폐기물처리업 변경허가신청 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 OO시 OO구 OO면 OO로 OO번길 OOO-OO(OO리) 소재 음식물류 폐기물 종합재활용업체로서 2015. 2. 3. 피청구인으로부터 처리용량 95톤/일(3시간/일 기준)으로 폐기물 종합재활용업 허가를 받고 지방자치단체의 음식류 폐기물을 위탁처리해 오던 중, 2016. 4. 19. 「폐기물관리법」 제25조제11항 및 같은 법 시행규칙 제29조제2항에 따라 처리용량을 253톤/일(8시간 기준)으로 폐기물처리업 변경허가 신청하였으나, 피청구인은 2016. 4. 27. 폐기물처리업 허가사항의 처리용량(처리능력)은 1일 95톤이나 실제처리량은 1일 약48.6톤으로 처리능력의 약 OO.1%에 이르고 있으므로 처리능력까지는 여유가 있고, 처리능력을 초과하였다 하더라도 「폐기물관리법 시행규칙」 제29조제1항제3호에 따라 100분의 30미만 까지는 변경허가를 득할 필요가 없어 최대 123.5톤 정도까지 처리가 가능하므로 청구인의 처리시설은 충분한 여유가 있다고 판단되어 불허가하며, 아울러 폐기물처리업 변경허가 신청시에는 「폐기물관리법」 등 제반 규정과 기 허가조건의 준수 여부 등을 미리 검토하고 신청하기 바란다는 내용으로 청구인의 폐기물처리업 변경허가 신청에 대하여 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 허가용량 부족으로 입찰에 참여하지 못한 사정 피청구인은 청구인 허가사항의 처리용량은 1일 95톤이나 실체 처리량은 1일 약 48.6톤으로 허가받은 용량에서 46.4톤/일의 여유가 있다는 이유로 불허가 한다고 하고 있으나 이는 원인과 결과를 뒤바꾼 주장이다. 어느 누가 막대한 시설 투자를 하고, 허가 받은 용량의 절반가량만 가동하고자 하겠는가. 청구인이 95톤/일 허가를 받았음에도 불구하고, 현재 1일 약 48.6톤/일(가동율 OO.1%) 밖에 폐기물을 처리하지 못하고 있는 이유 중 하나는 오히려 피청구인에게 받은 허가량이 충분하지 못하기 때문이다. 청구인은 2015. 12.말 동작구청과 1일 50톤 위·수탁처리 계약을 체결하고, 허가용량에서 45톤 밖에 여유가 없기 때문에, 그 이후 공고되는 입찰에 여유 허가 용량이 부족하여 입찰 참가자격 조차 박탈당한 사례가 여러 차례 있었다. 2016. 1. 21. OO시 입찰(OO시 공고 제2016-72호, 2016년 음식물쓰레기 위탁처리 단가계약 용역)의 경우에는 입찰 참가자격 중 “시설용량은 1일 100톤 이상(1일 8시간 기준)의 처리시설을 보유한 업체”라는 조건을 충족하지 못하여 입찰에 참여하지 못하였고, 또한, 2015. 12. 31. OO시 입찰(OO시 입찰공고 제2015-354호, 2016년 OO시 음식물류폐기물 위탁처리 용역)의 경우에는 입찰 참가자격 중‘처리시설 용량이 1일 50톤(1일 8시간 기준) 이상인 업체(단, 입찰서 제출 마감일 기준으로 타 지방자치단체 등과 계약 체결 후 위탁용역 수행중인 경우에는 해당 용량을 제외하고 산출한다.)”라는 조건을 충족하지 못하여 입찰에 참여하지 못하였으며, 심지어 2016. 1. 7. 피청구인 입찰(OO시 공고 제2016-40호, OO시 음식물류폐기물 처리 용역)의 경우에도 입찰 참가자격 중 ‘우리 시 음식물류 폐기물을 50톤/일 이상 처리가 가능한 업체”라는 조건을 충족하지 못하여 입찰에 참여하지 못하였다. 이상의 사정을 살펴볼 때 청구인 폐기물처리시설의 허가량이 지금보다 더 많았다면 좀 더 많은 계약량 확보 기회가 있었을 것이다. 따라서 단지 현재 허가량 대비 여유용량이 있다는 것이 재활용 용량을 늘려달라는 청구인의 신청에 불가 처분하는 합리적 근거가 되지는 않을 것이다. 2) OO시 타 음식물류 폐기물 처리업체와의 형평성 피청구인은 같은 OO시 관내에 청구인 외 2곳의 음식물 폐기물을 영업대상 폐기물로 하는 폐기물 종합재활용업 허가를 내어주었다. OOOOOO법인(OO시 OO구 OO면 OO리 OOOO)의 경우 재활용 용량과 관련하여 2004. 4. 10. 30톤(8시간 기준)으로 최초 허가를 득한 후, 2005. 9. 9. 95톤 변경허가를 득하고, 다시 2008. 2. 18. 150톤으로 변경허가를 득하고, 다시 2012. 3. 16. 200톤 변경허가를 득하여 현재에 이르고 있으며, OOOOO 주식회사(OO시 OO구 OO리 OOO-O)의 경우 재활용 용량과 관련하여 2005. 10. 26. 50톤(8시간 기준)으로 최초 허가를 득한 후, 2006. 2. 10. 95톤으로 변경허가를 득하고, 2007. 12. 17. 220톤/일 변경허가를 득하고, 다시 2010. 7. 11. 315톤(16시간 기준, 습식사료화 135톤, 부산물비료화 85톤, 부산물비료화 95톤) 변경허가 득하여 현재에 이르고 있다. 특히 OOOOO 주식회사의 경우 2006. 2. 10. ~ 2010. 7. 11에 이르는 시기의 변경허가를 통한 재활용 용량의 증가는 시설 구조의 변경이 원인이 아니라 일 8시간에서 16시간으로 가동시간을 늘린 것이 주원인이었던 것으로 알고 있다. 이와 같이 같은 OO시 관내 업체의 일 허가량(각 200톤 및 315톤)과 비교하여도 청구인의 재활용 용량 변경허가 요청이 무리한 신청은 아닌 것으로 보여지며, 같은 OO시 관내 업체의 일 허가량 증가 관련 변경허가를 과거에 피청구인이 수차례에 걸쳐 허락한 상황 및 특히 OOOOO 주식회사의 경우는 피청구인이 기존 8시간 가동시간을 16시간으로 늘려주면서 재활용 용량 증가에 대한 변경허가를 허락한 사정에 비추어 볼 때, 청구인이 기존 3시간 가동시간을 8시간으로 늘려 재활용 용량 증가를 신청한 것을 허락하는 것이 전혀 문제가 될 것이 없다고 판단된다. 3) 재활용용량의 100분의 30 미만을 처리하더라도 불법 청구인은 시설·장비 기술능력, 재활용 공정 등의 변동 없이 다만, 일 가동시간을 3시간에서 8시간으로 조정하여 허가받은 일일 재활용 용량을 95톤(3시간 기준)에서 253톤(8시간 기준)으로 변경하고자 한 것이다. 