폐기물처리조치명령취소청구

1. 사건개요 청구인들은 지정폐기물 배출업체들로서 소각시설에서 발생한 폐기물의 적정한 처리를 위하여 지정폐기물처리업자인 주식회사 ☆☆☆과 폐기물처리위탁계약을 체결하였으나, 주식회사 ☆☆☆이 위탁받은 지정폐기물 약 27,713톤 중 약 13,700톤을 경상북도 ○○시 ○○읍 ○○리 750번지 인근에 방치하고 사실상의 부도로 피청구인의 폐기물처리조치명령을 이행할 수 없게 되자, 피청구인은 청구인들이 주식회사 ☆☆☆의 폐기물 수탁처리능력을 확인하지 않고 폐기물을 위탁하였다는 이유로 2006. 9. 29. 및 2006. 10. 31. 청구인들에 대하여 방치된 폐기물을 적정하게 처리할 것을 내용으로 하는 폐기물처리조치명령(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 수탁처리능력확인서 등을 제출받아 수탁자의 처리능력을 확인한 후 주식회사 ☆☆☆과 위탁계약을 체결하였으므로 「폐기물관리법」상 폐기물배출자의 의무를 다한 것이며, 관련법령상 폐기물배출자가 직접 현장을 방문하여 수탁자의 처리능력을 확인하여야 한다는 규정은 없고, 환경부 등도 그러한 규정이 없다는 내용의 전자민원답변을 하였다. 나. 이 건 폐기물 방치행위는 청구인들의 수탁능력 미확인에서 비롯된 것이 아니라 단속권한을 가진 피청구인이 지도ㆍ단속의무를 소홀히 하여 발생한 것으로, 피청구인은 주식회사 ☆☆☆에 대해 실시한 지도점검에서 ‘적정처리’의 결과를 내렸고 2005년 5월 실시한 특별단속에서도 주식회사 ☆☆☆의 위반행위를 발견하지 못하였음에도, ‘수탁자의 처리능력 확인의무’를 ‘위탁폐기물에 대한 사후관리 실태 확인의무’로까지 확대 해석하여 적법하게 폐기물을 위탁한 청구인들에게 다시 모든 책임을 부과하고 있다. 다. 수탁자의 처리능력 확인 등을 규정하고 있는 「폐기물관리법 시행규칙」 제9조의3은 2005. 1. 1.부터 시행된 조항임에도 불구하고 피청구인이 동 조항을 2003. 1. 1.부터 소급적용하였으며, 또한, 피청구인은 이 건 처분에 앞서 「폐기물관리법」 제45조제3항에 규정된 변명 및 유리한 증거를 제출할 기회를 주지 않았다. 라. 피청구인은 방치된 폐기물을 처리함에 있어 「폐기물관리법」에 따라 폐기물재활용공제조합 활용, 경매 낙찰자에 대한 승계처리, 폐기물방치를 허용한 토지소유자에 의한 처리 등의 다각적인 노력을 강구하여야 함에도 불구하고, 적법한 절차에 따라 폐기물에 대한 처리비용을 전액 지불한 청구인들에게 다시 모든 책임을 부과한 것은 부당하고, 또한 피청구인은 청구인들이 주식회사 ☆☆☆에 위탁한 폐기물 양의 비율에 따라 처리할당량을 산정하였는바, 위탁한 폐기물의 처리량과 보관량이 정확하지 않기 때문에 처리할당량의 산정 근거가 미약하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「폐기물관리법」 제24조제1항제3호 및 동법 제45조의 규정에 따르면, 수탁자의 처리능력을 확인하지 아니하고 폐기물을 위탁한 자에 대하여 폐기물 처리에 대한 조치명령을 할 수 있도록 규정되어 있고, 수탁처리능력의 확인은 관계서류 등을 바탕으로 폐기물배출자가 검토하여 판단할 사항으로 현장 확인 등을 포함한 다양한 방법으로 행한다는 것을 내포하고 있어 관련 법규에서 구체적으로 규정하지 못하는 것이며, 청구인들은 현장 확인을 하지 않았거나 현장을 방문했다 하더라도 단순히 조업상태만을 확인한 것이므로 주식회사 ☆☆☆의 수탁처리능력을 확인하지 않고 폐기물 처리를 위탁한 것이다. 나. 「폐기물관리법」 제6조, 제7조, 제12조 및 제25조의2의 규정과 "위탁 후 11년이 지났더라도 수탁업체가 처리하지 않은 폐기물에 대하여 위탁자에게 조치를 명할 수 있다"는 환경부의 유권해석에 비추어 볼 때, 폐기물의 적정처리 의무자는 폐기물배출자인 청구인들이다. 