폐기물처리시설 설치신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지외 3필지(○○○○-○, ○○○○-○, ○○○○-○, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 상에 지렁이 사육시설 설치를 위하여 2015. 1. 29. 폐기물 재활용시설 설치신고(이하 ‘설치신고’라 한다)를 하였으나, 피청구인은 「폐기물관리법 시행규칙」 제66조제2항 별표16 제4호 및 제11호에 따라 유기성오니를 이용하여 지렁이 분변토를 만드는 경우 재활용 용량이 1일 5톤 미만인 자는 폐기물처리신고 대상에 해당하지만, 청구인의 경우 생산된 지렁이 분변토를 본인 농경지에 활용하는 등의 자체소비가 아닌 외부에 토지개량제로 무상공급 및 판매할 계획으로 폐기물처리신고에 해당되지 않는다는 등의 이유로 2015. 2. 27. 폐기물 처분시설 설치신고서를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「폐기물관리법」 제29조 및 같은 법 시행규칙 제40조 및 환경부고시 제2012-253호(2012. 6. 7.)에 의거 유기성오니를 자신의 가축(지렁이)의 먹이로 재활용하려는 자는 위 규정에 의하여 피청구인에게 설치신고를 한 후 수리되면 재활용시설을 설치한 후 같은 법 제46조제1항 및 같은 법 시행규칙 제66조제2항 및 제67조제1항제2호의 규정에 따라 피청구인에게 처리신고를 하도록 규정되어 있다. 따라서 설치신고와 폐기물 처리신고는 법률상 완전히 다르며 절차상 설치신고가 선행(수리)되어야 그 다음(시설 설치를 마친 후)에 폐기물처리(재활용) 신고를 할 수 있으므로 2015. 2. 9. 피청구인에게 「폐기물관리법」 제29조에 따라 설치신고를 하였다. 그러나 피청구인은 「폐기물관리법」 제46조, 같은 법 시행규칙 제66조 및 제67조의 규정을 잘못 적용하여 생산된 지렁이 분변토를 자신의 농경지에 활용하지 않고 외부에 토지개량제로 무상공급 및 판매할 계획으로 폐기물 처리신고에 해당되지 않는다며 이 사건 처분을 하였다. 2) 지렁이 분변토는 그 자체가 친환경 토지 개량제이므로 소규모 지렁이 사육농가의 수입보전(향상) 및 재활용 처리효율을 높이기 위한 방안으로 정부에서 최근(2014. 7. 1.) 농촌진흥청 고시를 개정하여 지렁이를 사육하면서 1일 평균 1.5톤 이하의 지렁이 분을 생산하여 판매 또는 무상공급 할 경우 비료관리법의 적용을 받지 않도록 규정되어 있으나 피청구인은 그 사실을 모르고 재활용시설 설치신고서 내용에 개정된 농촌진흥청 고시 및 농촌진흥청일보 관련기사까지 첨부하여 상세하게 알려 주었음에도 불구하고 피청구인은 생산된 분변토를 반드시 자신의 농경지에 활용하여야 한다는 주장을 하면서 이 사건 처분한 것이다. 3) 「농지법」 제6조(소유제한) 및 제23조(임대차 또는 사용대차)의 규정에 의거 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하며 특별한 사유가 아니면 임대차 또는 사용대차가 제한되어 있다. 이 사건 설치신고서에 토지 소유자의 토지사용승낙서를 첨부하였고, 설치신고가 수리되면 즉시 청구인의 명의로 소유권을 이전하여 농업경영(가축사육)을 할 것이므로 농지법상 아무런 문제가 없으며, 청구인은 2015. 1. 20. 피청구인에게 야산개발을 하였던 이 사건 부지(농업진흥구역)에 가설건축물(비가림용 지렁이 사육시설)축조신고를 하였고, 2015. 1. 26. 가설건축물 축조신고가 수리되어 신고필증을 교부받았으며, 위 가설건축물 축조신고 때에도 토지주의 토지사용 승낙서를 첨부하여 신청하였으나 아무런 문제없이 신고를 수리해 주었던 피청구인이 설치신고에 대하여 농지의 소유제한 및 임대차 운운하며 이 사건 처분하였다. 4) 피청구인은 공장, 근린생활시설 등 개발행위 인허가에 대하여는 통상 토지주의 토지사용승낙을 받아 인허가를 해주고 있으나, 개발행위가 아니고 설치신고와 같이 축사와 관련된 농지이용 행위는 농지 소유자가 아니면 인허가 신청을 받아주지 않는 것으로 알고 있는데 그 이유는 농지의 취득에 제한이 없고 토지사용승낙은 농지의 임대차로 보아 규제를 하고 있는 것으로 판단된다. 그러나 여기서 중요한 것을 피청구인이 간과하였는데, 신청자 명의로 농지를 취득하는 것은 쉽게 가능하나 수억원을 투자하여 농지를 취득한 후 이 사건과 같이 농지법이 아닌 타법(폐기물관리법 등)에 의한 인허가를 신청한 후 인허가를 받지 못하면 그 손해에 대하여 피청구인이 책임을 지지 않는데 있다. 다시 말하면 지렁이 사육과 관련하여 토지를 취득하였는데 신청인이 막대한 재산상 불이익을 받을 수 있고, 또한 농지법에 농지이용행위 인허가간은 반드시 토지소유자 명의로 신청해야 한다는 규정이 없다. 