청구인은 이것이 법 시행규칙 제29조제1항제3호바목의 재활용 용량의 100분의 30 이상의 변경에 해당한다고 생각하여 폐기물처리업 변경허가 신청을 한 것이다. 그런데 피청구인은 청구인 폐기물처리업의 실제 처리량이 1일 약48.6톤으로 처리능력(95톤/일)의 약 OO.1%이므로 처리능력 까지는 여유가 있고, 처리능력을 초과하였다 하더라도 「폐기물관리법 시행규칙」 제29조제1항제3호에 따라 100분의 30 미만까지는 변경허가를 득할 필요가 없이 최대 123.5톤 까지 처리가 가능하므로 청구인의 처리시설은 충분한 여유가 있다고 판단되어 불허가한다고 하였으나 이는 사실이 아니다. 「폐기물관리법 시행규칙」제29조제1항제3호바목은 재활용 용량의 100분의 30 이상을 변경하고자 한다면 변경허가를 받아야 한다고 하는 것이지, 폐기물 재활용업자가 허가받은 재활용 용량을 초과하여 위탁·처리하는 것이 100분의 30 미만일 경우 아무 문제가 없다고 규정하고 있는 것은 아니다. 오히려 「폐기물관리법」 제68조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제38조의4에 따른 [별표 8] 과태료의 부과기준 제2호어목1)을 보면 재활용능력을 초과하여 수집·운반, 재활용을 위탁받을 경우 1차 300만원, 2차 500만원, 3차 700만원의 과태료를 부과 받게 되어있으므로 이는 불법행위에 해당된다. 청구인이 이러한 사실을 인식하고, 합법적으로 사업을 영위하고자 변경허가 신청을 한 것인데, 피청구인이 같은 법 시행규칙 제29조제1항제3호에 따라 100분의 30미만 까지는 처리 가능하다고 하는 것은 폐기물관리법 규정에도 어긋나는 어불성설의 주장이라고 생각한다. 4) 8시간 기준으로의 변경은 폐기물처리업 기준에 부합 청구인이 처리용량을 기존 95톤/일(3시간 기준)에서 253톤/일(8시간 기준)으로 변경허가를 신청한 것은 폐기물관리법 시행규칙 [별표 7] 폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준에 부합하는 것으로, 위 별표는 폐기물종합재활용업의 기준으로 보관시설, 재활용시설 1식 이상 및 필요한 기술능력 등을 서술하고 있으나, 비고 5에서 ‘허가요건 중 1일 처리능력은 연속식시설의 경우에는 24시간, 준연속식 시설의 경우에는 16시간, 회분식시설의 경우에는 8시간을 기준으로 산정한다.”고 하고 있다. 그렇다면 이를 이제라도 8시간 기준으로 다시 산정해달라는 청구인의 신청은 오히려 법적 기준에 부합하는 것이라고 할 수 있다. 5) 변경허가 신청 시 검토사항에 대하여 「폐기물처리업 허가업무처리지침」(환경부예규 제557호, 2015. 8. 10), Ⅳ. 변경허가신청서 검토 5. 업무처리요령 바. 허가·변경허가를 받은 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상의 변경, 2) 검토사항을 보면, 피청구인은 시설 구조 변경이 있는 경우(참고로 청구인의 변경허가는 시설 구조의 변경이 없다) 시설 구조 변경의 적정여부 및 재활용용량의 100분의 30 이상 변경 여부에 대하여 검토한 다음 그 변경허가 여부를 결정하면 되는 것이다. 그럼에도 불구하고, 피청구인은 청구인의 변경허가 신청서를 검토한 결과 시설 및 장비 등의 설계상 문제가 있다는 것을 지적하는 것이 아니고, 단지 실제 처리량 대비 처리능력의 여유가 있다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 관계 법령에 근거하지 않은 막연한 처분으로 위법·부당하다 할 것이다. 더불어 피청구인이 폐기물처리업 변경허가 신청시에는 「폐기물관리법」 등 제반 규정과 기 허가조건의 준수 여부에 대하여 미리 검토하시고 신청하기 바란다고 한 것은 이 사건 청구와는 무관한 내용으로 청구인이 만약 「폐기물 관리법」 등 제반 규정과 기 허가조건의 준수를 하지 않았다면, 아마도 피청구인이 그러한 내용을 중심으로 불가 통보를 하였을 것이므로 이유 없다고 판단된다. 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈과 남용이 있는 위법한 처분이 분명하다 할 것이므로 당연히 취소되어야 할 것이다. [보충서면, 2016. 7. 4.] 6) 피청구인이 인용한 서울행정법원 2004. 3. 5. 선고 2003구합19593판결에 따르면 폐기물처리업변경신청에 대한 허가의 성격은 재량행위라고 할 것이고, 청구인은 이것을 부정하지 않는다. 그러나 행정소송법 제27조에서 “행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 법원은 이를 취소할 수 있다.”고 규정하고 있는 바와 같이, 행정청의 재량권을 인정한 것은 보다 공익목적에 적합한 행정행위를 하게 하기 위한 것이므로 행정청의 자의적 행위는 위법이 된다. 청구인은 피청구인의 폐기물처리업 변경허가 신청에 대한 허가가 재량행위가 아니라고 주장하는 것이 아니라, 피청구인의 폐기물처리업 변경허가 신청에 대한 불가처분이 재량권 일탈과 남용을 한 것이라고 주장하는 것이다. 따라서 이 사건 신청에 대하여 경기도행정심판위원회는 피청구인 담당 공무원이 합리적으로 판단하였는지 여부와 함께 재량권 일탈과 남용을 하였는지 여부를 판단하여 주실 것으로 사료된다. 7) 피청구인은 청구인이 변경허가 신청의 특별한 이유·필요에 대하여 제시하지 않았다고 하였으나, 사실 청구인은 폐기물처리업 변경허가 신청서 변경사유 항목에서 “일 가동시간 조정(3시간 → 8시간)으로 효율성 및 생산성 증대”라고 이유를 밝혔으며, 이 사건 신청서에서도 허가량이 충분하지 못하여 지자체 음식물류 폐기물 처리 입찰 참가자격 미달로 입찰에 참여하지 못한 사례가 여러 차례 있었다는 점을 피력하였는 바, 이러한 내용이면 충분한 이유·필요가 될 것으로 생각한다. 