 같은 지방세외수입금의 납부 통지 시 사용되는 공통된 양식이며, 납부자가 납부기한 내에 납부금액을 납부하지 아니하는 경우 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 체납처분절차를 진행하는데, 납부의무자들은 피청구인에게 납부와 관련된 이의를 제기하며, 이후 이의신청에 대하여 피청구인이 관련 답변을 하면, 납부의무자가 바로 행정소송을 제기하고 있다. 청구인은 피청구인이 행정심판에 관한 고지를 하지 않았다고 주장하나, 본건 부담금 부과가 행정심판의 대상인지 의문인 상황이므로, 피청구인은 위 공통 양식을 사용하여 납부금액을 고지하면서 90일 이내에 이의신청을 하는 점을 주지시켰던 것이므로 청구인의 입장에서 납부금액을 수용할 수 없었다면 피청구인에게 이의신청을 하였어야 했다. 행정절차법 제26조의 취지는 처분의 상대방에게 권리구제의 방법과 기간을 고지함으로써 권리구제 시기를 실기하는 것을 방지함에 있고 할 것이고, 특히 처분의 상대방이 일반 사인인 경우에는 위 규정을 보수적이고 엄격하게 해석하여야 할 것이나, 청구인은 일반 사인이 아닌 국내 최대 규모의 공기업으로서, 택지개발과 관련한 많은 행정소송을 진행하는 등 관련 소송절차에 대한 풍부한 경험과 지식이 있다고 할 것인데도, 처분이 있음을 안날로부터 90일 이내에 행정심판을 제기하지 않았는바, 청구인은 스스로 권리구제의 기회를 포기하였던 것이라고 할 것이다. 2) 본안에 관하여, 청구인은 OO 택지개발사업을 추진하고 있는 청구인은 폐기물시설촉진법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항에 따라 조성면적이 30만 제곱미터 이상인 택지를 개발하려는 자로서 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 관할 지방자치단체인 피청구인에게 납부하여야 한다. 폐기물처리시설 설치부담금은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제2항, 제3항, 제4항, 「OO시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례」(이하 ‘OO시 폐기물시설촉진조례’라고 한다) 제4조에 따라 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설 설치를 위한 시설부지의 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용을 산정하게 된다. 청구인이 추진하고 있는 OO지구는 2006. 9. 21. 택지개발예정지구로 지정되었고, 2008. 5. 30. 개발계획이 승인되었다. 2013. 10. 30. OO 택지개발사업 공사 착공에 따라 청구인은 2014. 4. 7. 폐기물처리시설 설치부담금 납부계획서를 제출하였고, 이에 피청구인의 검토결과 각 시설의 설치비용 단가와 부지매입비용의 의견차가 있었으나, 이를 좁히지 못하고 2015. 12. 7. 이 사건 처분이 이루어졌다. 3) 피청구인의 처분내용 가) 수용계획인구 수용계획인구는 피청구인에게 폐기물처리시설 설치부담금을 부과하기 전 청구인이 가장 최근에 작성한 OO OOO계획지구 및 택지개발지구 지정 변경(4차) 승인서류에 따라 변경된 수용계획인구 140,628인을 적용하였다. 나) 인구당 일 평균 폐기물 발생량 인구당 일 평균 폐기물 발생량은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제3항 제2호에 따라 환경부 통계기준(2008 전국 폐기물 발생 및 처리현황)으로 OO시 가연성 폐기물 발생량 107.6(톤/일)과 남은음식물류배출량 109.5(톤/일)을 인구수 417,503명으로 나누어 각각 가연성 폐기물 0.258kg/일·인, 음식물류폐기물 0.262kg/일·인을 적용하였다. 다) 월변동계수 월변동계수는 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제2항, 제3항, 제4항, 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제1호, 제2호의 1.3이상인 점과 OO시 폐기물처리시설 설치부담금 산정에 관한 용역 결과를 반영하여 소각시설은 1.3466, 음식물처리시설 1.3855를 적용하였다. 라) 일평균 폐기물 발생량 일 평균 폐기물 발생량은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제4항, 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제1호에 따라 「수용계획인구(인)×인구당 일 폐기물 발생량(kg/일·인)×월변동계수=일 평균 폐기물발생량(톤/일)」을 적용하였다. 마) 시설부지 단가 시설부지 단가는 「폐기물처리촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제3항 제1호에 따라 해당 택지개발지구에서의 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설의 부지매입에 드는 비용이므로, OO지구의 조성원가인 1,472,917원/㎡을 적용하였다. 