따라서 「농지법」 제23조의 임대차 금지규정은 농지를 자경하라는 규정이지 토지사용승낙을 받아 인허가 자체를 금지시킨 규정이 아니며 인허가후 허가자 명의로 소유권을 이전하여 자경하면 될 뿐 아니라 만일 즉시 소유권을 이전하지 않고 자경도 않으면 농지법의 규정에 의해 농지처분 명령을 하면 되는 것이다. 그럼에도 불구하고 토지사용승낙에 의한 인허가 신청을 마치 임대차 계약인 것처럼 확대해석하여 인허가 자체를 금지시키는 이 사건 처분은 법적근거가 없고 민원인에게 막대한 손해를 끼치는 지나친 규제이며 재량권을 일탈하는 행위로 판단된다. 5) 「민원사무처리에 관한 법률」(이하 ‘민원사무법’이라 한다) 제9조의 규정에 의하여 ○○시에 민원사항을 접수하면 검토 후 인허가를 해주던지 아니면 거부를 하여야 함에도 불구하고 이 사건 처분을 하였다. 민원서류를 반려하는 경우 민원사무법 시행령 에15조 규정에 의거 보완요구를 하였으나 기간 내에 보완을 하지 않았을 경우에 한하여 반려할 수 있고, 그 외에 규정에 맞지 않을 경우 모두 거부토록 규정되어 있으며, 거부의 경우 행정심판 또는 행정소송을 통하여 구제를 받을 수 있는 구제수단이 있으나 반려의 경우에는 행정심판법의 규정에 의하여 구제를 받을 수 없기 때문이다. 구체적으로 말하면 행정심판의 경우 처분에 대한 취소 심판청구이므로 거부처분 취소심판청구는 할 수 없고, 반려에 대한 취소심판을 하여야 하고 그것이 인용되면 다시 거부처분에 대한 취소심판을 하여야 하는 것이다. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당한 처분을 넘어 민원인을 두 번 죽이는 악의적인 처분이라 할 수 있는 것이다. 6) 결국, 이 사건 처분은 첫째, 폐기물관리법상 완전히 다른 규정을 적용하여 검토하고 잘못된 처분을 하였고, 둘째, 신고서에 관계규정을 소상하게 알려 주었음에도 불구하고 피청구인은 「농지법」, 「폐기물관리법」, 「비료관리법」, 민원사무법 등 관계규정을 숙지하지 못한 것은 물론 법령을 지나치게 확대해석하여 적용함으로써 청구인에게 막대한 불이익을 주었다고 판단되며, 셋째, 민원사무법 제6조를 위반하여 처리기한을 10일 이상 경과시킨 채 신고서를 가지고 있다가 같은 법 제9조를 위반하여 위법·부당하게 되돌려 보냈고, 넷째, 지난 10여 년간 토지사용승낙에 의해 수만 건의 개발행위인허가를 거부하지 않았던 타인과 형평성에 맞지 않으며, 다섯째, 이 사건 처분사유가 위법·부당한 것이 확인되었고, 이 사건 신고서는 「폐기물관리법」 등 제반규정에 모두 적법하므로 당연히 수리해야 하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「폐기물관리법」에 유기성오니(하수슬러지, 폐수처리오니 등을 말함)를 재활용하려는 자는 1일 재활용 용량을 기준으로 5톤 미만은 「폐기물관리법」 제46조제1항에 따라 폐기물처리신고를, 5톤 이상은 같은 법 제25조제1항에 따라 폐기물처리업허가 중 폐기물종합재활용업허가를 받도록 규정되어 있다. 또한 폐기물처리신고 목적은 폐기물을 재활용하여 자신의 농경지 퇴비나 자신의 가축 먹이로 재활용하는 자를 위한 신고사항이며, 판매를 목적으로 폐기물을 재활용하여 영리를 취할 경우에는 「폐기물관리법」 제25조 규정에 따라 폐기물종합재활용업허가를 받도록 하고 있다. 2) 그러나, 청구인이 「폐기물관리법」 제29조(폐기물처리시설 신고서)에 따라 제출한 폐기물재활용시설의 사업계획서를 검토한 결과 유기성오니 등을 지렁이 먹이로 사용, 분변토를 생산·판매하겠다는 계획서를 제출한 것으로 허가를 받아야 가능한 사업임을 지속적으로 전화 및 직접 상담 등을 통해 보완토록 요구하였으나, 폐기물처리시설설치 신고가 수리되면 「폐기물관리법」 제46조에 따라 폐기물처리신고를 하여 유기성오니의 재활용이 가능하다고 청구인의 주장만 내세우며 2차례에 걸쳐 동일 장소에 같은 내용으로 상호만을 바꿔가며 서류를 접수하였다. 따라서 신고대상에 맞게 서류를 제출하도록 보완요청(상담, 구술 등)하였으나, 이를 이행하지 않아 향후 적정하게 서류를 제출하도록 이 사건 처분한 것이다. 3) 청구인은 정부(농림부)에서 2014. 7. 1. 농촌진흥청고시를 발표하면서 지렁이 분변토가 친환경 토지개량제이므로 재활용 효율을 높이기 위한 방안으로 지렁이를 사육하면서 1일 1.5톤 이하의 지렁이 분을 생산하여 판매 또는 무상 공급할 경우 「비료관리법」 적용을 받지 않고 판매할 수 있도록 개정되었으나, 피청구인은 이를 받아주지 않고 생산된 지렁이 분변토를 반드시 자신의 농경지에 활용하거나 무상으로 인근농지에 공급하여야 한다는 내용으로 이 사건 처분하였다고 주장하나, 위 고시개정의 기본취지는 「비료관리법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제1조의2(법적용의 제외)제1호 및 제2호 규정에서 정의된 사항으로 ‘농업·임업·축산업 또는 수산업을 영위하는 자가 해당업의 영위과정에서 나오는 부산물을 이용하여 1일 평균 1.5톤 이하의 부산물비료를 생산하여 판매 또는 무상으로 유통·공급하는 경우’라고 설명되고 있다. 