한편, 피청구인은 청구인이 2016. 4. 19. 폐기물처리업 변경허가 신청을 한 이후 2016. 4. 27. 폐기물처리업 변경허가 불가 통보를 할 때까지 단 한 번도 처리용량과 관련하여 피청구인의 답변서와 같이 점진적인 변경 신청이라든지, 피청구인이 납득할만한 추가 용량이 어느 정도인지를 구두로나, 문서로 표현한 적이 없었다. 만약 피청구인의 말대로 “추가 처리 용량이 필요한 이유에 대해 설명하면서 기존 허가용량에 비해 납득할만한 추가 용량을 신청하였더라면 피청구인으로서도 허가의 여지가 있었을 것”이라는 말이 사실이었다면, 피청구인은 폐기물처리업 변경허가 신청 불가 처분에 앞서 청구인과 대화를 통하여 합의점을 찾을 수 있었을 것이다. 그러나 피청구인은 그렇게 하지 않았으며, 그 결과 이 사건 신청에 이르게 된 것이다. 이제 와서 피청구인이 청구인이 폐기물처리업 변경허가를 신청하면서 특별한 이유나 필요를 제시하지 않았다고 하는 것은 핑계에 불과한 것이라고 사료된다. 8) 피청구인은 청구인이 득한 재활용 허가용량 95톤/일은 연속식시설의 경우에는 24시간, 준연속식시설의 경우에는 16시간, 회분식시설의 경우에는 8시간을 기준으로 산정하여 가동할 수 있다고 하였다. 그런데 청구인은 위 말이 무엇을 의미하는지 잘 모르겠다. 만약 피청구인의 위 말이 하루 95톤을 8시간이든, 16시간이든, 24시간이든 가동하여 처리할 수 있다는 뜻이라면 이는 청구인에게 아무 의미도 없는 이야기이다. 그런데 만약 3시간 기준 95톤/일 허가용량이므로 시간당 처리능력이 약 31.67톤이므로 이를 기준으로 8시간을 가동하면 하루 약 253톤, 16시간을 가동하면 하루 약 506톤, 24시간을 가동하면 하루 약 759톤을 처리할 수 있다는 뜻이라면, 피청구인이 청구인의 폐기물처리업 변경허가 신청을 불가 처분할 이유가 없었을 것이다. 9) 피청구인은 「폐기물관리법」 및 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」 제23조에 따라 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장인근 거주 시민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 처분한 것이라고 주장한다. 피청구인이 거론한 「폐기물관리법」은 아마도 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」 제23조제1항에 적혀있는 「폐기물관리법」 제25조일 것이다. 그런데 같은 법 제25조 관련 조항을 살펴보면 제2항은 피청구인이 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자가 제출한 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 검토하는 과정에서 적용되어야 할 규정이고, 제3항은 위 제2항에 따라 적합통보를 받은 자의 준수사항이며, 제11항은 위 제3항에 따라 허가를 받은 자가 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다는 규정이라 할 것이다. 이와 관련하여 청구인의 이 사건 신청은 같은 법 제25조제3항 및 같은 법 시행규칙 제28조제6항에 따라 폐기물종합재활용업 허가를 받은 사실을 바탕으로 같은 법 제25조제11항 및 같은 법 시행규칙 제29조제2항제3호 바목의 “허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상의 변경”을 이유로 한 것이다. 따라서 피청구인도 인용하였던 서울행정법원 2004. 3. 5. 선고 2003구합19593판결에서“폐기물처리업허가업무처리지침에 의하면, 사무실 소재지의 변경허가신청을 접수한 허가권자는 신청인으로부터 사무실 소재지의 임대차계약서 사본을 제출받고, 사무실의 이전 여부를 현장 방문 등을 통하여 확인한 후 신규허가검토요령에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있는바, 여기에서 말하는 신규허가 검토요령에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 하라는 규정의 취지는 변경허가신청을 신규허가신청으로 간주하여 사업계획의 적정여부에 관한 판단까지도 선행하라는 의미가 아니고, 변경하려는 사항과 직접적으로 관련된 사항만을 신규허가시의 검토요령에 따라 검토하라는 의미라고 봄이 타당하다.”고 한 바와 같이, 청구인의 변경허가 신청에 대하여 같은 법 제25조제1항·제2항을 검토해야 하는 것은 아니며, 이는 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」 제23조의 경우도 동일할 것이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈과 남용이 있는 위법한 처분이 분명하다 할 것이므로 당연히 취소되어야 할 것이다. [보충서면 2016. 7. 28.] 