바) 톤당 시설부지 면적 톤당 시설부지면적은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제3항 제1호 및 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제3호에 따라 해당 택지개발지구 사업시행자가 해당 택지지구 내 직접 폐기물처리시설을 설치할 때 드는 비용 및 면적기준을 적용하여 청구인에게 폐기물처리시설 설치부담금을 부과 전 2015. 4. 3. 국토교통부 고시 제2015-202호 OO OOO계획지구 및 택지개발지구 지정 변경(4차) 승인의 폐기물처리시설 용지 OO,OOO㎡에 OO 택지개발지구 내 가연성폐기물과 음식물류폐기물 일 평균 발생량의 비율에 따라 톤당 소각시설 부지면적 541.00㎡와 톤당 음식물류폐기물처리시설 부지면적 181.22㎡을 산출하여 적용하였다 사) 톤당 설치단가 (1) 소각시설 소각시설의 톤당 설치단가는 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제3항 제2호의 가목에 따라 해당 택지지구 개발사업자가 해당 택지지구 내 직접 시설을 설치하는 비용에 해당하는 금액을 납부하여야 하므로, 최근 2011~2014년 사이 청구인이 직접 설치한 시설 또는 청구인이 납부한 택지개발 부담금으로 설치한 시설(OO, OO, OO 등)의 톤당 설치단가(평균 약 8.0억원)에 준하는 단가를 적용하는 것이 타당하나, 지방자치단체인 피청구인이 시설을 설치하는 만금 지방자치단체에서 건설한 200톤/일 규모의 소각시설의 톤당 설치단가를 산출해내기 위해 지자체 소각 및 매립시설 현황을 참고하여 국비지원에 의한 소각시설의 톤당 설치단가를 각 시설별 건설시기를 고려한 물가상승률(평균 2.14%)을 반영하여 소각시설 평균 톤당 설치단가를 산출한 440,015,578원을 합리적으로 적용하였다. (2) 음식물류폐기물 처리시설 음식물류폐기물 처리시설의 톤당 설치단가는 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제3항 제2호의 나목에 따라 30톤/일 규모와 퇴비화·사료화 시설의 톤당 설치단가를 산출하기 위하여 폐기물처리시설 국고보조금 예산지원 및 통합업무처리지침(환경부, 2015. 2.)의 폐기물처리시설 설치비용 표준단가(시설의 위치, 지반현황, E/S 등 폐기물처리시설의 설치지역 여건에 따라 변동가능) 중 음식물류 폐기물 공공처리시설의 퇴비화시설의 사업비를 반영하여 2억원/톤에 택지지구 내 설치하는 지역 특성(악취로 인한 민원발생 등)을 고려한 지하화(50% 추가)를 반영하여 3억원/톤으로 적용하였다. 지하화(50% 추가)는 폐기물처리시설의 설치지역 여건을 고려한다는 환경부 예산지침에 따라 환경부와 국비지원 협의시 1.5억원/톤인 표준단가에서 0.8억원/톤이 증액된 2.3억원/톤으로 반영된 사항이다. 아) 부지매입비 부지매입비는 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제4항, 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항에 의거 「부지단가(원/㎡)×톤당 부지면적(㎡/톤)×일평균 폐기물(가연성폐기물, 음식물류폐기물) 발생량(톤)=부지매입비(원)」으로 산정하였다. 자) 폐기물처리시설 설치부담금 총액 폐기물처리시설 설치부담금 총액은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제2항 및 제3항에 따라 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설 시설부지의 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용의 합으로 산정하였다. 4) OO지구 내 폐기물처리시설용지는 OO 택지개발지구 내 발생하는 폐기물을 처리하기 위해 청구인이 스스로 산정한 면적으로 OOO, OO지구의 폐기물 발생량은 반영되어 있지 않다. 청구인이 OO지구 개발계획 수립시 초기인 2007. 8. 6. 피청구인은 OO지구 내 폐기물처리시설 건립을 위하여 OO 에코센터 조성부지 면적의 추정치인 99,174㎡를 2차 요구하였고, 2007. 10. 16. 부지면적을 확정하여 85,743㎡를 2차 요구하고, 2008. 1. 8. OO 택지개발사업의 승인권자인 건설교통부를 통하여 85,743㎡를 3차 요구하였다. 하지만 피청구인의 이러한 노력에도 청구인은 이를 받아들이지 않고 OOOOO계획지구 지구지정 변경 및 개발계획 승인문(2008. 5. 30. 국토해양부 고시 제2008-187호)에서처럼 OO 에코센터 조성부지로 54,591㎡만 확정되었을 뿐이다. 또한 2008. 8. 18. OO 택지개발사업 시행자인 청구인이 폐기물처리시설을 직접 설치하겠다고 밝힌 바 있다. 이는 청구인이 처음부터 OO지구내 폐기물처리시설용지 면적 산정을 하면서 피청구인의 의견을 반영하지 않고 자체적으로 폐기물처리시설을 건설하여 했다는 의미로, OO지구 내 폐기물 발생량만을 고려하여 산정한 면적임을 알 수 있다. 이에, 피청구인은 2008. 8. 22. 다시 청구인에게 OO지구 내 폐기물 발생량만으로 산정된 폐기물처리시설 규모를 OO시 전체로 반영하고자 의견을 개진하였으나 받아들여지지 않았고, 청구인은 2011. 9. 6. 다시 한번 OO지구 사업시행자인 청구인이 설치하겠다고 알려왔다. 하지만 그 때는 이미 2010. 7. 12. OOO지구와 OO지구에 폐기물처리시설 설치부담금이 부과되어있던 상태이고, 2010. 7. 22. 그에 대한 분할납부와 함께 2010. 