폐수배출시설 개선명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지에서 펄프종이 및 종이제품 제조시설(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 운영하는 자이다. 피청구인이 2019. 6. 26. 이 사건 사업장을 지도점검하여 최종 방류구에서 채수한 방류수를 경기도보건환경연구원 ○○지원에 의뢰한 결과, COD가 「물환경보전법」 제32조에 정한 방류수 수질기준을 초과하였음이 인정되었다. 이에 피청구인은 2019. 7. 5. 청구인에게 「물환경보전법」제39조에 따라 1차 개선명령을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 연구원의 검사결과는 오류나 착오에 의한 것임 청구인이 물환경보전법에 의거 운영하는 배출시설 및 방지시설을 적정하게 운영하기 위하여 배출되는 수질오염물질에 대하여 자가측정을 의뢰한 ㈜◎◎◎◎◎(이하 ‘자가측정업체’라 한다)은 환경분야 시험·검사 등에 관한 법률에 의거 경기도지사가 기술능력, 측정장비 등을 갖추고 있고, 오염도 분석을 함에 있어 신빙성이 있다고 인정하여 측정대행업체로 등록하였으므로, 이 업체에서 측정·분석한 오염도 성적서는 대법원 판례(94누569 판결 참조)에서 보는 바와 같이 공적인 자료로 인정된다. 청구인은 자가측정업체에 총 55회(2015년부터 2019년 현재까지 매월 1회) 검사를 의뢰한 결과, 오염물질 전항목이 모두 배출허용기준 이내로 측정되었으며, 특히 COD는 2017. 7. 12. 최대 49.0mg/l로 측정되었고, 나머지는 모두 47.0mg/l 이하로 검출되었다. 살피건대, 자가측정업체는 청구인의 폐수처리장에서 처리한 폐수를 측정함에 있어 연구원과 동일한 수질오염공정시험법에 의거 55회 측정결과 항상 배출허용기준 이내로 측정·분석되었고, 이 사건 같은 날 단속수와 동시에 채수한 시료에서도 COD 42.7mg/l로 검출된 것으로 보아, 연구원에서 측정된 COD 60.8mg/l는 오류나 착오가 아닌 이상 나올 수 없는 수치이므로, 철회되어야 한다. 2) 청구인은 행정처분 전력이 없음 청구인은 1990. 4. 8. 폐수배출시설설치 허가를 득하여 현재까지 운영하면서 폐수가 배출허용기준을 초과하여 행정처분을 받은 사실이 없었고, 2015년부터 2019년 현재까지 자가측정업체에서 매월 검사를 받아왔는바, 이 사건 연구원에서 측정한 COD 60.8mg/l라는 높은 오염도 수치는 오류나 착오에 의한 것이라고 볼 수 밖에 없다. 【보충서면1】 3) 청구인도 복수로 채취하였으므로, 자가검사결과는 신뢰할 수 있는 자료임 2019. 6. 26. 및 같은 해 7. 10. 시료채취 현장에서 시료채취할 당시, 피청구인의 담담공무원 입회하에 청구인의 환경기술인 박○○이 채수하였다. 박○○은 공무원이 준 채수통(단속수 채수통)과 비교확인을 위하여 청구인이 준비한 채수통을 1회 처리수로 헹구고 먼저 채수통에 처리수를 가득담아 공무원에게 인계하였고, 확인용 채수통에도 똑같은 방법으로 채수하여 옆에 놓았다. 담당공무원은 청구인의 사무실에서 30분을 기다린 후 다시 폐수처리장에서 2차 채취를 부탁하여 박○○은 단속수 채수통에서 절반을 버리고 처리수를 가득 담아 공무원에게 인계하였고, 인계받은 공무원은 봉인을 위하여 사무실로 갔다. 