10) 피청구인은 OO시청의 음식물류 폐기물을 공동수급체를 구성하여 위탁하고 있고, 따라서 1개 업체에 할당되는 물량은 2016년 기준 약 40톤 정도에 머물고 있어 입찰에 참여하지 못한다는 청구인의 주장은 이유 없다고 하며, 청구인이 득한 재활용 허가용량 95톤/일이라 함은 폐기물관리법 시행규칙 제28조제6항 [별표 7]에 따른 회분식 시설에 해당되므로 8시간을 기준으로 산정한 것으로 (해당 폐기물처리시설의) 공정을 3시간에 끝내도록 허가한 것은 아닌 것이라고 하고, 또한, OO시 폐기물 관리에 관한 조례 제23조는 폐기물처리업 허가 시 뿐만 아니라 변경 시에도 적용되어야 하며, 청구인이 인용한 판례의 경우 변경허가 시 이를 신규허가신청으로 간주하여 변경사항과 직접적인 관련이 없는 사항까지 검토할 필요는 없다는 취지일 뿐, 동 조례 제23조는 주변 환경에 미치는 영향을 고려하도록 한 조항으로서 폐기물 처리용량을 늘리는 내용의 변경에 있어서는 직접적인 관련이 있을 뿐 아니라 핵심적으로 검토해야 할 사항인 것이고, 따라서 피청구인은 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장 인근 거주 시민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 처분한 것이라고 주장하나. 11) 피청구인의 실제 할당 물량과는 상관없이 입찰 참여가 불가능하였다. 현재 OO시청의 음식물류 폐기물은 5개 업체가 공동수급체를 구성하여 위탁처리하고 있으며, 1개 업체 당 할당되는 물량은 2016년 기준 약 40톤 정도인 것은 사실이다. 그러나 이러한 사실과 피청구인이 2016. 1. 7. 공고한 해당 입찰(OO시 공고 제2016-40호, OO시 음식물류폐기물 처리 용역)의 참가자격에 “우리 시 음식물류 폐기물을 50톤/일 이상 처리가 가능한 업체”라고 명시되어 있었다는 사실은 별개의 사안이다. 현재 1개 업체 당 할당되는 물량이 약 40톤 정도라면 당연히 청구인의 재활용 허가용량 95톤/일 이내에서 OO시청의 물량을 처리할 수 있다. 그러나 다름 아닌 피청구인이 공고한 해당 입찰에서 피청구인 스스로가 제한한 입찰 참가자격을 청구인이 충족하지 못하여 입찰에 참여하지 못하였다는 것 또한 명확한 사실이다. 그럼에도 불구하고 이제 와서 실제 할당 물량을 운운하며 청구인의 주장이 이유 없다고 하는 것은 말이 되지 않는 것이다. 12) 일일 3시간 기준 허가용량 95톤/일은 허가증에 명시되어 있다. 피청구인은 청구인이 득한 재활용 허가용량 95톤/일이 8시간 기준으로 산정한 것이라고 주장하나, 이는 억지이다. 피청구인이 교부한 청구인의 폐기물종합재활용업 허가증에 “95㎥/일(3시간/일 기준)”이라고 명시되어 있으며 폐기물관리법 제30조제1항·제2항 및 같은 법 시행규칙 제41조제8항에 따라 2015. 4. 14. 시행한 음식물류폐기물처리시설 설치 검사결과서 및 2016. 5. 26. 시행한 음식물류폐기물처리시설 정기 검사결과서에도 “처리용량 95톤/일”, “가동시간 3시간/일”로 분명하게 명시되어 있다. 따라서 피청구인이 허가용량 95톤/일이 8시간 기준으로 산정한 것이라는 주장은 아무런 근거 없는 이야기일 뿐이다. 13) OO시 조례는 변경허가가 아닌 허가 시 적용할 사항이다. 피청구인은 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」 제23조가 폐기물처리업 허가 시 뿐만 아니라 변경허가 시에도 적용되어야 한다고 주장한다. 그러나, 같은 조례 같은 조 제1항에 “시장은 법 제25조에 따른 폐기물처리업 허가를 함에 있어”, “사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장 인근 거주 시민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려”한다고 명시되어 있으므로 조례 제23조는 허가 시 고려 사항임에 틀림없다. 물론 폐기물처리업의 변경허가 중에서도 조례 제23조를 고려해야 할 경우도 있을 것이다. 이는 「폐기물관리법 시행규칙」 제29조제3항에 명시되어 있는 바, 재활용업의 경우는 폐기물 재활용시설 소재지의 변경의 경우에만 같은 법 제25조제2항제2호 및 제4호를 검토하도록 하고 있다. 그러므로 변경허가 시 같은 조례 제23조를 적용해야 하는 경우는 폐기물 재활용시설 소재지의 변경허가에 국한된다고 생각한다. 따라서 청구인의 변경허가 신청은 “허가 또는 변경허가 받은 재활용 용량의 100분의 30이상의 변경”에 해당하므로, 「폐기물관리법」 제25조제2항의 검토대상이 아니며, 같은 이유로 조례 제23조의 검토 대상도 아니라는 점이 명확하다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈과 남용이 있는 위법한 처분이 분명하다 할 것이므로 당연히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 대법원은 ‘폐기물처리업에 관한 중요사항의 변경은 허가권자의 허가를 받도록 하고 있고, 폐기물처리업변경허가신청을 접수한 허가권자는 변경하려는 사항과 관련된 서류들을 제출받아 검토하고, 현장방문 등의 실태조사를 거쳐 그 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있음을 알 수 있는데, 이는 허가권자에게 변경신청에 대한 허가 여부에 관하여 어느 정도 재량의 여지를 두고 있다고 봄이 타당하므로 폐기물처리업변경신청에 대한 허가의 성격은 재량행위라고 봄이 상당하다’라고 판시한바 있어(서울행정법원 2004. 3. 5. 선고 2003구합19593 판결), 이 사건 폐기물처리업 변경허가 신청에 대한 피청구인의 허가여부는 재량행위로서 담당 공무원의 합리적 판단에 따라 불허가 처분이 가능하다. 2) 청구인은 특별한 이유도 없이 기존 용량보다 3배나 많은 추가 용량을 신청한 것으로, 청구인은 현재 재활용 허가용량 95톤/일 중 실제 처리량 48.6톤/일로 허가 용량대비 OO.1%를 처리하고 있으나, 「폐기물관리법 시행규칙」 제29조제1항제3호에 따라 100분의 30미만까지는 변경허가를 득할 필요가 없고, 최대 123.5톤 정도까지 처리가 가능하므로 현재 음식물류폐기물 처리시설의 여유가 충분한 것으로 판단된다. 청구인이 추가 처리용량이 필요한 이유에 대해 설명하면서 기존 허가용량에 비해 납득할만한 추가 용량을 신청하였더라면 피청구인으로서도 허가의 여지가 있었을 것이나, 청구인은 특별한 이유도 없이 기존 허가용량인 95톤/일에 비해 무려 3배 가까이나 많은 용량인 253톤/일로 변경허가 신청을 한 것이다. 3) 다른 폐기물 처리업체들에 비해 다른 처분을 한 것이 아니다. 