8. 20. 부지비의 부과대상을 해당 택지개발지구(OO, OOO)로 적용해 줄 것을 요구하고 있었다. 청구인은 2012. 1. 3. OO지구의 폐기물처리시설용지 면적을 일방적으로 OO,OOO㎡에서 OO,OOO㎡로 변경하고, 2013. 1. 4. 또 한 번 OO,OOO㎡에서 OO,OOO㎡로 변경하였다. 이는 청구인이 일방적으로 OO지구 내 발생하는 폐기물만을 처리하기 위한 폐기물처리시설용지 면적을 청구인이 스스로 산정한 것이고, 그와 동시에 별도로 OOO지구와 OO지구는 각각의 폐기물처리시설 설치부담금을 납부하겠다는 의미로서 OO지구의 폐기물처리시설용지 면적은 OO지구 내 발생 예상 폐기물 발생량만을 고려한 것이다. 앞서 피청구인은 OO 에코센터 건립을 위하여 OO 택지개발지구에 OO 에코센터 용지로서 85,743㎡를 청구인에게 요구하였으나, 청구인은 OO지구 내의 폐기물만을 처리하기 위한 폐기물처리시설 용지로서 일방적으로 면적을 OO,OOO㎡로 산정한 것임을 알 수 있었다. 피청구인은 폐기물처리시설 설치부담금 이견사항에 대한 합의점을 찾고 OO지구 내 폐기물처리시설 용지 면적 산정기준을 묻고자 2015. 2. 10. OO지구 폐기물처리시설용지 면적 산정근거 자료를 요청하였으나, 청구인으로부터 아무런 답변을 받지 못하였다. 한편, 설사 청구인의 면적 산정 근거가 있다고 하더라도, 폐기물시설촉진법 제6조 제2항에서는 부담금을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정의 법적 취지는 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 자체적으로 처리할 수 있는 폐기물처리시설을 확보하라는 의미이며, 청구인은 OO, OO, OOO지구의 사업자이나, 각 지구에서의 사업자로서의 지위는 각 지구별로 개별적으로 구분된다고 할 것이므로, OO지구의 사업시행자인 청구인이 임의로 OO, OOO 지구의 소각시설 부지를 OO지구에 반영할 수 없는 것이다. 청구인은 OO시 조례에 따른 최소면적인 200㎡ ~ 각 지구에서 발생하는 총 폐기물량에 따른 톤당 부지면적인 361㎡의 범위 내에서 재량권이 있다고 주장하고 있으나, 피청구인의 재량에 의한 상한면적은 OO지구만을 고려하여 OO지구에서 발생하는 폐기물량에 따른 톤당 부지면적인 541㎡과 부가적 요인에 의한 면적(소각시설의 규모, 위치, 설치방법에 따른 요인)을 합한 면적이어야 한다. 그리고 OO지구의 톤당 부지면적을 541㎡로 산정했기 때문에 같은 사업시행자인 청구인이 추진하는 OOO, OO에도 동일하게 설계되었다고 가정하고 동일하게 적용한 것이다. 5) 청구인은 실제 설치된 소각시설의 톤당 단가보다 더 높은 톤당 단가를 적용하였다고 주장하고 있으나, OO 에코센터의 폐기물 전처리 및 자원화시설(250톤/일)은 가연성폐기물을 처리하는 시설은 맞으나, 「폐기물시설촉진법」 제2조 제1호, 「폐기물관리법」 제2조 제8호 및 같은 법 시행령 제5조의 별표3에 따라 소각시설이 아니고, 비성형 고형연료를 생산하는 기계적 재활용시설에 해당한다. OO 에코센터의 폐기물전처리 및 자원화시설이 소각시설인지, 기계적 재활용시설인지를 떠나 청구인이 납부의무를 갖는 폐기물처리시설 설치부담금 중 시설비용은 「폐기물시설촉진법」 제2조 제1호 및 제6조에서 말하는 ‘(폐기물처리시설)설치 비용에 해당하는 금액’으로서 OO 에코센터의 폐기물 전처리 및 자원화시설(250톤/일)과 바이오가스 연료화시설(210톤/일) 등 실제 설치되는 시설이 부과기준이 아니고, 같은 법 시행령 제2조 및 제3조 제2호에 따라 소각시설(200톤/일 규모)과 음식물류폐기물 처리시설(30톤/일 규모)이 부과기준이며, 부과기준이 되는 시설의 설치에 드는 비용을 의미하는 것이다. 따라서 앞서 살핀 바와 같이 지자체 소각 및 매립시설 현황(환경부) 자료 중 국비지원에 의한 소각시설의 톤당 설치단가를 각 시설별 건설시기를 고려하여 물가상승률을 반영한 소각시설 평균 톤당 설치단가(440,015,578원/톤)를 적용하였고, 음식물류폐기물 처리시설 또한 같은 법, 같은 법 시행령 및 폐기물처리시설 국고보조금 예산지원 및 통합업무처리지침(환경부, 2015. 2.)의 폐기물처리시설 설치비용 표준단가(시설의 위치, 지반현황, E/S 등 폐기물처리시설의 설치지역 여건에 따라 변동 가능) 중 음식물류 폐기물공공처리시설(퇴비화시설)의 사업비인 2억원/톤에 택지지구 내 설치하는 지역 특성(악취로 인한 민원발생 등)을 고려한 지하화(50% 추가)를 반영하여 3억원/톤으로 적용하였으므로 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 한편, 피청구인이 최근 확인한 바에 따르면 청구인이 피청구인에게 제출한 산정 비용은 청구인이 내부적으로 작성한 ‘단지개발사업 조성비 및 기반시설 설치비 추정자료’의 기준에 현저히 미달하는 것으로 확인되었는바, 청구인은 피청구인을 기망하였다고 할 것이다. 6) 아울러 청구인은 OO 택지지구 외 OO시 전체(나아가 OO까지)에서 발생하는 폐기물을 처리하는 시설로서의 폐기물처리시설 설치부담금을 부과하였다고 주장하나, OO 에코센터는 폐기물 전처리 및 자원화시설과 바이오가스 연료화시설이 OO시 전체(OO시는 미정)에서 발생하는 가연성 폐기물과 음식물류폐기물을 전부 처리하기 위한 상당한 규모의 시설로 건립예정이다. 