폐기물처리업 변경신청불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 4. 26. 피청구인으로부터 ○○시 ○○읍 ○○○로 ○○○번길 ○-○○(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)에서 ‘○○○○’이라는 상호로 폐기물종합재활용업을 운영하는 자로, 청구인이 2015. 6. 16. 피청구인에게 폐기물종합재활용업 허가사항 중 재활용대상폐기물을 ‘폐가전제품, 폐합성수지’에서 ‘폐형광등, 폐촉매’로 변경하고, 폐기물처리량, 재활용시설, 허용보관량을 변경하고자 폐기물재활용업 변경허가신청을 하자, 피청구인은 2015. 7. 7. 청구인에게 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 근거로 폐형광등 재활용시설을 설치·운영하는 경우 주변환경에 심대한 영향을 미친다는 이유로 폐기물처리업 변경허가 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 폐형광등 재활용시설의 설치·운영을 하는 경우 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미칠 우려가 있다고 하나, 청구인은 폐형광등 재활용처리 및 수은의 회수과정은 ①폐형광등 등 원료를 입고, ②입고한 폐형광등을 동일길이로 분류후 자동공급장치를 이용하여 파쇄, ③드럼스크린을 이용하여 유리분쇄물, 비철, 금속, 플라스틱 등으로 분리하여 비철, 금속, 플라스틱은 회수하고 유리분쇄물은 건조시설로 이송, ④이송한 유리분쇄물은 약 300℃로 가열하여 잔류수은 등 오염물질을 기화하여 집진시설을 이용하여 포집·제고하고 ⑤기화된 수은을 냉각탑을 이용하여 간접 냉각하여 응축 및 액화시켜 회수하고, ⑥분리된 유리, 비철, 금속, 플라스틱을 포장하여 출하하기 때문에 그 과정에서 원심력집진시설(1차방지시설), 여과집진시설(1, 2차 방지시설), 흡착에 의한 시설(3차 방지시설), 국소배기장치를 통하여 수은을 포함하는 어떠한 오염물질도 배출되지 않도록 하는 것으로 계획되어 있다. 이렇게 폐형광등 재활용시설, 오염물질 방지시설을 완전히 갖추고 재활용 전 공정을 밀폐상태로 운영하여 작업 공정시 발생하는 오염물질은 외부로 배출될 가능성이 전혀 없는 것이다. 2) 피청구인은 폐형광등 재활용시설의 설치·운영을 하는 경우 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미칠 우려가 있다고 할 뿐 이에 대한 구체적인 이유도 들지 못하고 있다. 앞서 본 바와 같이 청구인은 폐형광등 처리과정에서 어떠한 오염물질도 발생하지 않도록 시설을 갖추겠다는 것이 이 사건 신청내용인데, 피청구인은 아무런 구체적인 이유를 제시하지 못하고 다만 사람이나 주변환경에 영향을 미친다고 하고 있다. 청구인은 2012. 4. 26.부터 동일한 장소에서 폐가전제품, 폐합성수지에 대한 폐기물종합재활용업을 운영하여 오고 있지만, 이와 관련하여 사람의 건강이나 주변의 농작물에 해를 끼친적이 없으며, 어떠한 민원도 제기된 적이 없다. 따라서 청구인이 재활용대상을 변경한다고 하더라도 새삼스럽게 주변의 사람이나 환경에 영향을 미칠 이유가 없다. 피청구인도 이에 대한 아무런 명확한 이유를 제시하지 못하고, 단지 폐형광등에는 수은이 포함되어 있다는 추상적인 이유만을 들고 있으나 그러한 이유만으로 폐기물처리업 변경허가를 불허할 수는 없는 것이다. 또한 청구인의 폐기물 종합재활용업 사업장의 위치상 사람이나 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 미미하다. 청구인의 사업장의 위치는 국토계획법상 생산관리지역으로 공장 등을 건축할 수 있고, 주변에는 중·소규모의 공장과 산업단지가 인접하여 있으며, 반면에 주변에 단 하나의 주택이 있을 뿐이고 농경지 또한 드물게 분포되어 있을 뿐이다. 위 사업장보다 주거지 및 농경지에 더욱 인접하여 위치한 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○-○에서도 폐형광등 재활용을 위한 폐기물종합재활용업이 허가되었는바, 이와 같은 점에 비추어 보아도 이 사건 처분은 과도하게 엄격하여 위법함이 명백하다. 3) 또한, 피청구인이 내세우고 있는 부가적인 이유로 환경부에서 폐형광등 재활용 시 발생하는 수은과 관련하여 세부규정의 법제화가 추진 중이며, 폐형광등에 대한 재활용시설을 운영 중인 기존의 사업장의 경우 수은이 폐형광등 분쇄물에 함유되어 있음이 확인되므로 폐형광등 재활용에 대한 허가를 제한함이 타당하고, 현재 폐형광등 파쇄물의 재활용이 극도로 어려운 실정이라고 하나, 이 사건 처분은 현재 시행되고 있는 법령에 근거하여 이루어져야 할 것이고, 다른 사업장의 잘못은 그 사업장에 대한 지도나 제재를 통해 시정되어야 할 것이지 이 사건 처분에 대한 근거가 될 수 없는 것이다. 오히려 현재 폐형광등 파쇄물의 재활용이 극도록 어려운 실정이라는 것은 이 사건 신청에 따른 허가를 해주어야 할 근거가 될 수 있다. 