행정행위에 있어서 형평성의 원칙이란 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급하는 것을 말한다. 청구인이 예로 들고 있는 OOOOOO법인의 경우 30톤/일 → 95톤/일 → 150톤/일 → 200톤/일의 순서로 점진적인 변경허가가 들어왔기에 적절하다고 판단하여 허가를 하였던 사안이고, OOOOO 주식회사의 경우도 마찬가지로 50톤/일→ 95톤/일 → 220톤/일 → 315톤/일의 순서로 운영 현황에 따라 점진적인 변경 신청을 하였던 것이다. 그러나 청구인의 경우 위 업체들과는 달리 특별한 운영상 필요를 제시하지도 않은 채 95톤/일에서 갑자기 253톤/일로 처리용량을 늘리고자 하는바, 폐기물처리업 특성상 피청구인은 신중하게 허가 결정을 할 수 밖에 없었던 것이다. 4) 청구인의 신청 내용(8시간 기준으로 변경)이 특별히 기준에 더 부합하는 것은 아니다. 청구인이 폐기물처리계획서 제출 시 시설 장비 기술능력기준을 일처리능력으로 가동시간 3시간으로 정하여 제출한 자료이며, 청구인이 득한 재활용 허가용량 95톤/일은 연속식시설의 경우에는 24시간, 준연속식시설의 경우에는 16시간, 회분식시설의 경우에는 8시간을 기준으로 산정하여 가동할 수 있음을 의미한다. 위에서 밝힌바와 같이 폐기물처리업 변경허가는 피청구인의 재량사항으로, 이 사건 신청내용이 기존 허가용량에 비해 과다하게 많은 변경 사항을 담고 있기에 「폐기물관리법」 및 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」 제23조에 따라 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장인근 거주 시민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 처분한 것이다. 상기와 같은 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. [보충서면, 2016.7.18.] 5) 청구인은 허가량이 충분하지 못하여 타 지자체 음식물류 폐기물처리 입찰참가 자격미달로 입찰에 참여하지 못한 사례가 여러차례 있었다고 주장하나, 지자체에서 음식물을 위탁할 때에는 1개의 업체에게 지자체에서 발생되는 음식물폐기물의 100%를 위탁하지 않고 공동수급체를 구성할 수 있도록 하고 있다. 따라서 1개 업체에 할당되는 물량은 2016년 기준 약40톤 정도에 머물고 있어 입찰에 참여하지 못한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 당초 허가에서 모든 공정을 3시간에 끝내도록 하였던 것이 아니다. 청구인은 폐기물처리업 변경허가 신청 변경사유를 ‘일 가동시간 조정(3시간 → 8시간)으로 효율성 및 생산성 증대’라고 하고 있으나, 청구인이 득한 재활용 허가 용량 95톤/일이라 함은 「폐기물관리법 시행규칙」 제28조제6항 [별표7]에 따른 회분식 시설에 해당되므로 8시간을 기준으로 산정한 것으로 8시간 중에는 ‘음식물폐기물 투입 및 저장 → 선별·분쇄(이중 일부 협잡물은 위탁처리)→ 살균교반 →사료보관 출하’공정을 거치는 것이다. 따라서 1차 탈수와 2차 탈수 공정에서 배출된 탈리액은 원심분리기를 이용하여 ‘음폐수 + 탈수케이크 + 가열에 의한 정제유분 생산’공정을 말하는 것으로 위 공정을 3시간에 끝내도록 허가한 것은 아닌 것이다. 7) 폐기물처리허가 관련 검토 시 「OO시 폐기물 관리에 관한 조례」제23조는 폐기물처리업 허가 시 뿐만 아니라 변경 시에도 적용하여야 할 사항이다. 동 조례 제23조는 폐기물처리업 허가 시 뿐만 아니라 변경 시에도 적용되어야 한다. 청구인이 인용한 판례의 경우 변경허가 시 이를 신규허가신청으로 간주하여 변경사항과 직접적인 관련이 없는 사항까지 검토할 필요는 없다는 취지일 뿐, 동 조례 제23조는 주변환경에 미치는 영향을 고려하도록 한 조항으로서 폐기물 처리용량을 늘리는 내용의 변경에 있어서는 직접적인 관련이 있을 뿐 아니라 핵심적으로 검토해야 할 사항이다. 따라서 피청구인은 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장인근 거주 시민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 처분한 것이다. 피청구인의 처분은 관련 법 검토 및 폐기물처리업의 특성 상 주변환경의 고려 등 신중하게 이루어진 것이며, 이러한 피청구인의 행위를 재량권의 일탈·남용으로 보는 것은 타당하지 않다 할 것이다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. ④ 생략 ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 1.~6. 생략 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥~⑩생략 ⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. ⑫~ ⑭ 생략 ⑮ 폐기물처리업을 하려는 자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다. 1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제34조에 따른 재활용단지에서 폐기물처리업을 하려는 자 3. 