하지만, 이 사건 폐기물처리시설 설치부담금 부과는 앞서 밝힌 바와 같이 OO 에코센터의 폐기물 전처리 및 자원화시설과 바이오가스 연료화시설과는 별개로 청구인은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제2조, 제3조 제2호에서 정해놓은 규모 소각시설(200톤/일)과 음식물류폐기물 처리시설(30톤/일) 규모의 시설비용을 납부하여야 하므로 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 7) 청구인은 OO 택지지구에서 발생하는 폐기물량을 초과하는 폐기물량에 대한 부지매입비용까지를 전액 OO지구 사업시행자에게 부담시켰다고 주장하나, 폐기물처리시설 설치부담금의 부지매입비용의 산정은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제2항 및 제3항 제1호, 제2호 및 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제3호 및 제4호에 따라 아래와 같다. 앞서 살핀바와 같이, 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설의 부지매입비용은 ‘부지단가(원/㎡)톤당 부지면적(㎡/톤)×일 평균 폐기물(가연성폐기물, 음식물류폐기물) 발생량(톤)=부 지매입비(원)’으로 산정하였다. 특히 계산식 중 일 평균 폐기물(가연성폐기물, 음식물류폐기물) 발생량(톤)은 OO 택지개발지구의 1일 폐기물 예상 발생량을 기준으로 산정하여, 청구인이 주장하는 OO 에코센터의 폐기물전처리 및 자원화시설의 규모 기준으로 산정한 것이 아니며, 또한 OO시 전체(나아가 OO시)의 폐기물량까지 부지매입비용에 포함시키지 않았으므로 OO 택지개발지구에서 발생하는 폐기물량을 초과하는 폐기물량에 대하여 부지매입비용을 부담시켰다는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 더욱이 청구인은 한국토지주택공사 OO사업본부장 단지사업1부-1351호로 폐기물처리시설 설치부담금 사전 통지에 대한 의견 제출시 부지매입비용 중 톤당 부지면적에 대하여 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제3호 및 제4호의 소각시설 1톤당 200제곱미터 이상, 음식물류처리시설(퇴비화, 사료화시설) 1톤당 70제곱미터 이상 규정을 준수하지 아니하고, 소각시설 1톤당 102제곱미터, 음식물류처리시설 1톤당 34.72㎡를 주장하여 2015. 12. 7. 이 사건 처분에 이르게 되었다. 8) 피청구인이 2010. 7. 12. OOO지구와 OO지구에 부과한 폐기물처리시설 설치부담금 부지매입비용 산정기준은 「폐기물시설촉진법」 제6조 제1항 및 같은 법 시행령 제4조 제2항에 따른 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설의 톤당 시설 설치비용이 아닌 OO에코센터에 설치되는 폐기물 전처리 및 자원화시설과 그로부터 발생되는 고형연료를 처리하는 SRF 열병합 발전시설의 톤당 설치단가(672,76백만원/톤)와 바이오가스 연료화시설의 톤당 설치단가(445.56백만원/톤)와 바이오가스 연료화시설의 톤당 설치단가(445.56백만원/톤)를 납부한다는 전제로 「OO시 폐기물시설촉진조례」 제4조 제2항 제3호 및 제4호에서 정하는 부지면적 기준인 소각시설 200㎡/톤 이상과 음식물류폐기물 처리시설(퇴비화, 사료화) 70㎡/톤 이상에서 최소면적을 적용하여 부과한 것이다. 이는 제한된 면적(OO지구 내 발생 예상 폐기물량으로만 산정된 면적인 OO,OOO㎡)에서 폐기물처리시설 건설비용을 더 투자하여 집약적, 집중적으로 건설하려 하였기 때문이다. 따라서 폐기물 전처리 및 자원화시설과 SRF 열병합 발전시설의 톤당 설치단가(672.76백만원/톤)와 바이오가스 연료화시설의 톤당 설치단가(445.56백만원/톤)을 납부하는 전제조건이 없으면 부지면적을 최소 기준으로 적용할 수 없는 것이다. 또한 2014. 5. 22. 폐기물처리시설 설치부담금 재협의 시에도 시설 설치비용 조정안으로서 폐기물전처리 및 자원화시설과 SRF 열병합 발전시설의 톤당 시설비용(526.82백만원/톤)과 바이오가스 연료화시설의 톤당 시설비용(386.06백만원/톤)을 전제로, OO지구 내 폐기물처리시설용지 38,683㎡를 무상 제공한다면 OOO지구와 OO지구 부지매입비를 부과 제외하는 방안을 제시하였으나, 폐기물처리시설을 OO지구 사업시행자인 청구인이 별개의 지위를 갖는 OOO지구와 OO지구의 사업시행자로서 폐기물처리시설 부지매입비용을 OO지구에서 부담하는 것은 부당하다며 청구인 스스로 거부하였다. 앞서 확인한 바와 같이 청구인은 피청구인이 요청해왔던 폐기물처리시설 면적, 운영 및 설치주체에 대해 2008. 8. 18. 회신문과 2011. 9. 6. 회신문처럼 일방적으로 결정해오면서 동시에 OOO지구와 OO지구는 별도로 2010. 7. 22. 폐기물처리시설 설치부담금 분납납부 절차를 밟으며 2010. 8. 20. 부지비 부과대상을 해당 택지개발지구별로 적용해줄 것을 요구하고 있었다. 