폐기물처리업 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2000. 5. 30.부터 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○에서 폐기물재활용 신고를 필하고 비료생산을 하는 ‘○○농장’의 운영자로서, 2011. 10. 14. 폐기물의 처리기준 등을 위반하여 ○○지검 ○○지청 단속반에 적발되어 피청구인에게 행정처분 의뢰되었다. 이에 피청구인은 처분사전통지(청문실시통지)를 거쳐 2013. 10. 2. 청구인에게 폐기물처리업 허가취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 당일 비가 와서 계분혼합장 지붕을 수리하던 중 10:00경 예정에 없던 소·돼지털 폐기물 1,050㎏이 반입되는 과정에서 200㎏정도 혼합장 입구에 떨어졌다. 직원이 이를 혼합장에 밀어 넣던 중 단속반원이 들어 닥쳐 이 작업을 제지하였고, 산에서 내린 빗물 등이 폐기물에 유입되면서 침출수가 흘러나왔다. 이에 단속반원은 4시간 동안 침출수가 나오기 기다려 시료를 채취하여 공소제기된 것이다. 즉, 혼합장 입구에 수집·운반업체 직원의 잘못으로 소·돼지털 폐기물 일부가 적치된 것이며, 침출수가 유출된 것은 단속반의 제지로 폐기물의 혼합장에 넣지 못하여 빗물이 스며들어 침출수가 유출된 것인 바, 이 전부를 청구인의 책임으로 돌릴 수는 없는 것이다. 2) 당초 피청구인은 영업정지 1개월 및 200만원의 과태료처분을 예고통지 하였으나 청구인이 「폐기물관리법」제13조 위반으로 법원으로부터 징역형의 집행유예 선고받자 같은 법 제26조 제4호 및 제27조 제1항 제2호에 근거하여 폐기물처리업(폐기물 재활용신고) 허가를 취소하는 처분을 하였다. 이는 기속행위로 볼 수 있으나, 같은 법 시행규칙 제83조 별표21에 적시되지 않아 재량행위로 할 것으로 청구인은 영업정지 1개월이 마땅하며, 처분기준을 과도하게 초과한 피청구인의 재량권의 일탈·남용한 위법한 처분이다. 3) 청구인은 판결문에서 보듯 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」위반으로 징역1년, 집행유예 2년의 형을 받은 것이고, 이 죄와 상상적 경합관계의 「폐기물 관리법」위반의 죄가 어느 정도 기여를 한 것인지 분리하여 평가하는 것은 불가능하여, 「폐기물관리법」위반의 죄만으로도 징역 이상의 형의 집행유예를 받았을 것이라고 상당정도 예상되거나 추정된다는 사정만으로는 결격사유에 해당하지 않는다. 4) 청구인의 비료제조 등 영업은 당초 허가사항이 아니라 신고사항으로 허가사항으로 변경된 이후에도 피청구인으로부터 어떠한 통지도 받은 바 없고, 2010. 8. 6 폐기물 재활용 변경신고필증을 교부 받았다. 또한 영업정지 1개월과 과태료 200만원의 처분사전통지를 받아 이를 예상하였으나 허가취소 되었다. 관련법령과 조례상 폐기물처리업 신규허가를 금지되어, 신규허가를 받을 수 도 없어 20년 넘게 막대한 자본을 투입하고 수많은 거래처를 확보한 청구인은 더 이상 비료제조업을 영위할 수도 없다. 이 사업은 청구인이 할 수 있는 유일한 사업이고 가족 전체는 물론 15명의 직원의 생계가 위협받게 된다. 더욱이 부지를 담보로 20억원 상당을 융자받아 자금을 투입한 상태로 경매처분 등 엄청난 손실을 입게 된다. 5) 청구인에 대하여 폐기물처리업(구 폐기물재활용신고) 허가를 취소한 이 사건 처분은 재량권을 현저하게 일탈·남용한 것으로 취소됨이 마땅하다. 설령, 그 처분에 위법성이 없다 하더라도 청구인의 행위 및 사익과 이 사건 처분에 따른 공익을 비교해 볼 때 심히 균형을 잃은 것으로 비례의 원칙에 반하는 부당한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 「폐기물관리법」제27조 제1항 제2호에 따라 허가취소된 사항은 같은 법 시행규칙 제83조 제1항 별표21 행정처분기준에 명확히 명시되어 있어 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 2011. 7. 23. 「폐기물관리법」개정에 따라 폐기물재활용신고가 허가사항으로 전환(2년간 유예)되면서 2차례(2013. 1. 24., 2013. 4. 25) 안내하였고, 2010. 8. 6. 변경신고 당시 안내를 받지 못한 사항은 법 개정 이전이었고, 이에 따라 변경신고한 사항에 대해 폐기물재활용 신고필증으로 교부함은 적법한 절차이다. 3) 공소장 및 판결문에 죄명 및 법률이 각각 명시되었고, 행정청은 형법과 별개로 각각의 법률에 따라 행정처분에 대한 의무가 있으므로 「폐기물관리법」에 의거 신고(허가)된 폐기물재활용신고필증(현 폐기물처리업 허가증)을 「폐기물관리법」에 의거하여 신고(허가) 취소한 사항이다 4) ○○시는 팔당상수원 수질보전 특별대책지역으로 폐기물처리업 신규허가가 나지 않음은 사실이나, 청구인이 영위하는 비료제조업은 2가지로 나누어 제조·판매하고 있는 바, 가축분퇴비의 원료는 돈분25%·계분25%·톱밥25%·수피20%·미생물제재5%이고, 퇴비는 돈분25%·계분25%·톱밥30%·미생물제재5%·동식물성잔재물15% 등으로 이루어져 폐기물처리업 허가취소가 되더라도 가축분 퇴비는 계속 생산 가능하고, 또한 동식물성잔재물 등이 15%만 함유되어 타지역에서 구매후 숙성과정을 거쳐 사업장내 반입하면 퇴비생산이 가능하므로 청구인이 주장하는 비료제조업은 더 이상 영위할 수 없다는 주장은 신빙성이 결여된 주장이다. 5) 청구인은 2005. 