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업을 하려는 자 【폐기물관리법 시행규칙】 제28조(폐기물처리업의 허가) ① 법 제25조제1항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받으려는 자는 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설(이하 "폐기물 처분시설"이라 한다) 또는 재활용시설 설치예정지(지정폐기물 수집·운반업의 경우에는 주차장 소재지, 지정폐기물 외 폐기물 수집·운반업의 경우에는 연락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. 1.~2.생략 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 재활용계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 재활용시설을 설치하는 경우만 제출하며, 가목의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로와 소각열회수시설로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) ②~⑤ 생략 ⑥ 법 제25조제3항에 따른 폐기물처리업을 하려는 자가 갖추어야 할 시설·장비·기술능력의 기준은 별표 7과 같다. ⑦ 생략 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272607"></img> 제29조(폐기물처리업의 변경허가) ① 법 제25조제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항은 다음 각 호와 같다. 1.~2. 생략 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 변경 나. 재활용 용도 또는 방법의 변경 다. 폐기물 재활용시설 소재지의 변경 라. 운반차량(임시차량은 제외한다)의 증차 마. 폐기물 재활용시설의 신설 바. 허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다) 사. 주요 설비의 변경. 다만, 다음 1) 및 2)의 경우만 해당한다. 1)~2) 생략 아. 허용보관량의 변경 4.~9. 삭제 ② 제1항에 따른 변경허가를 받으려는 자는 미리 별지 제18호서식의 변경허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다.<개정 2012.12.12.> 1. 허가증 원본 2. 변경내용을 확인할 수 있는 서류 3. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물처리시설을 신설하는 경우만 제출한다) 4. 배출시설의 변경허가 신청 또는 변경신고 시의 첨부서류(처리용량이나 주요 설비의 변경으로 배출시설의 변경허가 또는 변경신고를 받아야 될 경우만 제출한다) 5. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(소각시설, 매립시설, 소각열회수시설 또는 폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로의 소재지가 변경된 경우로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) 6. 그 밖에 시·도지사 또는 지방환경관서의 장이 제3항에 따른 검토에 필요하다고 인정하는 서류 ③ 시·도지사나 지방환경관서의 장은 제1항제1호다목, 제2호나목 및 제3호다목에 대하여 변경허가를 하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 검토하여야 한다. <신설 2011.9.27.> 1. 법 제25조제2항제2호 및 제4호 2. 법 제33조제2항에 따른 경매, 환가, 압류재산의 매각 및 그 밖에 이에 준하는 절차의 진행여부 【OO시 폐기물 관리에 관한 조례】 (시행 2015.7.28. 경기도OO시조례 제1484호, 2015.7.28., 일부개정) 제23조(폐기물처리업 허가) ① 시장은 법 제25조에 따른 폐기물처리업 허가를 함에 있어 폐기물 처리사업의 원활을 기하기 위하여 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장인근 거주 시민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하고, 그 필요 사항은 시행규칙으로 정한다.〈개정 2015. 7. 28〉 【폐기물처리업 허가 업무처리지침】 (환경부 예규 제557호, 2015. 8. 10) Ⅲ. 허가신청서류 검토 및 허가 6. 허가신청 서류의 반려 등 가. 허가신청서 반려 ○ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 허가신청서를 반려 -「민원사무처리에 관한 법률」 시행령 제15조에 따라 2차에 걸쳐 서류보완·보정요구를 하였으나 이에 응하지 아니한 경우 - 민원인으로부터 허가신청서 반려요구가 있는 경우 - 허가신청이 법 제25조제3항 및 제4항에서 정한 기간 이후에 이루어진 경우 나. 불허가 통보 ○ 허가신청서에 대한 검토결과 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 불허가 통보하여야 한다. - 처리업 허가를 받고자 하는 자(법인인 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는 경우 - 부여한 조건을 이행하도록 보완을 요구하였음에도 이를 이행하지 않은 경우 - 허가신청서상의 시설·장비 중 주요시설·장비 등이 허가요건에 크게 미달하는 경우로서 단 시일 내에 확보가 불가능하다고 판단되는 경우 - 확보된 시설·장비 등의 성능이 크게 미흡하여 영업대상 폐기물을 적정처리 할 수 없다고 판단되는 경우로서 시설·장비 등의 전면적인 재시공 등이 필요한 경우 ※ 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 불허가 통보는 불가 - 재활용대상 폐기물이 재활용허가대상 폐기물에 해당되지 않는 경우 - 완제품이 법 제13조의2제1항제1호 내지 제6호의 규정에서 정한 KS제품. 