폐형광등 파쇄물의 재활용 시설이 현재 전국적으로 부족하여 이에 대한 처리가 곤란한 상황이어서 폐형광등이 전문적인 재활용시설에서 폐기되는 것이 아니고, 불법적으로 매립되거나 아무런 처리시설이나 방지시설 없이 일상환경에 그대로 노출된 채 폐기되고 이로인해 상당한 환경오염을 야기 하고 있는 실정이다. 그러므로 이 사건 신청에 따른 폐형광등 재활용처리가 가능하도록 함이 보다 공익에 부합하는 것이다. 뿐만 아니라, 피청구인은 이 사건 변경신청과 동일한 폐형광등 재활용을 위한 폐기물 종합재활용업을 허가 하였는바, 이를 보더라도 피청구인이 들고 있는 위 부가적인 이유들은 타당하지 않다. 4) 그리고 피청구인은 산업단지 또는 공업지역 등으로 주변환경오염으로 인한 피해의 우려가 적으며, 폐형광등 처리 및 보관과정에서 발생하는 수은의 관리가 용이한 곳에 입지하여야 할 것이며, 폐형광등 재활용 처리과정에서 발행하는 수은이 외부로 배출되지 않도록 하는 방안이 확보되어야 하며, 폐형광등을 파쇄 후 발생되는 부산물(유리)에 대하여 재활용할 수 있는 업체가 확보되어야 한다는 대안을 제시하였는바, 이에 대하여도 청구인의 종합재활용 사업장은 주변의 환경오염으로 인한 피해의 우려가 적고, 수은의 관리가 용이한 곳에 위치하고 있다. 또한 앞서 본 바와 같이 수은이 외부로 배출되지 않도록 하는 모든 시설(1차에서 3차에 이르는 방지시설, 국소배기장치 등) 등을 모두 갖추겠다는 것이 이 사건 신청의 내용이다. 뿐만 아니라 청구인은 유리를 재활용할 수 있는 업체(○○○, ○○○, ○○○ 등 형광등 제조업체)를 선정하는 등 모든 준비를 마쳤고, 이 사건 신청에 따른 폐기물처리업 변경허가가 있기만을 기다리고 있다. 이처럼 피청구인이 언급한 유리를 재활용할 수 있는 업체는 이미 확보가 되어 있는 것이어서 피청구인이 제시하는 처리대안은 모두 충족되는 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 이 같은 사실에 비추어보더라도 위법한 처분이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리에 소재한 폐기물종합재활용업(폐가전제품 및 폐합성수지 등)을 운영하는 자로, 청구인은 폐형광등 및 폐촉매를 처리하고자 아래와 같은 내용의 이 사건 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270579"></img> 2) 그런데 폐형광등의 특성은 폐형광등 내에 유해한 중금속인 수은이 밀폐된 상태로 미량함유 되어 있으며, 형광등 유리가 깨지는 경우 밀폐되어 있던 수은이 대기 중으로 배출되어 주변 환경 및 사람의 건강에 영향을 끼칠 수 있으므로 엄격한 관리가 필요하나 폐형광등 파쇄·분쇄 시설의 경우 동력규모가 20마력 미만에 해당하며, 파쇄·분쇄 시설이 20마력 미만인 경우 대기배출시설 및 폐기물처리시설로써 분류되지 아니하여 대기배출허용기준도 적용할 수 없으며, 폐기물처리시설의 설치 및 관리기준 규정이 없다. 또한, 폐형광등을 파쇄 후 발생되는 유리, 금속류, 플라스틱 부산물에 대해서도 폐기물관리법에서 수은함량을 기준을 정하고 있지 않고 있다. 다만 「폐기물관리법 시행규칙」[별표1]에서 오니류, 폐흡착제 및 폐흡수제에 한하여 용출시험 결과 용출액 1L당 수은 또는 그 화합물이 0.005㎎ 이상의 수은을 함유한 경우에 한하여 지정폐기물로 분류하고 있을 뿐이며, 폐형광등 파쇄물의 경우에는 이에 해당되지 아니하므로 유리분쇄물 및 합성수지재생원료 등의 제품으로 분류되고 있다. 3) 폐형광등을 재활용하기 위해 폐기물처리업 허가를 득한 업체는 현재 국내에 4개소가 있으며 ○○시에 2개소를 비롯하여 ○○ ○○군에 1개소, ○○ ○○군에 1개소가 있다. ○○시에 있는 2개 업체 중 1개는 ○○면 ○○리에 소재한 ○○○○○○○○○(주)(2001년 최초 허가, 일일재활용용량 7톤)이며, 나머지 1개소는 ○○면 ○○리 소재의 ○○○○○(주)(2012년 최초허가, 일일재활용용량 5톤)이다. 폐형광등의 경우 재활용공제조합은 (사)○○○○재활용협회로써 관내 ○○○○○○○○○(주)를 포함한 ○○군, ○○군 등 3개의 폐기물(폐형광등)처리업체를 독점적으로 운영해 왔으며, 협회 회원사가 아닌 ○○○○○(주)가 2012년 폐기물처리업허가를 득하고 폐형광등을 처리하기 시작하자 ○○○○○(주) 사업장에서 폐형광등을 부적정하게 처리 및 파쇄물 보관하고 있다는 내용으로 ○○○ 등 주요 언론에 보도 되었으며 수은 노출로 인한 피해 우려로 인하여 주변지역에서 민원이 다수 발생하기도 하였고, 피청구인은 ○○○○○○○○○(주)와 ○○○○○(주) 양쪽 모두에 대하여 2014. 2. 폐형광등 파쇄물(유리, 금속)에 대한 시료채취 후 경기도 보건환경연구원에 수은함량 분석을 의뢰한 결과 양쪽 모두 용출시험 결과 용액1L당 수은농도 0.005mg/L 이상인 것으로 나타났다. 