이는 순수한 1차 산업 종사자가 해당업의 영위과정에서 나오는 부산물이 발생하여 자가 농지에서 처리하기 어려운 경우에 한해 남은 부산물 등에 대해 비료생산업의 등록을 하지 않고 판매할 수 있도록 규제를 완화한 사항이다. 따라서 청구인의 경우 순수 농업종사자와는 달리 하수종말처리장과 폐수처리장에서 오·하수 및 폐수처리과정에 발생하는 슬러지(유기성오니)의 처리 비용을 받고 영리 목적으로 폐기물재활용시설을 설치하여 분변토를 생산·판매하고자 하는 사업계획서를 제출한바, 동 사항은 폐기물신고대상 목적 취지와 전혀 다른 허가목적에 맞는 사업계획서를 제출함에 따라 신고서에 맞는 계획서를 제출토록 직접상담과 구두 및 전화로 1회 이상 보완요청 하였으나 이를 이행하지 않았다. 4)또한 이 사건 부지는 농업진흥구역으로 관련부서 협의결과 폐기물처분시설 또는 재활용시설을 위한 목적의 설치는 불가하나, 「농지법 시행령」 제29조제1항제4호(축산 곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치) 시설의 경우 가능하다는 협의결과가 통보되었으며, 아울러 1996. 1. 1. 농지법 제정이후 취득농지는 헌법상 경자유전의 원칙에 따라 소유농지를 타인에게 임대 또는 사용대하는 것을 원칙적으로 금지하고, 「농지법」 제6조제1항 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다는 규정에 따라 자기의 농업경영에 이용하지 않으면 처분대상이 된다는 협의결과에 따라 농지법에 대한 불가사항에 대해서도 설명하고 안내하였으나, 이에 대한 보완서류를 제출하지 않아 「농지법」과 「폐기물관리법」을 적용하여 치유할 수 없는 서류임을 인지하고 이 사건 처분한 것이다. 5) 특히, 농업진흥구역에서는 폐기물처리업허가를 받을 경우 지목변경이 수반되기 때문에 허가가 불가하고, 폐기물처리신고의 경우 가축사육시설(예: 지렁이 사육시설임을 강조)로 보아 농지로서의 지목변경이 수반되지 않는다는 것을 인지하고 신고수리를 통한 폐기물재활용사업을 하기 위해 신고사항임을 계속 주장하고 있는 사항에서 취하를 종용할 수 없는 현실에서 직접 상담과 전화 등으로 보완을 요청하였으나 제출치 않아 부득이 이 사건 처분한 것이다. 6)민원사무법 제14조에 따라 민원인에게 보완을 요청하는 경우에는 문서, 구술, 전화, 팩스 또는 인터넷 등으로 보완을 요청하되, 민원이 특별히 요청하는 경우에는 문서로 할 수 있다고 규정되어 있는바, 청구인이 2015. 1. 7. 이 사건 부지에 「폐기물관리법」 제29조에 따라 1차 재활용시설설치신고를 하여 피청구인은 「농지법」 협의결과를 준용하여 1차 불가통보를 한바 있으나, 청구인은 2015. 2. 9. 피청구인에게 같은 부지에 2차 재활용시설설치신고서를 제출하여 농정부서에 2차 협의를 실시하였고, 1차과 같은 내용으로 불가 회신하였다. 청구인은 1차 재활용시설설치신고서 접수시 발생된 분변토를 농가에 무상 공급한다는 내용만을 제출하였으나, 2차 사업계획서에는 1.5톤 이하의 분변토를 판매한다는 사업계획서를 제출하여 「폐기물관리법」 제25조에 의한 폐기물처리업(폐기물종합재활용업허가)허가를 받아야 할 수 있는 사업임을 직접 상담(2회 이상) 및 전화상담(2회 이상)을 통해 계속 보완을 요구하였으나, 청구인은 「비료관리법」의 예외 규정과 재활용처리신고를 필하고 향후 폐기물처리신고만을 필하면 가능하다는 주장만 되풀이 하여 이 사건 처분한 것은 적법하므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제28조(농업진흥지역의 지정) ① 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다. ② 제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 제29조(농업진흥지역의 지정 대상) 제28조에 따른 농업진흥지역 지정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다. 다만, 특별시의 녹지지역은 제외한다. 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다. 1. 농작물의 경작 2. 다년생식물의 재배 3. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 4. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 5. 간이퇴비장의 설치 6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행 7. 