이는 OO지구내 폐기물처리시설용지 면적 OO,OOO㎡에는 OOO지구와 OO지구의 폐기물처리시설 부지에 대한 고려가 전혀 없었다는 의미이고, 따라서 OO지구 사업시행자에게 OOO지구와 OO지구 사업시행자가 부담하여야 할 부지매입비용까지 이중 부담시켰다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 9) 마지막으로, 청구인은 이미 OO지구, OO지구, OOO지구의 폐기물처리시설 설치부담금 부과처분에 대하여 부담금액을 납부하고 있고, 특히 OOO지구의 경우 설치부담금을 완납하기도 하였으며, 현재 택지개발이 진행되고 있는바, 이와 같은 사정도 본건 처분의 효력에 관하여 판단함에 있어 고려되어야 할 것이다. 또한 피청구인은 청구인이 산정한 설치비용에 대하여 지속적으로 협의를 진행하였고, 피청구인의 입장에서는 청구인이 산정한 비용이 청구인의 내부 기준에도 부합하지 않는 문제점이 있었는바, 청구인의 산정금액에 대해서 수용할 수 없었던 것이다. 그러나 가능하다면 본 건 역시 피청구인과 청구인이 원만하게 합의를 하여 분쟁을 종결시킨 후 택지개발사업이 조속히 완성되기를 희망한다. 현 단계는 행정심판단계이므로 청구인과 피청구인간의 협의가능성은 열려있다고 할 것이고, 청구인의 주장의 당부를 판단함과 동시에 협의절차도 동시에 진행되기를 희망한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률】 제6조(택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치 등) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지(宅地)를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치 비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 내야 한다. <개정 2013.8.13., 2015.2.3.> ② 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다. <개정 2013.8.13.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 설치 비용에 해당하는 금액을 내야 할 자가 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 그 금액을 징수한다. <개정 2013.8.13.> ④ 제1항에 따른 납부금액의 산정방법, 납부절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령】 제4조(택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치) ① 법 제6조제1항에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지(宅地)"란 조성면적이 30만제곱미터 이상인 공동주택단지 또는 택지(이하 이 조에서 "택지등"이라 한다)를 말한다. ② 법 제6조제1항에서 "대통령령으로 정하는 폐기물처리시설"이란 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 말한다. ③ 법 제6조제1항에 따른 설치 비용에 해당하는 금액(이하 이 조에서 "납부금액"이라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따라 산정한다. 1. 시설부지의 매입에 드는 비용의 산정: 제2항에 따른 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 부지매입에 드는 비용 2. 다음 각 목의 구분에 따른 시설의 설치에 드는 비용의 산정 가. 소각시설의 경우: 1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지등에서의 1일 발생 예상 폐기물량 중 재활용되는 폐기물량, 불연성폐기물량 및 가연성폐기물 중 음식물류폐기물처리시설에서 처리할 예정인 유기성폐기물량을 뺀 폐기물 전량의 톤수를 곱한 금액 나. 음식물류폐기물처리시설의 경우: 1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지등에서의 1일 발생 예상 폐기물량 중 분리배출되는 음식물 등 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱한 금액 ④ 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정한다. <개정 2014.2.11.> ⑤ 법 제6조제1항에 따라 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당 지역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 하며, 납부계획서를 제출받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다. 이 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 그 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정하는 바에 따라 납부금액을 나누어 내도록 할 수 있다. <개정 2014.2.11.> ⑥ 제3항에 따른 납부금액을 납부받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 그 관할 지역에 적정 규모의 소각시설 또는 음식물류폐기물처리시설이 이미 설치되어 있어 이를 설치할 필요가 없다고 인정될 때에는 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 「폐기물관리법 시행령」 별표 3에 따른 폐기물처리시설 중 소각시설, 매립시설 및 퇴비화·사료화 시설을 제외한 시설을 설치하는 데에 그 납부금액을 사용할 수 있다. <신설 2012.3.30., 2014.2.11.