또한, 환경부에서도 폐형광등 재활용업체에 대하여 한국환경공단, 국립환경과학원, ○○시와 함께 폐형광등재활용업체에 대한 합동점검을 실시하였으며, 2015. 1. 폐형광등 관리 지침마련을 위하여 국립환경과학원, 전문가(○○대 교수 외 3), 지자체(○○시 외3)의 의견을 수렴하여 폐형광등 재활용과 관련하여 처리시설의 설치기준, 검사기준, 부산물의 잔류수은농도기준, 원소 수은보관기준 및 운반기준 등 세부규정의 법제화를 추진 중이나 현재까지 관련법령은 미개정된 상태이다. 현재 ○○○○○(주)는 경영악화로 영업이 중단된 상태이며, ○○○○○○○○○(주)의 경우 기 허가내역대로 폐형광등을 재활용 하고 있으나 2015. 1.부터 현재까지 폐형광등 파쇄물(유리, 금속, 플라스틱) 중 형광등 파쇄유리는 재활용제품으로 반출되지 않고 사업장내 계속하여 적치되고 있고, 확인결과 형광등 파쇄유리는 수은범벅 유리라는 인식이 팽배하여 유리분쇄물을 원료로 사용하는 업체에서 폐형광등 파쇄 유리의 사용을 모두 거부하고 있으며 현재 유리분쇄물의 적치량은 현재 약3,000t에 이르러 사업장내 공간이 포화상태가 되었으며 폐형광등 재활용 사업자체가 어려운 상태이다. 환경부에서는 폐형광등 파쇄물의 수은함량이 0.005mg/L 이상인 경우 지정폐기물 처리기준 및 방법에 따라서 처리하는 것이 바람직할 것이라고 통보한 것으로 볼 때 수은이 함유된 유리파쇄물이 환경에 미치는 영향이 있을 것으로 판단한 것이다. 그럼에도 불구하고 ○○○○○○○○○(주)가 폐형광등 파쇄유리를 지정폐기물로 간주하여 지정폐기물 매립장으로 처리하지 않는 이유는 처리비용이 크게 증가하기도 하지만 자원재활용촉진법에 따른 EPR제도의 재활용의무대상인 폐기물을 재활용하지 않고 매립처분하게 될 경우 법 취지에 역행함과 동시에 재활용 보조금 부당수령 등의 문제가 발생할 수 있으므로 누적량은 갈수록 증가되더라도 사업장내 유리파쇄물을 적치할 수 밖에 없는 현실이다. 4) 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호 규정에 따라 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는 경우 와 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획(허가·변경허가)에 대한 적정여부 판단을 할 수 있고, 또한 “폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는 지의 여부”에 대하여는 일률적으로 한정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 행정청의 재량의 여지를 남겨두고 있는 것이며, 그 판단에 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로 행정청의 검토결과 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 폐기물처리업의 허가의 적정여부는 행정청의 판단에 따라 결정될 수 있는 것이다. 피청구인은 폐형광등을 재활용하고자 허가를 득하여 폐형광등 재활용시설을 운영중인 기존의 사업장에서 폐형광등 파쇄 잔재물 확인 결과 지정폐기물에 해당되는 농도 기준 이상으로 수은이 검출되는 것으로 확인 되었으며, 그러한 유리 파쇄물을 원료로 사용하는 업체가 없는 것으로 확인됨에 따라 이 사건 신청이 허가 되어 폐형광등 처리시설이 설치될 경우 폐형광등 파쇄물 등으로 인하여 주변 환경에 심대한 영향을 미칠 수 밖에 없을 것으로 판단하여 이사건 처분 한 것으로써 그것이 위법·부당한 처분이라 할 수는 없을 것이다. 5) 폐기물관리법의 취지는 결국 폐기물의 발생을 최대한 억제하고, 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 것임을 재고(再考)할 때, 이 사건 사업장은 좌측으로 고속국도○○호선(○○○고속도로)을 접하고 있으며 주변지역 상황으로 주로 농경지가 분포하고 있는 가운데 ㈜○○○(도장 및 피막처리업), ○○○○(주)(지정폐기물처리업), ○○○○○자원순환센터(폐기물종합재활용업) 등의 대형사업장과 소규모 공장, 제조업소 및 농가주택이 산발적으로 입지한 곳에 위치한 곳에 있어, 청구인의 이 사건 신청이 허가될 경우 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 심대한 영향을 미칠 것으로 판단되어 한 이 사건 처분에 이른 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 등 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.5.17., 2009.6.9., 2010. 1. 13., 2010.7.23.> 1.~2. 