1. 7. 「폐기물관리법」 등 위반으로 징역1년, 집행유예2년, 봉사활동80시간을 선고받은 동종 전력이 있는 자이고, 또한 이 사건 청구 이전에 ○○지방법원에 행정처분 집행정지를 청구하였으나 2013. 11. 11. 기각판결을 받은 바 있고, 이 사건으로 징역형 이상의 판결을 받음에 따라 폐기물처리업(구 폐기물재활용신고)에 대한 허가취소는 행정청의 재량권 일탈 및 남용이 아닌 적법한 절차에 따른 처분으로 이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【헹정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률】 제15조(배출 등의 금지) ① 누구든지 정당한 사유 없이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 공공수역에 특정수질유해물질, 「폐기물관리법」에 의한 지정폐기물, 「석유 및 석유대체연료 사업법」에 의한 석유제품 및 원유(석유가스를 제외한다. 이하 "유류"라 한다), 「유해화학물질 관리법」에 의한 유독물(이하 "유독물"이라 한다), 「농약관리법」에 의한 농약(이하 "농약"이라 한다)을 누출·유출하거나 버리는 행위 【폐기물관리법】 제13조(폐기물의 처리 기준 등) ① 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2의 용도 또는 방법에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 "중간가공 폐기물"이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. ② 의료폐기물은 환경부장관이 지정한 기관이나 단체가 환경부장관이 정하여 고시한 검사기준에 따라 검사한 전용용기만을 사용하여 처리하여야 한다. 제26조(결격 사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 폐기물처리업의 허가를 받을 수 없다. 1. 미성년자, 금치산자 또는 한정치산자 2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 3. 이 법을 위반하여 징역 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 끝나거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자 4. 이 법을 위반하여 징역 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예 기간이 지나지 아니한 자 5. 폐기물처리업의 허가가 취소된 자로서 그 허가가 취소된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 6. 임원 중에 제1호부터 제4호까지 규정의 어느 하나에 해당하는 자가 있는 법인 제27조(허가의 취소 등) ① 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다. 1. 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우 2. 제26조제1호부터 제4호까지 또는 제6호의 결격사유 중 어느 하나에 해당되는 경우. 다만, 법인의 임원 중 제26조제6호에 해당하는 자가 있는 경우 2개월 이내에 그 임원을 바꾸어 임명하면 그러하지 아니하다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 제66조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제13조, 제13조의2 또는 제24조의3제4항을 위반하여 폐기물을 처리하여 주변 환경을 오염시킨 자(제65조제1호의 경우는 제외한다) 【폐기물관리법 시행령】 제7조(폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. 2. 수집·운반·보관의 과정에서 폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 하고, 침출수(沈出水)가 유출되지 아니하도록 하며, 침출수가 생기는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 처리할 것 【폐기물관리법 시행규칙】 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시·도지사나 지방환경관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 [별표 21] 행정처분기준(제83조제1항 관련) 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542113"></img> 가. 폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준 나. 