> ⑦ 제3항에 따른 납부금액을 납부받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 그 지역에 적정 규모의 소각시설 또는 음식물류폐기물처리시설을 설치하기 곤란하다고 인정될 때에는 다른 지역과 공동으로 사용하는 소각시설 또는 음식물류폐기물처리시설을 설치하는 데에 그 납부금액을 사용할 수 있다. <개정 2012.3.30., 2014.2.11.> ⑧ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 법 제6조제1항에 따라 납부받은 금액으로 조성된 재원(財源)을 별도의 계정으로 구분하여 관리하여야 한다. <개정 2012.3.30., 2014.2.11.> [전문개정 2009.6.16.] 【OO시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “폐기물처리시설”이라 함은 「폐기물관리법」 제2조제8호의 규정에 따른 폐기물의중간처리시설로서 환경오염 방지시설을 갖추고 지정폐기물을 제외한 가연성폐기물(이하“가연성폐기물”이라 한다)을 자원화 할 수 있는 시설과 음식물 등 유기성폐기물을 퇴비화·사료화 할수 있는 시설을 말한다.(개정 2008.12.02) 제4조(폐기물처리시설의 설치) ① 법 제6조제1항 및 영 제4조제1항의 규정에 따라 OO시(이하“시”라 한다)에서 조성면적 30만제곱미터 이상의 공동주택 및 택지를 개발하고자 하는 법인 또는 사람은 해당 공동주택 및 택지로부터 발생되는 폐기물의 처리를 위하여 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 상당하는 금액(이하“납부금액”이라 한다)을 OO시장(이하 “시장”이라 한다)에게 납부하여야 한다. ②제1항의 규정에 따른 폐기물처리시설의 용량과 납부금액의 산정은 다음 각 호의 기준에 의하여 산정한다. 1. 폐기물소각시설의 규모 : 해당 공동주택 및 택지에서 계획목표연도의 1일 발생이 예상되는폐기물중 재활용되지 아니하는 가연성폐기물중 지정폐기물을제외한 가연성 폐기물의 전량에 계획월의 최대변동계수를 곱한량을 처리할 수 있는 용량을 말한다. 이 경우 계획월의 최대변동계수는 1.3 이상을 적용한다. 2. 퇴비화·사료화시설의 규모 : 공동주택 및 택지에서 계획목표연도의 1일 발생이 예상되는폐기물중 분리 배출되는 음식물 등 유기성폐기물의 전량에 계획월의 최대변동계수를 곱한량을 처리할 수 있는 용량을 말한다. 이 경우 계획월의 최대 변동계수는 1.3 이상을 적용한다. 3. 폐기물소각시설의 설치에 소요되는 부지면적 : 제1호 규정에 따라 산정 된 규모에 소각시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적(다만, “소각시설 1톤당 소요되는 부지면적”이라 함은 가연성폐기물 1톤을 소각처리 하기 위하여 소요되는 폐기물소각시설의 부지면적을 말한다. 이 경우 1톤당 200제곱미터 이상을 적용한다.) 4. 퇴비화 사료화시설의 설치에 소요되는 부지면적 : 제2호 규정에 따라 산정한 규모에 퇴비화사료화시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적을 말한다. 이 경우 70제곱미터 이상을 적용한다. 5. 폐기물처리시설의 설치에 소요되는 비용 가. 소각시설의 경우 : 환경오염방지시설을 갖춘 1일 소각용량 200톤 규모의 소각시설을 건설하는데 소요되는 비용(부대비용을 포함한다)의 톤당 단가에 제1호 규정에 따라 산정된 소각시설의 규모를 곱한 금액 나. 퇴비화·사료화시설의 경우 : 1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화시설을 설치하는데 소요되는 비용(부대비용을 포함한다)의 톤당 단가에 제2호 규정에 따라 산정된 퇴비화 사료화시설의 규모를 곱한 금액 제5조(폐기물처리시설 설치비용의 납부) 제4조제1항 규정에 따라 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 그 설치비용에 상당하는 금액을 납부하고자 하는 법인 또는 사람은 제4조제2항에 따른 납부금액의 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 시장에게 제출하여야 하며, 이 경우 시장은 이의 적정 여부를 확인한 후에 납부금액 및 납부기한을 납부계획서 제출자에게 고지하여야 한다. 다만 납부금액은 공동주택단지 또는 택지개발 착공 후 1개월, 준공 1개월 전까지 2회 이내 균등 분할하여 납부할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 건설교통부 고시 제2006-389호, 국토해양부고시 제2015-202호, 이 사건 처분서, OO 국제신도시 에코센타 조성 관련 회신, OO 국제신도시 에코센타 조성관련 협의, OOOOO계획지구 택지개발사업 공공시설용지 자료협조, OO지구 공공시설용지 자료송부, OO에코센터 조성사업 추진사항 안내 및 협조요청, 폐기물처리시설 설치부담금 산전광련 용역, OO 폐기물처리시설 설치부담금 부과 사전통지에 대한 의견제출, OO OOO계획지구 폐기물처리시설 설치비용 납부계획서 협의안 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 건설교통부장관은 2006. 