폐기물처리업 적합통보 취소청구

1. 사건개요 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라고 한다)은 화성시 ○○○ 일원(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)에 폐기물매립장을 설치하기 위하여 2017. 4. 10. 피청구인에게 폐기물처리업 사업계획서를 제출(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다) 하였다. 청구인들은 2017. 9. 20.경부터 2017. 11. 28.경까지 피청구인에게 수차례에 걸쳐 민원을 제기하였다. 해당 민원의 내용은, 피청구인이 사건 신청의 적정성을 검토함에 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제43조 제2항 및 도시군계획시설의 결정구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하 ‘시설규칙’이라고 한다) 제157조 제2호에 따라 이 사건 사업부지에 폐기물매립장이 입지할 수 없다는 취지이다. 피청구인은 2018. 1. 24. 이 사건 신청에 대하여 적합통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 부지에 설치하려는 폐기물매립장 인근에 거주하는 주민들로서, 폐기물매립장 설치로 인한 환경오염 등으로 건강에 치명적인 영향을 직접 받게 되는 사람들이다. 이에 청구인들은 쾌적한 환경을 보존하고 주민의 건강권을 지키기 위하여 ‘○○지역 폐기물매립장 반대 추진위원회’를 구성하여 주민들의 의견을 수렴하고 피청구인의 위법한 업무처리 절차를 지적하며 이 사건 부지에 폐기물매립장이 설치되지 않도록 힘겨운 투쟁을 하고 있다. 2) 이 사건 폐기물처리시설은 시설규칙 제157조 제2호에 따른 결정기준에 위반된다. 국토계획법 제43조 제1항 및 제2항에 따르면 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하고, 그 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령에 위임하고 있다. 이에 따라 위임받은 시설규칙 제157조 제2호에서 정한 폐기물처리시설의 결정 기준으로 “풍향과 배수를 고려하여 주민의 보건위생에 위해를 끼칠 우려가 없는 지역에 설치할 것”을 명시하고 있다. 3) 이 사건 부지 반경 300미터 내 동쪽으로 ○○ 2, 3, 4리 민가 70호 및 축사 10여개가 있고, 반경 1킬로미터 이내 동쪽으로 ○○ 2, 3, 4리, ○○ 1, 2, 3리, ○○4리 전지역이 인접하여 있다. 화성시 ○○읍 ○○리, ○○리, ○○리 일원은 바다에서 연중 상시적으로 편서풍이 발생하는 지역으로, 이 사건 부지에 폐기물매립장이 설치될 경우 여기서 발생하는 중금속 및 유해가스는 편서풍을 타고 이 사건 부지 인근주민에게 심각한 영향을 주게 될 개연성이 아주 높다. 4) 따라서 이 사건 폐기물매립장은 풍향과 배수를 고려할 때 청구인들을 포함하여 화성시 ○○읍 ○○리 주민의 보건위생에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있으므로 이 사건 부지에 설치하는 것은 시설규칙 157조 제2호에 따른 결정기준에 위반되는 것이다. 5) 폐기물관리법 제25조 제1항 및 제2항 제2호에 따르면 폐기물처리업을 하려는 자는 폐기물처리사업계획서를 허가권자에게 제출하고, 그 폐기물처리사업계획서를 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 등에 대하여 검토한 후 그 적합여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 이는 개별법률에서 규정하고 있는 절차에서 개별적·단계적으로 검토하기 보다는 통합적으로 한번에 검토하게 함으로써 관련 당사자들의 이해관계를 조기에 확정하여 소모적인 갈등과 대립을 예방하려는데 입법의도가 있는 것이다. 6) 국토교통부는 지난 2018. 4. 5. 폐기물처리업을 하려는 자가 제출한 폐기물처리사업계획서를 검토하는 경우 폐기물관리법 제25조 제2항 제2호에 따라 국토계획법 제43조 제2항 및 시설규칙 제157조 제2호를 적용하지 아니하고 적합성 통지를 한 것은 위법하다는 의견을 회신한 사실이 있다. 