다. 수탁자의 처리능력을 확인하지 않은 위탁자에 대한 조치명령 규정은 구 「폐기물관리법」 제45조에 규정되어 있었던 것으로, 2003. 5. 29. 신설된 「폐기물관리법」 제24조제1항제3호는 폐기물배출자의 의무를 강화한 것이며, 또한, 피청구인은 이 건 처분에 앞서 2006. 6. 20. "위탁폐기물 적정처리를 위한 회의"를 개최하여 적정처리 계획을 제출하지 않을 경우 이 건 처분을 할 예정임을 안내하였을 뿐만 아니라, 이 건 처분의 대상 폐기물은 특정유해물질인 납이 함유되어 있어 「폐기물관리법」 제45조제3항 단서에 규정된 "생활환경보전상 긴급을 요하는 경우"에 해당되어 의견제출의 기회를 생략해도 되는 사항이므로, 이 건 처분에 있어 법령의 소급적용 및 절차상 위법은 없다. 라. 「폐기물관리법」 제45조제1항은 폐기물이 적정하게 처리되지 않는 경우 피청구인이 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 필요한 조치를 명할 수 있는 재량을 부여한 규정으로, 피청구인은 이 건 폐기물 방치행위의 직접 책임자인 주식회사 ☆☆☆에게 수차례 폐기물처리조치를 명하였으나 처분의 이행을 담보할 수 없었던 점, 대부분 공기업인 청구인들의 높은 사회적 책임과 폐기물처리에 따른 사회적 이익 등 제반 사정을 고려할 때, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 또한, 처리할당량은 청구인들이 제출한 폐기물위탁총량 대비 각 위탁업체별 위탁량의 비율로 산정한 것이므로, 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 폐기물관리법 제12조, 제24조, 제25조, 제25조의2, 제45조, 제58조 폐기물관리법 시행령 제41조 폐기물관리법 시행규칙 제9조의3 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 처리위탁계약서, 폐기물중간처리업허가증, 수탁처리능력확인서, 폐기물인계서, 현장확인결과보고, 환경부 등의 전자민원답변, 폐기물 수탁처리능력 확인에 따른 적정 위탁처리 협조(2005. 9. 8, 2006. 1. 23.), 행정처분명령서, 폐기물위탁처리현황, 지정폐기물 방치에 따른 처리방안 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 폐기물소각시설을 운영하며 지정폐기물을 배출하는 8개 업체들로서 2003년 1월부터 2006년 2월까지 주식회사 ☆☆☆과 각각 지정폐기물처리위탁계약을 체결하였는바, 경상북도 ○○시 ○○읍 ○○리 407-2번지에 소재한 주식회사 ☆☆☆은 2002. 8. 12. 피청구인으로부터 「폐기물관리법」 제26조제3항 및 동법 시행규칙 제17조제6항에 의하여 폐기물중간처리업허가를 받은 업체로서, 전문처리분야는 "지정폐기물중간처리(재활용전문)"이고 영업대상폐기물은 "소각재(비산재)"이다. (나) 주식회사 ☆☆☆의 폐기물중간처리업허가증에 의하면, 이 건 폐기물인 소각재에 대한 주식회사 ☆☆☆의 일일처리능력과 허용보관량은 허가 당시인 2002. 8. 12.에 ‘48톤/일, 1,209.6톤’이었고, 2003. 3. 24.에 ‘32톤/일, 806.4톤’으로, 2005. 8. 22.에 ‘48톤/일, 483.84톤’으로 각각 변경허가를 받았으며, 주식회사 ☆☆☆의 연간처리량은 일일처리능력을 ‘48톤/일’로 볼 경우 17,520톤으로, 일일처리능력을 ‘32톤/일’로 볼 경우 11,680톤으로 각각 추정된다. (다) 청구인들과 주식회사 ☆☆☆의 폐기물처리위수탁계약서에 따르면, 주식회사 ☆☆☆의 폐기물처리과정에 대한 청구인들의 지도ㆍ감독에 관한 사항은 없고, 처리과정의 불법행위에 대해서는 "갑(청구인)으로부터 수탁받은 폐기물을 처리하는 과정에서 불법행위로 발생되는 문제는 병(주식회사 ☆☆☆)의 책임으로 한다."