9. 21. OO시 OO동 OO OO,OOO㎡을 OO OOO계획지구 및 택지개발예정지구로 지정하고, 사업시행자로 OO도와 OOOOOO공사를 지정하였다. 이후 국토해양부장관은 2008. 5. 30.경 OO OOO계획지구 지구지정 변경 및 개발계획을 승인하고, 2015. 4. 3. 지구지정 변경(4차) 승인을 하면서 택지개발사업시행자를 OO도지사, OOOOOO공사사장, OOOOOOO사장, OOOOOO사장으로 변경하였고, 택지지구 내 폐기물처리시설 OO,OOO㎡, 자원재활용시설 OO,OOO㎡로 정하였다. 나) 한편, 피청구인은 2012. 5. 11. 청구인에게 OOOOO계획지구 택지개발사업 공공시설용지 목록과 그 면적 및 예상 조성원가 등에 관하여 자료제출을 요구하였고, 청구인은 같은 달 16. 폐기물처리시설 부지 OO,OOO㎡을 무상으로 공급하며, 자원재활용시설 22,376㎡은 조성원가로 공급하고, 예상조성원가는 1,444,096원/㎡이며, 공급가격은 32,313백만원임을 회신하였다. 피청구인은 2013. 2. 5. OO 에코센터 조성사업 관련 주요추진사항을 공지하면서, 기협의사항(협의요청사항)으로 OOOOO 계획지구내 OO에코센터 조성사업 부지를 제공하며, OO·OOO지구 폐기물처리시설부담금(시설비, 부지매입비)중 부지매입비는 OO신도시 내 에코센터 조성부지(공공시설용지 중 자원재활용시설 부지 유상공급)와 상계처리하며, OO·OOO지구 부담금(부지매입비)가 유상공급가보다 적을 시에는 OO신도시 부담금(시설비)로 추가 상계처리할 예정이고, 현재 OO·OOO지구 폐기물처리시설 부담금 납부사항은 시설비만 부과진행중이며, 1차분은 납부완료하고 2차분은 미납부 상태이며, OO신도시지구 폐기물처리시설 부담금(시설비, 부지매입비) 중 부지매입비는 공공시설용지(폐기물처리시설부지 모상공급)로 상계처리하고, OO신도시 토지보상 등 행정절차가 완료되는 2013년말까지 OO·OO·OOO지구 폐기물처리시설 부담금 납부건 및 에코센터 조성부지 상계처리 건을 모두 최종 협의하고자 함을 통지하였다. 다) 이후 청구인은 2014. 4. 7.경 피청구인에게 OO OOO계획지구 폐기물처리시설 설치비용을 산정하여 납부계획서를 제출하였다. 라) 이에 대하여 피청구인은 2014. 5. 22. 위 납부계획서에 대한 다음과 같은 협의안을 회신하였다. ① 청구인이 제출한 납부계획서상 톤당 시설단가(환경부 표준단가)로는 「폐기물시설촉진법」의 법적 취지를 충족시키기 어려움. ② 각 택지지구마다 폐기물처리시설을 별도 설치하는 경우 설치비 및 운영비가 과다투입되고, 택지지구별 각종 민원발생 및 국민생활의 질적 저하가 초래되므로, 개별 폐기물처리시설 설치 및 저품질의 폐기물처리시설은 지양하며, 실제 소요되는 설치비용을 시에 납부하면 시에서 환경부 정책에 따라 최신 폐기물처리시설을 지하화 설치함에 따라 택지지구내 국민생활의 질적 향상에 이바지 하도록 함. ③ 시설의 톤당 단가에 관하여, 환경부 표준단가는 현실성이 없고, 환경부 관련지침상 폐기물처리시설의 설치지역 여건에 따라 일부 변동의 가능성이 있으며, 따라서 톤당 설치단가는 최근 설치시설의 실적에 근거하여 결정하는 것이 가장 현실적이고 타당하고, 특히 2006년경부터 단순 소각·매립방식에서 자원순환형으로 전환되어 추진하고 있고, 음식물류폐기물처리시설 역시 유기성폐자원 바이오가스화시설로 설치함이 타당함. ④ 부지매입단가에 관하여, 폐기물처리시설부지를 청구인이 무상공급 함에 따라 설치부담금 중 부지매입비용은 제외하나, OO지구 개발이 늦어져 내년 착공예정인 에코센터와 일정이 맞지 않아 에코센터 추진시 기반조성을 OO시에서 직접 실시하여야 하므로, 기반조성비를 납부하는 것이 타당하며, 단, 에코센터 공사착공 전에 청구인이 기반조성을 완료할 경우에는 제외 가능함. 위와 같은 사항을 종합하여, 폐기물처리시설부지 무상공급에 따라 부담금 중 부지매입비는 제외하고, 기반조성비만 추가하여 아래와 같이 부담금을 재조정하였다. 아울러 OO·OOO지구 폐기물처리시설 설치부담금 역시 부지 무상공급에 따라 부담금 중 부지매입비는 제외하고, 기반조성비만 추가하여 잔금을 재산정 하였다. 마) 청구인이 위 조정안에 대하여 회신하지 아니하자, 피청구인은 2015. 4. 1. 다음과 같은 재협의안을 송부하면서 회신하지 아니할 경우 산정자료에 따라 폐기물처리시설 설치부담금을 부과할 예정임을 통지하였다. 청구인은 2015. 4. 16. 위 재협의안에 대하여 다음과 같이 의견을 제시하였다. ① 폐기물발생량 계획인구수는 실시계획변경고시 내용에 따라 140,628인으로 반영하고, 월변동계수는 환경부 표준조례에 따라 1.3미만 적용함. ② 소각시설 부지면적은 OO지구 폐기물처리시설 부지 내 250톤/일 규모의 소각시설이 설치됨에 따라, OO지구 가연성폐기물발생량(47.17톤/일) 처리비율을 적용하여 단위면적을 산출·적용하고, 설치단가는 환경부 소각시설 설치비용 표준단가(3.4억/톤)를 적용함. ③ 음식물류처리시설 부지면적은 OO지구 폐기물처리시설 부지내 250톤/일 규모의 음식물 바이오가스화 시설이 설치됨에 따라 OO지구 음식물폐기물 발생량(47.17톤/일) 처리비율을 적용하여 단위면적 산출·적용하고, 설치단가는 환경부 퇴비화시설 설치비용 표준단가(2.0억원/톤)을 적용함. 