생략 3. “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음·진동관리법」에 따라 배출시설을 설치·운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 4. “지정폐기물”이란 사업장폐기물 중 폐유·폐산 등 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 의료폐기물(醫療廢棄物) 등 인체에 위해(危害)를 줄 수 있는 해로운 물질로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다. 5.~9. 생략 제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하며, 폐기물의 처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23., 2013.7.16.> ②특별시장·광역시장·도지사는 시장·군수·구청장이 제1항에 따른 책무를 충실하게 하도록 기술적·재정적 지원을 하고, 그 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ③국가는 지정폐기물의 배출 및 처리 상황을 파악하고 지정폐기물이 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 마련하여야 한다. ④국가는 폐기물 처리에 대한 기술을 연구·개발·지원하고, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 및 시장·군수·구청장이 제1항과 제2항에 따른 책무를 충실하게 하도록 필요한 기술적·재정적 지원을 하며, 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도지사”라 한다) 간의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2013.7.16.> 제13조의2(폐기물의 재활용 용도 또는 방법) ① 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다. 1. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조 2. 「산업표준화법」 제15조제1항에 따른 인증을 받은 제품의 제조 3. 「비료관리법」 제4조에 따라 공정규격이 설정된 비료 또는 같은 조에 따라 지정된 부산물비료의 제조 4. 「사료관리법」 제11조에 따라 사료공정이 설정된 사료의 제조 5. 가연성 고형폐기물 또는 유기성 폐기물의 제2조제7호나목에 따른 재활용 6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 재활용 ② 제1항 각 호에 따라 재활용하여야 하는 폐기물의 종류, 구체적인 재활용 방법은 환경부령으로 정한다. 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23> ④ 생략 ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010.7.23.> 1.~6. 생략 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥~⑩생략 ⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ⑫ 생략 ⑬지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 제12항에 따른 시·도지사의 적합 통보·허가·변경허가·변경신고의 의제(擬制)를 받으려는 자는 환경부장관에게 폐기물 처리 사업계획서의 제출, 폐기물처리업의 허가신청, 변경허가 신청 또는 변경신고를 할 때에 환경부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ⑭~⑮ 생략 제29조(폐기물처리시설의 설치) ① 폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하되, 환경부령으로 정하는 규모 미만의 폐기물 소각 시설을 설치·운영하여서는 아니 된다. ②제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 제1호의 폐기물처리시설을 설치하는 경우는 제외하며, 제2호의 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관에게 신고하여야 한다. 1. 학교·연구기관 등 환경부령으로 정하는 자가 환경부령으로 정하는 바에 따라 시험·연구목적으로 설치·운영하는 폐기물처리시설 2. 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설 ③제2항의 경우에 승인을 받았거나 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 각각 변경승인을 받거나 변경신고를 하여야 한다. ④생략 【폐기물관리법 시행령】 제2조(사업장의 범위) 「폐기물관리법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장을 말한다. <개정 2007.9.27., 2013.5.28., 2014.12.31.> 1.~4. 생략 5. 법 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치·운영하는 사업장 6.~9. 