농막·간이저온저장고 및 간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치 ② 법 제32조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농수산물의 가공·처리 시설: 국내에서 생산된 농수산물(「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제6호에 따른 농수산물을 말한다)을 주된 원료(해당 시설이 아닌 곳에서 생산된 「농수산물 품질관리법」 제2조제13호의 농수산가공품이 주된 원료에 포함된 경우는 제외한다)로 하여 가공하거나 건조·절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설로서 그 부지의 총면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조·선별·보관 및 가공시설(이하 "미곡종합처리장"이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(해당 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다) 2. 농수산업 관련 시험·연구 시설: 육종연구를 위한 농수산업에 관한 시험·연구 시설로서 그 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 시설 ③ 법 제32조제1항제2호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고·작업장·농기계수리시설·퇴비장 2. 경로당, 어린이집, 유치원, 정자, 보건지소 및 보건진료소 3. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 일반목욕장·화장실·구판장·운동시설·마을공동주차장·마을공동취수장 및 마을공동농산어촌체험시설 4. 국가·지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 일반목욕장, 화장실, 운동시설, 구판장, 농기계 보관시설 및 농업인 복지회관 ④ 법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. 1. 농업인 또는 어업인 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대 2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고·축사 등 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것 3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지·산림·축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)·읍·면(이하 "시·구·읍·면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 것일 것 ⑤ 법 제32조제1항제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 다만, 제1호 및 제4호의 시설은 자기의 농업 또는 축산업의 경영의 근거가 되는 농지·축사 등이 있는 시·구·읍·면 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 경우에 한한다. 1. 농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조·보관하기 위하여 설치하는 시설 2. 야생동물의 인공사육시설. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 야생동물의 인공사육시설은 제외한다. 가. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제14조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획 등이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 나. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 다. 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 수입등이 금지된 생태계교란 생물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다) 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 4. 농업인 또는 농업법인이 농업 또는 축산업을 영위하거나 자기가 생산한 농산물을 처리하는데 필요한 농업용 또는 축산업용시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 5. 부지의 총면적이 1만제곱미터 미만인 양어장·양식장, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 어업용 시설 6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제8호의 처리시설 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "폐기물"이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 7. "재활용"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다. 