또한 ○○○ 법률사무소 역시 국토교통부와 같은 내용으로 자문회신을 한 사실이 있다. 7) 따라서 피청구인이 시설규칙은 폐기물처리사업계획서에 대한 적합성 검토단계에서 적용할 것이 아니고 국토계획법에 따른 별도의 절차에서 적용하여야 한다는 이유로 시설규칙을 검토하지 아니하고 적정통보를 한 것은 해당 검토 법리를 오해한 위법이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들의 주장에 따르면, 청구인들이 이 시설 설치로 인하여 어떠한 환경오염 피해를 얼마나 받는다는 것인지의 여부가 불명확하므로, 청구인의 본 심판의 당사자로서의 자격요건이 성립될 수 없고, 따라서 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 2) 폐기물처리시설 설치 허가에 앞서 사업계획서를 제출하도록 하는 입법취지는 시설의 설치 전 해당 시설의 설치로 인한 환경오염 피해를 최소화하기 위한 것으로, 폐기물처리업 허가 업무처리지침에 따라 아래 각호 어느 하나에 해당하는 경우 부적정 통보를 할 수 있다. - 처리업 허가를 받고자 하는 자(법인인 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는 경우 - 다른 법령에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함) - 배출시설 설치허가(신고)기관에서 배출시설 설치허가 및 신고관련 부문에 대한 검토결과 허가 또는 신고수리 불가판정이 있는 경우 또한 위 업무지침에는 “다른 법령에서 폐기물처리시설의 설치·운영을 근본적으로 제한하는 경우가 아닌 사항에 대하여는 이를 이행하는 조건으로 사업계획 적정통보를 할 수 있다”고 명시하고 있다. 따라서 이 사건 신청은 타 부서의 협의를 거쳐 적정하게 처리된 것이다. 3) 폐기물처리 사업계획서의 관련법 협의 결과, ○ 국토계획법 제43조에 따른 도시관리계획 결정 의무시설이며, 또한 설치기준 제156조에 의한 폐기물처리시설에 해당하므로 국토계획법 제30조에 의한 도시관리계획으로 결정하여야 함, ○ 다만 지역여건·주변현황 및 관련 규정에 따른 행정절차 진행과정에서 도시관리계획 입안 또는 결정이 불가할 수 있음 이라는 의견이었다. 4) 폐기물처리시설이 국토계획법 제43조 제1항 및 제2항, 시설규칙 제157조 제2호에 따라 입지할 수 없다는 청구인 주장은 도시·군관리계획 입안시 환경영향평가 등의 자료를 통하여 고려할 사항으로, 폐기물처리업사업계획 적정여부 통보와는 무관한 사항이다. 국토계획법은 도시계획시설 및 입안을 결정하는 부서의 검토사항으로, 설치기준 제157조 제2호 규정의 적용 여부는 폐기물처리시설의 결정기준으로서 도시·군관리계획결정시에 검토되어야 하는 사항이다. 입안제안자는 국토계획법 제26조 및 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제156조 제1호 나목의 폐기물관리법 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업허가를 받고자 하는 자로서 같은 법 제25조 제2항의 사업계획 적합통보를 받은 자로 규정하고 있다. 폐기물처리사업계획 적정통보 부여 조건인 도시·군관리계획 시설결정과 소규모환경영향평가를 사전에 이행하도록 조건 부여된 사항으로 도시·군관리계획 시설결정시 청구인의 주장을 검토하여 청구인 주장 등이 적정하다고 판단되면 결정 불가 처분이 가능할 것이며, 또한 환경영향평가법에 의한 소규모환경영향평가 이행시 환경의 영향이 피해가 있어 부동의 될 경우 사전 행정행위인 폐기물처리사업계획 적정통보의 부여 조건을 이행하지 못하는 사항으로서 폐기물처리업 허가 신청 자체가 이루어지지 않는 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 제1항에 따라 설치한 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 【도시·군관리시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제157조(폐기물처리시설의 결정기준) 폐기물처리시설의 결정기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2004.12.3., 2005.7.1., 2008.9.5.> 1. 인구밀집지역이나 공공기관·학교·연구시설·의료시설·종교시설 등과 가깝지 아니하고 주거환경에 나쁜 영향을 주지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려할 것. 다만, 「대기환경보전법」에 의한 배출허용기준에 적합한 시설을 갖춘 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 풍향과 배수를 고려하여 주민의 보건위생에 위해를 끼칠 우려가 없는 지역에 설치할 것 【폐기물관리법】 25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23., 2015.1.20.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 주식회사 ○○은 2017. 4. 10. 이 사건 부지에 폐기물매립장을 설치하기 위하여 피청구인에게 폐기물처리업 사업계획서를 제출하였다. 나) 청구인들은 2017. 9. 20.경부터 2017. 11. 28.경까지 피청구인에게 수차례에 걸쳐 민원을 제기하였다. 해당 민원의 내용은, 국토계획법 제43조 제2항 및 시설규칙 제157조 제2호에 따라 이 사건 사업부지에 폐기물매립장이 입지할 수 없으므로, 피청구인이 위 폐기물처리업 사업계획서의 적정성을 검토함에 있어 이를 검토하여 부적합 통보를 하라는 취지이다. 다) 피청구인은 2018. 1. 24. 