생략 제7조(폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. <개정 2008.7.29., 2011.9.7., 2012.9.24., 2014.1.14., 2014.12.31.> 1. 폐기물의 종류와 성질·상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집·운반·보관할 것. 다만, 의료폐기물이 아닌 폐기물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 처리기준과 방법이 같은 폐기물로서 같은 폐기물 처분시설 또는 재활용시설이나 장소에서 처리하는 경우 나. 폐기물의 발생 당시 두 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 발생된 경우 다. 특별자치시, 특별자치도 또는 시(특별시와 광역시는 제외한다. 이하 같다)·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 분리수집 계획 또는 지역적 여건 등을 고려하여 특별자치시, 특별자치도 또는 시·군·구의 조례에 따라 그 구분을 다르게 정하는 경우 2. 수집·운반·보관의 과정에서 폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 하고, 침출수(沈出水)가 유출되지 아니하도록 하며, 침출수가 생기는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 처리할 것 3. 해당 폐기물을 적정하게 처분, 재활용 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 아니할 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 환경부령으로 정하는 장소로 운반하는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 법 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물 수집·운반업의 허가를 받은 자 나. 법 제46조제1항제3호에 해당하는 폐기물처리 신고를 한 자 중 환경부령으로 정하는 자 4. 재활용 또는 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물과 법 제13조제1항 단서에 따른 중간가공 폐기물(이하 "중간가공 폐기물"이라 한다)은 새로 폐기물이 발생한 것으로 보아, 법 제17조제2항에 따른 신고 또는 같은 조 제3항에 따른 확인을 받고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리할 것. 5. 폐기물은 폐기물 처분시설 또는 재활용시설에서 처리할 것. 다만, 생활폐기물 배출자가 법 제15조제1항에 따라 처리하는 경우 및 폐기물을 환경부령으로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 적정하게 처리하는 경우에는 그러하지 아니하다. 6. 폐기물을 처분 또는 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 폐기물 처분시설 또는 재활용시설과 같은 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것. 다만, 법 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자(이하 "폐기물 재활용업자"라 한다)가 사업장 폐기물을 재활용하는 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 7. 법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 한 자(이하 "폐기물처리 신고자"라 한다)와 법 제5조제1항에 따른 광역 폐기물처리시설 설치·운영자(법 제5조제2항에 따라 설치·운영을 위탁받은 자를 포함한다)는 환경부령으로 정하는 기간 이내에 폐기물을 처리할 것. 다만, 화재, 중대한 사고, 노동쟁의, 방치 폐기물의 반입·보관 등 그 처리기간 이내에 처리하지 못할 부득이한 사유가 있는 경우로서 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 및 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 유역환경청장·지방환경청장의 승인을 받은 때에는 그러하지 아니하다. 8.~10. 생략 11. 재활용이 가능한 폐기물은 재활용하도록 할 것 ②생략 ③ 법 제13조제1항 단서에 따라 중간가공 폐기물에 적용되는 완화된 처리 기준과 방법은 다음 각 호와 같다. <신설 2011.9.7.> 1. 중간가공 폐기물을 운반하는 경우에는 폐기물수집·운반증을 붙이거나 가지고 있지 아니할 수 있다. 2. 중간가공 폐기물을 보관하는 경우에는 그 보관 기간을 연장할 수 있다. ④ 제3항에 따른 완화된 기준과 방법에 관한 구체적인 사항은 환경부령으로 정한다. <신설 2011.9.7.