가. 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 8. "폐기물처리시설"이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 제13조의2(폐기물의 재활용 용도 또는 방법) ① 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다. 6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 재활용 ② 제1항 각 호에 따라 재활용하여야 하는 폐기물의 종류, 구체적인 재활용 방법은 환경부령으로 정한다. 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 용도 또는 방법으로 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 제29조(폐기물처리시설의 설치) ② 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 제1호의 폐기물처리시설을 설치하는 경우는 제외하며, 제2호의 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관에게 신고하여야 한다. 2. 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설 제46조(폐기물처리 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비를 갖추어 시·도지사에게 신고하여야 한다. 1. 동·식물성 잔재물 등의 폐기물을 자신의 농경지에 퇴비로 사용하는 등의 방법으로 재활용하는 자로서 환경부령으로 정하는 자 【폐기물관리법 시행규칙】 제14조의3(재활용기준 등) ② 법 제13조의2제1항 및 제2항에 따른 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법은 별표 5의2와 같다. [별표 5의2] 폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법(제14조의3제2항 관련) 5. 동ㆍ식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니, 폐식용유, 왕겨, 쌀겨 또는 초목류 등을 자신의 농경지의 퇴비나 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 경우 가. 퇴비의 원료로 사용하는 동ㆍ식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니, 폐식용유, 왕겨, 쌀겨 또는 초목류 등과 이들을 원료로 하여 생산된 퇴비는 「비료관리법」 제4조에 따라 설정 또는 지정된 보통비료의 공정규격 또는 부산물비료의 규격에 맞아야 한다. 13. 유기성 오니, 음식물류 폐기물 또는 왕겨를 이용하여 부숙토나 지렁이 분변토를 만들어 매립시설 복토용 또는 토지개량제 등으로 사용하는 경우 가. 제조된 부숙토나 지렁이 분변토를 매립시설 복토용 또는 토지개량제 등으로 사용하는 경우에는 환경부장관이 정하여 고시하는 용도 및 방법에 적합하게 재활용하여야 한다. 나. 음식물류 폐기물을 토지개량제로 사용하는 경우에는 환경부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 그 제품명ㆍ원료 등을 표시하고, 제품의 제조에 관한 기록을 보존하여야 한다. 제28조(폐기물처리업의 허가) ① 법 제25조제1항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받으려는 자는 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설(이하 "폐기물 처분시설"이라 한다) 또는 재활용시설 설치예정지(지정폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 주차장 소재지, 지정폐기물 외 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 연락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시ㆍ도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. 1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 수집ㆍ운반대상 폐기물의 수집ㆍ운반계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 2. 폐기물 중간처분업, 폐기물 최종처분업 및 폐기물 종합처분업 가. 