주식회사 ○○에 대하여 사업계획 적합통보를 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조 제1항 및 제2항에 따르면 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하고, 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하며, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 한편 「폐기물관리법」25조 제1항, 제2항에 따르면 폐기물처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하고, 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 위와 같이 제출된 폐기물 처리사업계획서에 대하여 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부를 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 3) 가) 청구인적격 여부 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하는바(대법원?2005. 5. 12.?선고?2004두14229?판결, 대법원?2006. 3. 16. 선고?2006두330?전원합의체 판결 각 참조), 행정심판법 제13조가 정하는 법률상 이익도 행정소송에서와 같이 그 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이라고 할 것이다. 피청구인은 청구인들이 이 사건 시설의 설치로 인하여 어떠한 환경오염 피해를 얼마나 받는다는 것인지 여부가 불명확하므로 청구인적격이 없다고 주장하므로 살피건대, ① 폐기물시설촉진법 제11조의3 제3항에 따라 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 경우에는 폐기물관리법 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설의 설치승인이 있는 것으로 보게 되는 점(폐물시설촉진법 제12조제1항제2호), ② 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역을 결정·고시하여야 하고, 위 주변지역을 결정·고시하려면 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고 그 결과를 수렴하여야 하며, 위 조사에 의해 직접 영향권으로 결정된 지역의 토지 등을 소유한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 폐기물처리시설 설치기관에 그 토지 등의 매수를 청구할 수 있는 점(폐기물시설촉진법 제17조 참조), ③ 청구인은 이 사건 폐기물처리시설 인근 주민인 점 등을 고려하면, 청구인은 이 사건 처분의 근거 법령인 폐기물관리법과 관련 법령인 폐기물시설촉진법에 의해 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 가진 자라고 할 것이어서 피청구인의 위 주장은 이유 없다. 나) 처분의 적법 여부 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 폐기물관리법 제25조, 국토계획법 43조, 도시계획시설 설치규칙 제157조에 의하여 본건 폐기물처리시설 사업계획서의 적합성 여부를 검토해야 함에도 불구하고 이를 하지 않은 것은 위법하다고 주장하고, 이에 대하여 피청구인은 위 규칙 제157조에 의한 적합성 검토는 폐기물처리시설 사업계획서 적합 통보를 받은 사업자가 도시관리계획 결정 제안서 제출시에 검토할 사항이라고 주장하므로 각 주장의 당부에 대하여 살펴본다. ① 환경부장관이나 시도지사는 폐기물처리업을 하려는 자가 제출한 폐기물처리사업계획서에서의 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부를 검토하여 그 적합 여부를 위 제출한 자에게 통보해야 한다고 규정하고 있는 점(폐기물관리법 제25조제2항제2호), ② 위와 같이 폐기물처리사업계획서의 적합 여부 판단 대상에는 특정 사업예정지의 적정성에 대한 판단이 포함되어 있으므로, 관계 다른 법령으로서 국토계획법의 세부규정인 도시계획시설 설치규칙 제157조 제2호 소정의 “풍향 등으로 인해 주민의 보건위생에 위해를 끼칠 우려”가 있는가 여부도 검토해야 할 것인 점, ③ 만약 피청구인의 주장과 같이 사업계획 적합 통보를 받은 자가 폐기물처리업 허가를 받아 제반시설을 갖춘 뒤에 도시계획시설 결정 단계에서야 비로소 시설입지의 문제가 제기되어 시설 설치를 하고서도 폐기물처리업을 할 수 없게 된다면 이로 인하여 업자가 입게 되는 손해는 물론이고 사회적인 비효율과 비용이 매우 큰 점 등을 종합하면, 폐기물처리 사업계획서 검토 단계에서 마땅히 그 입지의 적합 여부를 검토해야 함에도 불구하고 이를 하지 않은 이 사건 처분은 중요한 절차를 흠결하여 위법하다고 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.