> 【폐기물관리법 시행규칙】 제14조의3(재활용기준 등) ①생략 ② 법 제13조의2제1항 및 제2항에 따른 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법은 별표 5의2와 같다. 제28조(폐기물처리업의 허가) ① 법 제25조제1항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받으려는 자는 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설(이하 "폐기물 처분시설"이라 한다) 또는 재활용시설 설치예정지(지정폐기물 수집·운반업의 경우에는 주차장 소재지, 지정폐기물 외 폐기물 수집·운반업의 경우에는 연락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.8.4., 2008.12.31., 2011.9.27., 2012.7.20., 2012.9.24.> 1.~2.생략 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 재활용계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 재활용시설을 설치하는 경우만 제출하며, 가목의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로와 소각열회수시설로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) ②~⑤ 생략 ⑥ 법 제25조제3항에 따른 폐기물처리업을 하려는 자가 갖추어야 할 시설·장비·기술능력의 기준은 별표 7과 같다. <개정 2008.8.4., 2011.9.27.> ⑦ 생략 제29조(폐기물처리업의 변경허가) ① 법 제25조제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항은 다음 각 호와 같다. <개정 2008.8.4., 2011.9.27., 2012.9.24., 2012.12.12., 2013.7.19.> 1.~2. 생략 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 변경 나. 재활용 용도 또는 방법의 변경 다. 폐기물 재활용시설 소재지의 변경 라. 운반차량(임시차량은 제외한다)의 증차 마. 폐기물 재활용시설의 신설 바. 허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다) 사. 주요 설비의 변경. 다만, 다음 1) 및 2)의 경우만 해당한다. 1) 폐기물 재활용시설의 구조 변경으로 인하여 별표 9 제3호마목13)·14) 또는 사목 11)·12)에 따른 기준이 변경되는 경우 2) 배출시설의 변경허가 또는 변경신고의 대상이 되는 경우 아. 허용보관량의 변경 4.~9. 삭제 <2011.9.27.> ② 제1항에 따른 변경허가를 받으려는 자는 미리 별지 제18호서식의 변경허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다.<개정 2012.12.12.> 1. 허가증 원본 2. 변경내용을 확인할 수 있는 서류 3. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물처리시설을 신설하는 경우만 제출한다) 4. 배출시설의 변경허가 신청 또는 변경신고 시의 첨부서류(처리용량이나 주요 설비의 변경으로 배출시설의 변경허가 또는 변경신고를 받아야 될 경우만 제출한다) 5. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(소각시설, 매립시설, 소각열회수시설 또는 폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로의 소재지가 변경된 경우로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) 6. 그 밖에 시·도지사 또는 지방환경관서의 장이 제3항에 따른 검토에 필요하다고 인정하는 서류 ③ 시·도지사나 지방환경관서의 장은 제1항제1호다목, 제2호나목 및 제3호다목에 대하여 변경허가를 하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 검토하여야 한다. <신설 2011.9.27.> 1. 법 제25조제2항제2호 및 제4호 2. 법 제33조제2항에 따른 경매, 환가, 압류재산의 매각 및 그 밖에 이에 준하는 절차의 진행여부 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270575"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 폐기물종합재활용업허가증, 변경허가신청서, 경기도보건환경연구원 시험성적서, 폐형광등부산물 실적보고서(2015년), 이 사건 처분서, 항공 및 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 4. 26. 폐가전제품(냉장고, 세탁기)을 재활용하는 폐기물종합재활용업 허가를 받은 후 2013. 