처분대상 폐기물의 처분계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 처분시설을 설치하는 경우만 제출하며, 가목의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(소각시설과 매립시설로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 재활용계획서 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서 ⑤ 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장은 법 제25조제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니한 자에 대하여 제4항에 따른 허가를 하려는 경우에는 법 제25조제2항 각 호의 사항을 검토하여야 한다. 제40조(폐기물처리시설의 설치신고 등) ① 법 제29조제2항 단서에 따라 폐기물처리시설의 설치신고를 하려는 자는 별지 제25호서식의 폐기물 처분시설 또는 재활용시설 설치신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. 1. 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 설치 및 장비확보 계획서 2. 환경부장관이 고시하는 사항을 포함한 시설설치의 환경성조사서(1일 소각용량이 50톤 이상인 소각시설 또는 소각열회수시설의 경우만 제출한다) 3. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 경우만 제출한다) 4. 공동폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 설치·운영에 드는 비용부담 등에 관한 규약(법 제18조제5항에 따라 폐기물처리시설을 공동으로 설치·운영하는 경우만 제출한다) ② 시·도지사나 지방환경관서의 장은 제1항에 따른 신고서를 받으면 별지 제26호서식의 신고증명서를 신고인에게 내주어야 한다. 제66조(폐기물처리 신고대상) ① 법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 하려는 자가 갖추어야 하는 시설·장비기준은 별표 17과 같다. [별표 17] 폐기물처리 신고자가 갖추어야 할 보관시설 및 재활용시설(제66조제5항 관련) 2. 폐기물을 재활용하는 자의 기준 가. 보관시설: 1일 처리능력의 1일분 이상 30일분 이하의 폐기물을 보관할 수 있는 보관용기 또는 보관시설. 다만, 시ㆍ도지사의 인정을 받아 위탁받은 폐기물을 보관하지 아니하고 곧바로 재활용시설로 운반하는 경우에는 보관용기나 보관시설을 갖추지 아니할 수 있다. 나. 재활용시설: 재활용하려는 폐기물의 종류 및 재활용방법 등에 따라 맞게 설치하여야 하는 선별ㆍ압축ㆍ감용ㆍ절단ㆍ사료화ㆍ퇴비화 시설 중 해당 시설 1식 이상 다. 차량: 재활용하려는 폐기물을 수집ㆍ운반하는 차량 1대 이상(재활용 대상폐기물을 스스로 수집ㆍ운반하는 경우만 해당한다) ② 법 제46조제1항제1호에서 "환경부령으로 정하는 자"란 다른 자의 폐기물을 재활용하는 자로서 별표 16과 같다. [별표 16] 폐기물처리 신고를 하고 폐기물을 재활용할 수 있는 자(제66조제2항 관련) 4. 동ㆍ식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니, 왕겨 또는 쌀겨를 별표 5의2 제5호에 따라 자신의 농경지의 퇴비나 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 자 11. 유기성 오니나 음식물류 폐기물을 이용하여 지렁이 분변토를 만드는 자 중 재활용 용량이 1일 5톤 미만인 자 제67조(폐기물처리 신고) ① 법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 하려는 자는 폐기물처리 개시 15일 전까지 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 그 사업장을 관할하는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 2. 폐기물 재활용 신고의 경우: 별지 제56호의2서식의 신고서에 다음 각 목의 서류를 첨부 가. 폐기물처리 신고 대상임을 확인할 수 있는 서류 나. 폐기물 수집·운반 계획서(폐기물을 스스로 수집·운반하는 경우만 해당한다) 다. 폐기물 재활용 용도 또는 방법 설명서 라. 재활용시설 설치명세서 마. 보관시설 또는 보관용기 설치명세서(용량 및 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류를 포함한다) 바. 재활용 과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획서 ② 제1항에 따라 신고를 받은 시·도지사는 적합한 경우 별지 제57호서식 또는 별지 제57호의2서식의 신고증명서를 신고인에게 내주어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획도, 토지대장, 토지매매계약서, 가설건축물 축조신고서 및 신고필증, 폐기물 처분시설 또는 재활용시설 설치 신고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 농림지역이고, 「농지법」 상 농업진흥구역이다. 