라고 규정되어 있거나, 일부 계약서에는 이에 대해 규정하고 있지 않으며, 청구인들이 주식회사 ☆☆☆로부터 제출받은 수탁처리능력확인서에 따르면, 허용 보관량은 1,209.6톤, 1일 폐기물 처리량은 43톤부터 47톤까지 중의 하나로, 1일 평균 폐기물 반입량 33톤부터 40톤까지 중의 하나로 기재되어 있다. (라) 주식회사 ☆☆☆은 계약기간 동안 청구인들로부터 총 27,713.87톤의 지정폐기물처리를 위탁받아 이 중 14,013.87톤은 적정처리하였으나 13,700톤은 야외에 방치하였으며, 위 계약기간 동안 청구인들로부터 반입된 폐기물의 양은 [표1]과 같고, 방치폐기물 현황(추정)은 [표2]와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132187401"> [표1]주식회사 ☆☆☆의 연도별 폐기물 반입량 (단위 : 톤) </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132187403"> [표2]주식회사 ☆☆☆의 폐기물 방치량 (단위 : 톤) </img> (마) 피청구인 소속 ○○출장소가 2004. 1. 8, 2004. 4. 19, 2004. 8. 26, 2004. 10. 18. 주식회사 ☆☆☆에 대한 지도ㆍ점검 후 각각 작성한 폐기물처리업소 지도ㆍ점검표에는 ‘폐기물 적법 처리여부 사항’ 및 ‘폐기물의 보관 관리 상태’에 대하여 ‘적정’ 또는 ‘특이사항 없음’ 등으로 기재되어 있다. (바) 피청구인 소속 ○○출장소는 2005. 9. 8. 주식회사 ☆☆☆이 약 14,000여톤(추정)의 재활용제품을 장기간 보관하고 있어 재활용제품이 방치폐기물화될 우려가 있으므로, 수탁처리능력확인서 검토, 현지실사 등을 통하여 폐기물수탁자의 처리능력 등을 확인 후 적정량을 위탁할 것을 내용으로 하는 협조공문을 청구인들에게 발송하였고, 2006. 1. 23. 주식회사 ☆☆☆이 수탁받은 폐기물을 야외에 무단보관하고 있고, 약 14,000여톤(추정)의 재활용제품을 야외에 장기간 보관하고 있으므로, 수탁처리능력확인서 검토, 현지실사 등을 통하여 폐기물수탁자의 처리능력 등을 확인 후 적정량을 위탁할 것을 내용으로 하는 협조공문을 청구인들에게 발송하였다. (사) 청구인들의 주식회사 ☆☆☆에 대한 폐기물위탁기간 및 현장확인 실시 시기는 [표3]과 같으며, 청구인들이 현장확인 후 작성한 출장보고서 등에는 주로 주식회사 ☆☆☆의 인허가 사항, 저장능력, 창고보관상태, 입고량, 거래업체, 출하현황, 피청구인의 지도ㆍ점검표 등을 확인한 것으로 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132187363"> [표3]주식회사 ☆☆☆에 대한 현장확인 등 </img> (아) 피청구인은 2006. 2. 22. 주식회사 ☆☆☆에 대하여 ‘지정폐기물 보관 부적정’을 이유로 "방치된 폐기물을 2006. 4. 27.까지 「폐기물관리법」 제12조, 동법 시행령 제6조 및 동법 시행규칙 제8조 별표4 제6호 지정폐기물의 기준 및 방법에 의하여 적정하게 처리할 것"을 내용으로 하는 폐기물처리조치명령을 한 것을 비롯하여 2006. 6. 28.까지 지정폐기물 보관 부적정(야외보관), 지정폐기물 허용보관량 및 처리기한 초과, 폐기물재활용대장 및 실적보고서 허위제출 등을 이유로 아래 [표4]와 같이 10건의 행정처분을 하였으나, 주식회사 ☆☆☆은 피청구인의 폐기물처리조치명령을 이행하지 않고 2006. 6. 30. 폐업하였으며 피청구인은 2006. 