12. 12. 폐합성수지를 추가하는 폐기물재활용업 변경허가를 받은바 있다. 나) 청구인은 다시 2015. 6. 16. 피청구인에게 폐기물영업대상을 폐가전제품, 폐합성수지에서 폐형광등, 폐촉매로 폐기물처리업 변경허가신청을 하자, 피청구인은 2015. 7. 7. 폐형광등처리시설이 설치·운영할 경우 신청지주변의 농경지에 유해물질인 수은이 대기나 토양에 배출되는 경우 농장물의 생육이나 인근주민들의 건강에 피해의 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270577"></img> 다) 피청구인은 2014. 2. 11. ○○면 ○. ○.○○로 ○○○-○(○○리) ○○○○○(주)와 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○-○(○○리) ○○○○○○○○○(주)에서 폐형광등을 분쇄 및 선별 후 발생되는 폐기물의 수은 농도를 측정하기 위해 폐유리와 폐금속류에 대한 시료를 채취하여 2014. 2. 12. 경기도보건환경연구원에 의뢰하였고, 경기도보건환경연구원은 2014. 2. 20. 피청구인에게 아래와 같은 결과를 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270573"></img> 라) ○○○○재활용공사(주)에서 2015. 6. 5. 피청구인에게 보고한 자료(기간 2015. 1. ~ 2015. 5.)에 따르면 폐형광등이 12,885,849개가 입고되어 분쇄되었고, 이로인해 발생한 부산물인 유리 2,863,987kg, 금속 13,193kg, 플라스틱 134,034kg, 분진 91,978kg 중 위 기간 중 남아 있는 재고는 유리 2,863,987kg, 금속 7,533kg, 플라스틱 14,994kg, 분진 12,258kg이다(폐형광등 유리는 전혀 재활용되지 않고 있다). 마) 이 사건 부지는 대체로 전·답으로 둘러싸여 있고, 경계로부터 동쪽 경계 이웃하여 ○○○○○○○제조업체가 자리잡고 있으며, 동쪽 및 동남쪽 방향으로 직선거리 150m 거리에 마을이 형성되어 있다. 바) 환경부는 2015. 1. 26. 피청구인과의 질의회신에서 폐형광등 분쇄과정에서 발생한 유리나 금속 등에서 「폐기물공정시험기준」에 따라 수은을 분석한 결과 수은이 0.005mg/L 이상이 검출되었다고 하더라도 지정폐기물은 아니나 수은함량이 0.005mg/L 이상인 경우 지정폐기물처리기준 및 방법에 따라 처리하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 2) 「폐기물관리법」 제25조제1항, 제2항 및 제11항에 따르면, 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 함)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외함)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우 외에는 폐기물 처리 사업계획서를 시·도지사에게 제출하여야 하고, 환경부장관이나 시·도지사는 제출된 폐기물 처리사업계획서를 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보(환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하는 경우에 대하여도 같음)하여야 하고, 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우 외에는 시·도지사의 허가를 받아야 받도록 규정하고 있으며, 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다고 규정한다. 같은 법 제29조에 따르면 폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하되, 법 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 하고, 승인을 받았거나 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 각각 변경승인을 받거나 변경신고를 하여야 한다고 규정한다. 3) 청구인은 폐형광등 재활용처리 및 수은의 회수과정은 이송한 유리분쇄물을 약 300℃로 가열하여 기화된 수은을 냉각탑을 이용하여 간접 냉각하여 응축 및 액화시켜 회수하고, 분리된 유리, 비철, 금속, 플라스틱을 포장하여 출하하기 때문에 그 과정에서 원심력집진시설(1차방지시설), 여과집진시설(1, 2차 방지시설), 흡착에 의한 시설(3차 방지시설), 국소배기장치를 통하여 수은을 포함하는 어떠한 오염물질도 배출되지 않도록 하고 있음에도, 피청구인은 폐형광등 재활용시설의 설치·운영을 하는 경우 폐형광등에 수은이 검출된다는 것만으로 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미칠 우려가 있다고 하고 있을 뿐 이에 대한 추상적인 이유만을 들어서 현재 시행되고 있는 법령의 근거도 없이 폐기물처리업 변경허가를 불허할 수는 없다고 주장한다. 