나) 2015. 1. 20. 이 사건 부지의 소유자인 청구외 ○○○과 청구인 간에 토지매매 계약이 체결되었다. 다) 청구인은 2015. 1. 20. 이 사건 부지에 가축비가림(지렁이 사육)용도의 가설건축 축조신고를 하였고, 피청구인은 같은 달 26. 가설건축물축조 신고필증을 청구인에게 교부하였다. 라) 청구인은 2015. 1. 29. 이 사건 부지에 「폐기물관리법」 제29조제2항·제3항 및 같은 법 시행규칙 제40조제1항에 따라 각종 유기성오니 재활용을 위한 폐기물 처분시설 또는 재활용시설 설치 신고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 같은 해 2. 27. 다음과 같은 사유로 이 사건 처분하였다. (1) 「폐기물관리법 시행규칙」 별표16제4호에 따라 유기성오니를 자신의 농경지의 퇴비나 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 자 및 제11호에 따라 유기성오니를 이용하여 지렁이 분변토를 만드는 자 중 재활용 용량이 1일 5톤 미만인 자는 폐기물처리신고 대상에 해당되나, 생산된 지렁이 분변토를 본인 농경지에 활용하는 등의 자체소비가 아닌 외부에 토지개량제로 무상공급 및 판매할 계획이므로 폐기물처리신고대상에 해당되지 않음 (2) 「농지법」 제6조(농지소유의 제한)제1항 및 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차)에 따라 농업진흥구역내에서 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 농지의 소유(사용)를 제한하고 있음 마) 한편, 청구인이 폐기물 처분시설 또는 재활용시설 설치 신고시 제출한 지렁이를 이용한 폐기물처리(재활용) 계획서에 의하면 유기성오니를 1일 4.3톤을 반입한 뒤 지렁이 분변토를 1일 약 3톤을 생산하여 1.5톤은 인근 경종농가에 무상공급하고, 1.5톤은 친환경퇴비(토양개량제)로 판매할 계획으로 되어 있다. 2)「농지법」 제28조 및 제29에 따르면 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 농업진흥지역을 지정하고, 같은 법 제32조에 의하면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없지만, 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업 관련 시험·연구 시설의 설치, 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 등에 해당하는 행위는 그러하지 아니하다고 규정되어 있다. 「폐기물관리법」 제2조에 의한 "폐기물"이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하고, "재활용"이란 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동을 말하며, "폐기물처리시설"이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 3)청구인은 「폐기물관리법」 제29조에 따라 폐기물 재활용시설 설치신고를 하였음에도 생산된 지렁이 분변토를 자신의 농경지에 활용하지 않고 외부에 토지개량제로 무상공급 및 판매할 계획이라고 하여 폐기물 처리신고에 해당하지 않는다는 것은 부당하고, 이 사건 설치신고가 수리되면 이 사건 부지의 소유권을 청구인 명의로 이전하여 농업경영(가축사육)을 할 것이므로 농지법상 아무런 문제가 없는데도 이 사건 처분한 것은 위법·부당다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 부지는 농지법상 농업진흥구역에 위치하고 있어 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 않은 토지이용행위는 「농지법」 제32조제1항 본문에 의하여 원칙적으로 금지되는데, 청구인이 「폐기물관리법」 제29조제2항 및 같은 법 시행규칙 제40조제1항에 따라 피청구인에게 제출한 “폐기물 처분시설 또는 재활용시설 설치 신고서”의 ‘지렁이를 이용한 폐기물처리(재활용) 계획서’에 의하면 유기성오니(汚泥)를 지렁이 사료로 활용할 계획으로 되어 있고, 「폐기물관리법」 제2조에 따르면 오니(汚泥)는 폐기물로 규정되어 있으므로 이 사건 설치신고는 「농지법」 제32조에 따른 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되는 토지이용행위라고 보기 어려운바, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.