11. 8. 관련법령에 따라 폐기물처리업허가를 취소하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132187365"> [표4]주식회사 ☆☆☆에 대한 행정처분 내역 (기간 : 2006. 2. 22.～ 2006. 6. 28) </img> (자) 피청구인은 2006. 6. 20. 주식회사 ☆☆☆이 사실상의 부도로 폐기물처리조치명령이행이 어렵고, 주민들의 민원발생 및 2차 환경오염의 우려가 있다는 이유로 청구인들과 "위탁폐기물 적정처리를 위한 회의"를 개최하였는바, 피청구인이 청구인들에게 배포한 회의 자료에 의하면, 폐기물관리법령의 규정에 따라 수탁자의 처리능력을 확인하지 않고 위탁한 배출자인 청구인들이 위탁량 비율에 따라 처리토록 하여 2006. 7. 10.까지 폐기물 처리계획서를 제출할 것과, 적정처리가 이행되지 않을 경우 「폐기물관리법」 제45조제1항제2호의 규정에 의하여 청구인들에 대해 조치명령 및 과태료를 부과하고 조치명령 불이행시 검찰에 고발조치 및 언론에 보도할 것이라고 기재되어 있고, 붙임 사업장별 처리할당량은 [표5]와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132187405"> [표5]사업장별 처리할당량 </img> (차) 청구인들은 2006. 7. 25. 및 7. 31. 법령상 폐기물배출자의 의무를 다하였으므로 이 건 폐기물을 청구인들에게 처리토록 하는 방안에 대해 재검토를 요구하는 내용의 의견서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2006. 9. 29. 및 10. 31. 주식회사 ☆☆☆의 폐기물 수탁처리능력을 확인하지 아니하고 폐기물처리를 위탁하였다는 이유로 청구인들에 대해 이 건 처분을 하였다. (카) 환경부의 2005. 1. 28.자 전자민원답변에는 "「폐기물관리법 시행규칙」 제9조의3제1항 각 호에 해당하는 폐기물배출자는 수탁처리능력확인서 등 폐기물수탁자로부터 제출받은 자료를 검토하여 수탁자가 당해 폐기물을 수집ㆍ운반ㆍ처리할 능력이 있는지를 확인한 후 계약을 체결하도록 하고 있으며, 이 경우 폐기물배출자가 직접 현장방문을 하도록 규정하고 있지는 않습니다."라고 되어 있고, 낙동강유역환경청의 2006. 1. 25.자 전자민원답변에는 "폐기물 발생업소에서 폐기물을 폐기물처리업체에 위탁할 경우 발생업체에서 처리업체를 실사(점검)하여야 한다는 규정은 없음을 알려드립니다"라고 되어 있으며, 환경부의 2001. 10. 25.자 전자민원답변에는 "지정폐기물 위탁 당시 처리능력을 확인하였고 위탁한 지 11년이 지난 후 처리업체의 사업포기로 폐기물이 방치된 경우, 관할 행정청은 위탁자에게 필요한 조치를 명할 수 있다"고 되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「폐기물관리법」 제24조 및 제25조의 규정에 의하면, 사업장폐기물을 배출하는 사업자는 사업장 안에서 발생하는 모든 폐기물을 적정하게 처리하도록 되어 있고, 사업장폐기물 배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 위탁하여 처리하도록 되어 있으며, 폐기물의 처리를 위탁하는 경우에 사업장폐기물 배출자는 수탁자가 동법 제12조에 의한 폐기물의 처리기준에 적합하게 폐기물을 처리할 능력이 있는 지를 환경부령이 정하는 바에 따라 확인한 후 위탁하여야 한다고 되어 있고, 동법 시행규칙 제9조의3의 규정에 의하면, 사업장폐기물 배출자는 수탁자로부터 폐기물처리업허가증 또는 폐기물재활용신고필증 사본, 방치폐기물처리이행보증을 확인할 수 있는 서류 사본이 포함된 수탁처리능력확인서를 제출받아야 하며, 