마) 피청구인은 청구인으로부터 위와 같은 의견을 제출받은 후 청구인에게 폐기물처리시설 설치부담금 산정자료를 첨부하여 부담금 83,878,313,000원이 부과될 예정임을 통보하였으나 청구인이 아무런 의견을 제출하지 아니하자, 2015. 12. 7. 청구인에게 OO OOO계획지구 택지개발사업에 대한 폐기물처리시설 설치부담금 89,370,534,000원을 아래와 같은 산정기준에 따라 부과하면서 OO지구 내 폐기물처리시설 1, 폐기물처리시설2 부지 제공시에 그에 상응하는 금액을 감면할 것임을 통보하였다. 바) 한편 피청구인은 2010. 7. 12.경 청구인에게 OO지구 폐기물처리시설 설치부담금 12,098,912,600원 부과처분을, OOO지구의 폐기물처리시설 설치부담금 18,614,334,600원 부과처분을 하였다가, 2015. 12. 7. 부담금을 변경하여 OO지구에 대해서는 15,395,235,000원을, OOO지구에 대해서는 289,963,379,000원을 재부과하였다. 2) 폐기물시설촉진법 제6조, 같은 법 시행령 제4조에 의하면, 조성면적이 30만제곱미터 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하고자 하는 자는 당해 공동주택단지 또는 택지로부터 발생되는 폐기물의 처리를 위하여 소각시설과 음식물류폐기물 처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 상당하는 금액을 당해 지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 납부하여야 하고, 시장·군수·구청장은 납부받은 금액을 당해 공동주택단지 또는 택지로부터 발생되는 폐기물의 처리를 위한 폐기물처리시설의 설치에 사용하여야 하는데, 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당 지역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며, 납부계획서를 제출받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 그 적정여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다. 한편, 납부금액은 같은 법 시행령 제4조 제4항에 따라 그 지역을 관할하는 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정하도록 되어 있고, 이에 따라 「OO시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례」(이하 ‘OO시 조례’라고 한다) 제4조 제2항에서 폐기물소각시설과 퇴비화·사료화시설로 나누어 이를 규정하고 있다. 폐기물소각시설의 경우, 처리시설의 규모는 해당 공동주택 및 택지에서 계획목표연도의 1일 발생이 예상되는 폐기물 중 재활용되지 아니하는 가연성폐기물 중 지정폐기물을 제외한 가연성 폐기물의 전량에 계획월의 최대변동계수(1.3 이상을 적용함)를 곱한 량을 처리할 수 있는 용량을 말하며, 폐기물소각시설의 설치에 소요되는 부지면적은 위와 같은 규모에 소각시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적(1톤당 200제곱미터 이상을 적용한다)을 의미하고, 소각시설의 설치에 소요되는 비용은 환경오염방지시설을 갖춘 1일 소각용량 200톤 규모의 소각시설을 건설하는데 소요되는 비용(부대비용을 포함한다)의 톤당 단가에 소각시설의 규모를 곱한 금액을 말한다. 퇴비화·사료화 시설의 경우, 처리시설의 규모는 해당 공동주택 및 택지에서 계획목표연도의 1일 발생이 예상되는 폐기물 중 분리배출 되는 음식물 등 유기성폐기물의 전량에 계획월의 최대 변동계수(1.3이상을 적용함)를 곱한 량을 처리할 수 있는 용량을 말하며, 퇴비화·사료화 시설의 설치에 소요되는 부지면적은 위와 같은 규모에 퇴비화사료화시설 1톤당 소요되는 부지면적을 곱한 면적(1톤당 70제곱미터 이상을 적용한다)을 말하고, 퇴비화·사료화시설의 설치에 소요되는 비용은 `일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는데 소요되는 비용(부대비용을 포함한다)의 톤당 단가에 퇴비화·사료화시설의 규모를 곱한 금액을 말한다고 규정하고 있다. 3) 먼저, 이 사건 청구의 적법여부에 관하여 본다. 피청구인은 이 사건 부담금 부과는 단순한 행정청의 사실행위이므로 행정심판의 대상이 될 수 없다고 주장하고 있다. 살피건대, 청구인이 2014. 4. 7.경 피청구인에게 폐기물처리시설 설치비용 납부계획서를 제출하였으나, 청구인과 피청구인 간의 부담금 산정내역의 이견이 커서 의견을 좁히지 못하고, 피청구인은 청구인이 제출한 납부계획과는 별개로 자체적으로 산정한 기준을 적용하여 부담금을 부과한 점, 피청구인이 부담금 납부를 고지함으로써 청구인에게 부담금 납부의무가 발생한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 부담금 부과는 행정심판 대상인 처분에 해당한다. 또한 피청구인은 이 사건 부담금 부과가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당된다고 하더라도, 청구기간을 도과하였으므로 부