비료, 사료, 재활용제품 등에 해당되지 않는 경우 - 시행규칙 제14조의3제2항의 규정에 의한 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법에 적합하지 않는 경우 Ⅳ. 변경허가신청서 검토 1. 관련규정 : 법 제25조제11항 및 규칙 제29조 2. 제출서류 가. 허가증 나. 변경내용을 확인할 수 있는 서류 다. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물처리시설을 신설하는 경우만 제출) 라. 배출시설의 변경허가 신청 또는 변경신고 시의 첨부서류(처분용량 또는 재활용용량이나 주요설비의 변경으로 인하여 배출시설의 변경허가 또는 변경신고를 받아야 될 경우만 제출) 3. 변경허가대상 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272609"></img> 4. 처리절차 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272601"></img> 5. 업무처리요령 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272603"></img> 마. 폐기물처분시설 또는 폐기물재활용시설의 신설 1) 제출서류 ○ 처분시설(또는 재활용시설) 설치내역서 및 그 도면과 처리공정도 ○ 폐기물처리시설의 사후관리계획서(매립시설의 경우만 해당) 2) 검토 ○ Ⅱ. 사업계획서 검토 및 적정통보와 Ⅲ. 허가신청서류 검토 및 허가에 준하여 검토 ※ 변경허가 대상은 소각 전문, 기계적처리 전문, 화학적처리 전문, 생물학적처리 전문 등 세부시설의 신설하는 경우만 해당하며, 업종이 다른 경우에는 신규허가 대상임. 다만, 업종이 달라도 일련의 처리를 위한 시설(즉, 전처리시설)인 경우는 변경허가 대상. 바. 허가 또는 변경허가를 받은 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 시설별로 변경되는 누계를 말한다) 1) 제출서류 : 처분시설 또는 재활용시설 변경내역서 2) 검토사항 ○ 시설 구조 변경의 적정여부 ○ 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상 변경여부 ※ 허가 또는 변경허가를 받은 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 미만 변경시 변경허가를 받아야 할 법적요건에는 해당되지 않으나, 처리업허가를 받은 자의 요청이 있는 경우에는 이를 접수하여 변경허가 절차에 따라 변경허가 가능 ※ 하나의 처분시설 또는 재활용시설로 지정 및 사업장일반폐기물을 함께 처분 또는 재활용하는 것으로 허가를 받은 시설에서 총 처리능력 변경 없이 허가받은 처분 또는 재활용대상 폐기물의 종류 범위 내에서 처리량 비율만 변경(사업장일반폐기물 및 지정폐기물로 구분하여 100분의 30 이상 변경되는 경우만 해당)하여 처리하는 경우 "수집ㆍ운반·처분(또는 재활용)대상 폐기물의 변경"에 해당함. - 이 경우 변경허가 신청서는 유역(지방)환경청에서 접수하여 "Ⅶ. 지정폐기물 외의 폐기물처분업 또는 폐기물재활용업 허가(신고)의 의제처리" 기준에 따라 처리하여야 함. 사. 주요설비의 변경 1) 제출서류 : 처분 또는 재활용 시설 변경내역서 2) 검토사항 ○ 시설구조 변경의 적정여부 및 시설의 안전성 검토 등 ○ 사용개시 신고시 설치검사 성적서 첨부 ※ 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 전문기관을 통한 시설의 안전성 검토 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 폐기물처리업 허가신청서, 폐기물처리업 허가증 및 허가조건, 폐기물처리업 변경허가신청서, 이 사건 처분서, 음식물류 위수탁처리계약서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 1. 2. 폐기물처리업 허가신청서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2015. 2. 3. 사료화시설 95톤(1일 3시간 기준) 규모로 폐기물종합재활용업(폐기물재활용시설 생물학적 재활용시설)을 허가하였다. 나) 청구인은 2016. 4. 19. 처리용량을 95톤(3시간/일 기준)에서 253톤(8시간/일 기준)일로 변경하는 등의 내용의 폐기물처리업 변경허가신청서를 아래와 같이 피청구인에게 제출하였다. - 다 음 - <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272605"></img> * 보관시설 : 300톤 규모의 밀폐식 투입호퍼(전과 동일) □ 변경사유 : 재활용 용량의 변경 : 95톤/일(3hr/일 기준) → 253톤/일(8hr/일 기준) - 일 가동시간 조정(3시간 → 8시간)으로 효율성 및 생산성 증대 - 용량 계산 근거 - 기존 시간당 처리능력: 31.67톤/hr ≒ 95톤 ÷ 3hr - 변경 8hr 가동 시 처리능력: 253.36톤/일 = 31.67톤/hr × 8hr 다) 피청구인은 2016. 4. 27. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 폐기물처리업 변경허가 불가통보를 하였다. - 다 음 - ○ 귀 사의 폐기물처리업(영업대상폐기물 : 음식물류폐기물)허가사항의 처리용량(처리능력)은 1일 95톤이나 실제처리량은 1일 약48.6톤으로 처리능력의 약OO.1%에 이르고 있음. 