수탁처리능력확인서 등 제출받은 자료를 검토하여 수탁자가 당해 폐기물을 처리할 능력이 있는 지를 확인한 후 계약을 체결하도록 되어 있고, 동법 제45조제1항의 규정에 의하면, 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 동법 제12조에 의한 기준에 적합하지 아니하게 처리되는 경우에는 동법 제24조제1항제3호의 규정에 의한 수탁처리능력확인을 하지 아니하고 위탁한 자에 대하여 폐기물처리에 대한 조치명령을 할 수 있도록 되어 있으며, 동법 제58조제1항 및 동법 시행령 제41조제2항의 규정에 의하면, 폐기물 처리에 대한 조치명령에 관한 환경부장관의 권한은 지방환경청장에게 위임하도록 되어 있다. (나) 피청구인은 「폐기물관리법」상 수탁처리능력 확인은 관계서류를 바탕으로 폐기물배출자가 현장확인 등을 통하여 검토해야 하는 것임에도 청구인들이 이를 제대로 이행하지 않고 폐기물처리를 위탁한 것이라고 주장하고 있고, 청구인들은 「폐기물관리법」상 확인의무는 법령의 규정에 따른 관계서류를 검토하면 되는 것이라고 주장하고 있으므로, 「폐기물관리법」상 수탁처리능력확인의 범위에 대하여 살펴본다. 「폐기물관리법」상 폐기물배출자는 폐기물처리를 위탁하는 경우 법령의 규정에 따라 폐기물중간처리업허가증, 방치폐기물처리이행보증을 확인할 수 있는 수탁처리능력확인서를 제출받아 수탁자가 적법하게 폐기물처리업 허가를 받은 업체인지, 방치폐기물처리이행보증을 했는지 등의 검토를 통해 당해 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인하도록 되어 있다. 그런데, 위탁한 폐기물이 제대로 처리되고 있지 않은 정황이 있는 경우에는 폐기물배출자의 의무가 단순히 수탁처리능력확인서 등의 서류를 확인한 것으로 그친다고 하기는 어렵다 할 것이고, 이러한 경우에는 실제로 처리장을 현장답사하는 등의 방법으로 수탁처리능력을 다시 확인하여 폐기물을 추가로 위탁할 것인지 여부를 검토해야 하는 것으로 보아야 할 것이다. 다만, 폐기물처리업자가 당초에는 폐기물을 제대로 처리하다가 어느 시점이 지난 후부터 폐기물을 제대로 처리하지 않고 처리장이 아닌 제3의 장소에 무단방치한 후 관계서류를 허위로 작성ㆍ비치하고 있는 경우라면, 폐기물배출자가 처리장을 현장답사한다고 하여 수탁처리능력을 제대로 확인할 것으로 기대하기는 어렵다 할 것이어서, 이러한 경우에까지 폐기물배출자의 확인의무를 확대 적용할 수는 없다 할 것이다. 이 건의 경우 청구인들은 주식회사 ☆☆☆에 폐기물처리를 위탁하면서 폐기물관리법령의 규정에 따른 관계서류 등을 통해 수탁처리능력을 확인하였고, 이에 대해서는 피청구인도 다툼이 없다. 그런데, 주식회사 ☆☆☆이 위탁받은 폐기물을 제대로 처리하지 않고 처리장 부지가 아닌 야산에 무단으로 방치한 후 폐기물재활용대장ㆍ폐기물재활용실적보고서 등 관련서류를 허위로 작성하여 청구인들과 피청구인에게 제출함으로써 무단방치를 은폐한 사실이 뒤늦게 밝혀졌는바, 청구인들로서는 무단방치 당시 현장답사 등의 방법으로 이를 확인할 수 있었을 것으로 기대하기는 어렵다 할 것이고, 폐기물처리업자에 대한 지도ㆍ감독권한을 가진 피청구인조차 수차례의 지도ㆍ점검을 실시하였음에도 불구하고 폐기물이 무단방치되고 있음을 알지 못하고 폐기물이 적정처리되고 있다고 판단하였다. 이와 같은 사정을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인들은 법령의 규정에 의한 수탁처리능력 확인 의무를 이행한 것으로 보아야 할 것이다. 그렇다면, 청구인들이 「폐기물관리법」상 수탁처리능력을 제대로 이행하지 않았다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.