판 단 1) 인정사실 청구서, 답변서, 폐기물재활용 신고필증, 인허가관련 범죄처분통보, 청문조서 통지문, 의견제출서, 비료생산업 등록증, 2005. 「폐기물관리법」 위반 판결(2004○○○○○○, 선고 2005. 1. 7.), 집행정지신청 기각결정문, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2000. 5. 30.부터 ○○시 ○○읍 ○○리에 소재한 ‘○○농장’이라는 폐기물재활용업을 신고한 비료제조·판매업체로서, 2011. 10. 14. 폐기물 침출수의 공공수역 유출로 ○○지검 ○○지청 단속반에 적발되어 피청구인에게 통보되었다. 나) 이에 피청구인은 2012. 3. 13. 「폐기물관리법」제13조 및 같은 법 시행규칙 제83조 위반을 원인으로 청구인에게 처분사전통지(청문실시통보)를 하였고, 청구인은 2012. 3. 20. 기소사실을 부인하면서 형사사건의 결과를 지켜본 후 처분을 원하는 의견을 제출하였다. 다) 청구인은 2013. 5. 23. 이 사건으로 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」및「폐기물관리법」에 따라 대법원에서 징역1년, 집행유예2년, 봉사활동80시간이 확정되었고, 이에 피청구인은 2013. 10. 2. 폐기물처리업 결격사유를 이유로 청구인에게 폐기물처리업 허가를 취소처분 하였다. 라) 한편, 청구인은 2005. 1. 7. 「폐기물관리법」위반으로 ○○지법 ○○지원으로부터 징역1년, 집행유예2년, 봉사활동80시간의 판결을 받은 바 있다. 마) 청구인은 2013. 11. 8. 이 사건 처분과 관련, ○○지방법원 제1행정부에서 집행정지 기각결정을 받았다. 2) 「행정절차법」제21조 제4항에 의하면 법원의 재판 등에 의하여 자격이 없어지게 된 사실이 객관적으로 증명된 경우 처분의 사전통지를 아니 할 수 있고, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제15조에 의하면 공공수역에 지정폐기물을 특정수질유해물질, 지정폐기물을 누출·유출하는 행위를 하여서는 아니 되며, 「폐기물관리법」제13조, 제26조, 제27조, 같은 법 시행규칙 제83조 별표21에 의하면 처리기준(보관기준 및 방법)을 위반하여 폐기물이 흘러가게 한 경우 영업정지 1개월 등 행정처분을 하도록 되어 있고, 같은 법을 위반하여 징역이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행기간이 지나지 아니한 자는 그 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 사전통지 시에는 영업정지 처분을 예고하였다가 허가취소처분을 한 것은 위법하고, 상상적 경합으로「폐기물관리법」에 의해 처벌 받은 것이 아니며, 이 사건으로 허가가 취소되면 다시 허가를 받을 수 없는 등 피해가 막대하여 이 사건 처분은 과중하다고 주장하고 있는 바, 살피건대 피청구인이 이 사건 위반행위에 대한 영업정지처분 절차를 진행하던 도중에 청구인에 대한 형사재판이 확정되었고, 「폐기물관리법」상 동법 위반행위로 징역 이상 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간이 지나지 아니한 자는 폐기물처리업 허가를 받을 수 없으며, 당연히 허가를 취소하여야 한다고 규정되어 있어 「행정절차법」제21조 제4항에 따라 처분의 사전통지가 필요하지 아니하는 예외적인 경우에 해당되어 별도의 사전처분 없이 이루어진 이 사건 허가취소가 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 또한 상상적 경합은 수 개의 죄 중 중한 죄에 정한 형으로 처벌하는 것으로, 이에 따라「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에서 정한 법정형을 상한으로 하여 처벌된다는 의미에 불과할 뿐이므로 청구인이 「폐기물관리법」위반으로 형을 선고 받았다고 봄이 타당하다. 한편, 청구인은 침출수 유출이 과실에 의한 것으로 청구인의 책임으로 돌릴 수 없다고 주장하고 있으나 2심 판결에서 계분혼합장 투입구부터 우수관 부근까지 홈이 파여 있어 침출수 배출의 목적으로 판단한 사항으로 위 주장은 받아들이기 어렵고, 이 사건 허가가 취소되더라도 폐기물을 원료로 하지 않는 가축분퇴비는 폐기물처리업 허가취소와 별개로 제조할 수 있고, 동식물성잔재물을 타 지역에서 숙성후 반입하면 퇴비생산도 가능하다는 점 등을 종합하면 결국 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.