따라서 처리능력까지는 여유가 있고 처리능력을 초과하였다 하더라도 「폐기물관리법 시행규칙」제29조제1항제3호에 따라 100분의 30미만까지는 변경허가를 득할 필요가 없어 최대 123.5톤 정도까지 처리가 가능하므로 귀 사의 음식물류폐기물 처리시설은 충분한 여유가 있다고 판단되어 불허가 함. ○ 아울러, 폐기물처리업 변경허가 신청시에는 「폐기물관리법」등 제반 규정과 기 허가조건의 준수여부 등을 미리 검토하시고 신청하시기 바람. 2) 「폐기물관리법」 제25조제1항 및 제3항, 제11항에 따르면, 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제29조제1항에서 같은 법 제25조제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항으로 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업의 경우 재활용대상 폐기물의 변경, 재활용 용도 또는 방법의 변경, 폐기물 재활용시설 소재지의 변경, 운반차량(임시차량은 제외한다)의 증차, 폐기물 재활용시설의 신설, 허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말함), 주요 설비의 변경, 허용보관량 등의 변경 허가를 받으려는 자는 미리 별지 제18호서식의 변경허가신청서에 허가증 원본, 변경내용을 확인할 수 있는 서류 등을 첨부하여 시·도지사나 지방환경관서의 장에게 제출하도록 규정하고 있다. 「폐기물처리업 허가 업무처리지침」(Ⅳ. 변경허가신청서 검토)에 따르면 허가 또는 변경허가를 받은 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상의 변경허가(허가 또는 변경허가를 받은 후 시설별로 변경되는 누계를 말한다) 시 시설 구조 변경의 적정여부와 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상 변경여부 등을 검토하도록 되어 있다. 3) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 변경허가 신청서를 검토한 결과, 시설 및 장비 등의 설계상 문제가 있다는 것을 지적하는 것이 아니고, 단지 실제 처리량 대비 처리능력의 여유가 있다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 관계법령에 근거하지 않은 막연한 처분으로 재량권을 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 피청구인은 이 사건 신청내용이 기존 허가용량에 비해 과다하게 많은 변경 사항을 담고 있어 「폐기물 관리법」제25조와 「OO시 폐기물에 관한 조례」 제23조에 따라 사업장 주변의 여건, 도로 교통사항, 사업장 인근 거주 시민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 처분하였다고 주장하나, 이 사건 변경허가로 인하여 인근 주민들의 생활환경 피해 등이 발생할 가능성에 관한 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 못하고 있다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 판단된다. 가사, 청구인 시설의 악취발생으로 인하여 사후에 시정하기 어려운 공익상의 위해 또는 인근 주민들의 생활상 피해가 우려되는 경우에도 청구인의 정당한 신청을 불허가 하기 위하여 피청구인으로서는 청구인 시설로 인하여 발생이 예상되는 악취 및 환경상 위해 등에 대하여 보다 객관적인 근거 또는 공익상 위해의 정도를 측정·검토하여야 할 것임에도 청구인의 폐기물처리용량 변경 후 시설운영을 하는 경우 주변에 악영향이 예상된다는 등의 추측만으로 이를 불허가 하는 것은 부적법하다 할 것이다. 4) 한편, 피청구인은 청구인이 이유없이 과다하게 처분용량을 증설신청하였고, 현재 청구인의 음식물류폐기물 처리능력에 여유가 있다고 판단되어 불허가하였다고 주장한다. 어느 행정행위가 기속행위인지 또는 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바, 위 관계 법령에 의하면 폐기물처리업에 관한 중요사항의 변경은 허가권자의 허가를 받도록 하고 있고, 폐기물처리업변경허가신청을 접수한 허가권자는 변경하려는 사항과 관련된 서류들을 제출받아 검토하고, 현장방문 등의 실태조사를 거쳐 그 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있음을 알 수 있는데, 이는 허가권자에게 변경신청에 대한 허가 여부에 관하여 어느 정도 재량의 여지를 두고 있다고 봄이 타당하므로 폐기물처리업변경신청에 대한 허가의 성격은 재량행위라고 봄이 상당하고(서울행정법원 2004.03.05. 선고 2003구합19593 판결), 행정청의 재량행위는 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이지만, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조). 위 판례에 비춰 볼 때, 피청구인은 청구인의 이 사건 폐기물종합재활용업의 폐기물처분의 양을 종전 95t에서 253t으로 변경하는 경우 어떤 법령이나 기준에 저촉되어 처분용량이 과다하다고 판단한 것인지, 청구인이 변경허가신청시 피청구인이 어느 정도의 적정 용량까지 허용가능한지에 대한 구체적 기준을 제시하고 있지 않고 있다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분사유도 지나치게 막연하여 위법·부당하여 보인다. 5) 따라서, 피청구인이 청구인의 변경허가 신청에 대해 검토한 후 다른 거부사유가 있을 경우 그 사유를 들어 허가신청을 거부할 수 있을 지는 별론으로 하고, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에 근거하지 않은 막연한 처분으로 위법·부당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.