가) 「폐기물관리법」은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위하여, 지방자치단체의 장에게 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하도록 하는 등 폐기물 처리사업을 능률적이고, 폐기물의 원활하고 적합한 처리를 위한 책무를 부과하고 있고, 이 사건 처분의 근거인 법 제25조제2항 내지 제4항 및 「폐기물관리법 시행규칙」 제28조제1항 내지 제5항의 체제와 그 문언 등을 살펴보면, 이들 법규정은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 정하고 있을 뿐 그 허가 여부에 대하여 일률적·확정적으로 규정하는 형식을 취하지 아니하여 재량의 여지를 남겨 두고 있고, 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항인 법 제25조제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것이라고 할 수 있는바, 이와 같은 법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제25조제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다고 볼 것이다(대법원 2011.11.10. 선고 2011두12283 판결). 나) 「폐기물처리업허가업무처리지침」에 의하면, 변경허가신청서 검토에 규정되어 있지 않은 사항은 허가신청서류검토 및 허가에 준하여 처리하고, 특히 폐기물재활용시설의 변경을 초래하는 경우에는 사업계획서 검토 및 적정통보와 허가신청서류 검토 및 허가에 준하여 검토하도록 하고 있는바, 이는 폐기물처리나 재활용시설 등이 환경과 주변에 미치는 영향 등을 감안할 때 단순히 사무실 주소지만을 변경하거나 재활용 폐기물 처리의 양을 변경하는 것이 아닌 폐기물재활용시설의 변경과 재활용대상 폐기물의 변경의 경우는 사실상 새로운 폐기물처리업의 사업계획서 및 폐기물재활용업 허가로 파악하고 변경허가 여부를 결정하도록 하라는 취지라고 봄이 상당하다. 다) 이 사건에서 청구인이 2015. 6. 16. 피청구인에게 제출한 변경허가신청서에 대한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 하나, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, ① 이 사건 변경허가서는 재활용대상폐기물의 변경과 이를 처리하기 위한 시설의 변경을 초래하는 변경허가신청으로 사실상 새로운 허가라는 점, ②이 사건 변경허가신청서에 따르면, 폐가전제품(10t/일) 및 폐합성수지 (5t/일)를 폐형광등 (3.2t/일) 및 폐촉매(2t/일)로 영업대상 폐기물의 변경을 하고 있는데, 여기서 폐형광등은 생활폐기물에 해당하기는 하나 지정폐기물 이상(0.005mg/L)의 수은이 검출되고 있다는 점, ③이 사건 부지 주변에 공장이 있기는 하나 주로 전·답으로 둘러싸여 있고, 동쪽과 동남쪽 직선거리 약150m에 주거지가 형성되어 있는 점, ④ 특히 ○○시는 전국 4개 폐형광등처리 업체 중 2개가 집중되어 있고 관련규정이 없어 관리에 어려움이 있는 점, ⑤환경부에서도 폐형광등이 유해물질인 수은이 검출되기는 하나 생활폐기물로 지정폐기물이 아니어서 규제에 어려움이 있어, 체계적 관리의 필요성을 인정하고 이를 위한 관리지침을 마련하고 있는 중이고, 폐형광등을 처리함에 있어서 지정폐기물 처리기준 및 방법에 따라서 처리하는 것이 바람직하다는 의견을 제시한 점 등을 종합하여 보면, 폐기물처리시설 관련하여 지역주민의 건강과 주변환경에 미치는 영향 및 주민의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 행정에 책임을 가지고 있는 피청구인으로서는 당연히 그 사업계획서의 적합성 여부 및 변경허가를 판단함에 있어서, 재활용대상 폐기물과 주변지역이 전답과 주거지역으로 둘러싸여 있는 등 여러 사정을 고려하는 것이 상당하고, 이를 근거로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 처분이거나 부당하다 할 수 없다. 4) 따라서 청구인의 폐형광등 재활용처리 및 수은의 회수과정이 완전하여 수은을 포함하는 어떠한 오염물질도 배출되지 않도록 하고 있다고는 하나, 수은이 인체에 미치는 영향이나 주변환경에 미치는 악영향은 이미 널리 알려진 사안이고, 또한 피청구인은 폐형광등 재활용시설의 설치·운영을 하는 경우 폐형광등에 수은이 검출된다는 것만으로 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미칠 우려가 있다고 하고 있을 뿐 이에 대한 추상적인 이유만을 들어서 현재 시행되고 있는 법령의 근거도 없이 이 사건 처분을 하여 위법하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.