그럼에도 불구하고 공무원은 청구인측의 2차 채수를 확인하지 못하였다고 주장하고 있는바, 청구인으로서는 납득할 수 없다. 2005년부터 현재까지 공무원이 지시하는 대로 항시 같은 방법으로 청구인이 채수하는 이유는, 시료의 성상, 시간변화 등 모두 같은 조건에서 채수하여야만 정확한 비교·분석이 가능하므로, 언제나 복수로 채수하고 있다. 4) COD 초과에 따른 개선명령에 따라 청구인이 폐수처리장을 개선하였기 때문에 배출허용기준 이내로 적합판정을 받았다는 피청구인의 주장에 대하여 청구인은 단속수 채취시 같은 방법으로 채수한 시료에 대한 자가측정결과 배출허용기준 이내로 나왔기에 폐수처리장 개선사유가 없음에도 피청구인이 통보한 개선명령을 이행하지 아니하면 불이익을 받을 수 있다고 판단되어 개선내용을 평상시와 같이 “응집상태 향상처리, DO 향상처리, 냉각탑 설치하여 온도상승 예방”으로 작성하여 2019. 6. 28. 행정처분 개선명령 이행완료 보고서를 2019. 7. 5. 피청구인에게 제출하였다. 완료보고서 내용 중 냉각탑 설치는 같은 해 5. 14. 구입·설치하여 개선명령 이전에 이미 개선한 것이며, 응집상태와 DO향상은 평상시 늘 환경기술인이 관리하는 내용으로 이 또한 개선명령 이전에 이미 완료된 것으로 보아야 한다. 그러므로 피청구인이 주장하는 바, 즉 청구인이 개선완료하였기 때문에 배출허용기준 적합판정을 받은 것이라는 주장은 이유 없다. 5) 결론 피청구인이 경기도보건환경연구원 ○○지원에서 받은 오염도 검사결과와 청구인이 자가측정업체에서 검사받은 결과를 비교하기 위해서는, 똑같은 방법으로 복수로 채수하였음이 전제되어야 하는바, 청구인 또한 복수채취하였으므로 자가검사결과도 신빙성 있는 자료로 인정받아야 한다. 또한 피청구인의 2019. 7. 5.자 개선명령 처분에 따른 청구인의 완료보고서에 같은 해 6. 28. 개선완료된 것으로 기재되어 있으나, 실제 개선완료일은 같은 해 5. 14.(냉각탑 구입 전자세금계산서 발행일)인바, 2019. 6. 26. 단속수 시료채취 이전에 이미 개선완료되었던 부분이다. 따라서 청구인의 사업장에 대한 경기도보건환경연구원 ○○지원의 단속수 오염도검사는 배출허용기준 이내로 검출되어야 함에도 초과로 검출된 것은 오류나 착오에 의한 측정치로 보이므로, 이 사건 처분은 위법하다. 【보충서면2】 6) 2019. 6. 29. 및 2019. 7. 10. 청구인이 복수채수하였음이 명백함 박○○이 작성한 사실확인서에 의하면, 박○○이 시료를 채취하면서 공무원에게 두 번 채수해야 하는 이유에 대하여 질문하자, “법적으로 하고 있다”라고 답변하였고, 단속수 봉인시 “비교확인용 시료도 봉인해달라”고 요청하자, “봉인 스티커는 붙일 수 있지만 봉인 서명은 할 수 없다”라고 답변하였다. 이러한 당시 상황에 비추어 청구인이 복수채수하였다는 사실을 인정할 수 있다. 나. 피청구인 주장 1) 사건경위 및 청구인측 검사결과의 신뢰성 여부 경기도와 ○○시의 합동점검 시 청구인의 사업장에 설치된 폐수처리시설 최종 방류구에서 시료를 채취하였으며, 채취시 「수질오염공정시험기준」의 시료의 채취 및 보존기준에 따라 배출허용기준 적합여부 판정을 위하여 채취하는 시료는 시료의 성상, 유량, 유속 등의 시간에 따른 변화를 고려하여 현장 물의 성질을 대표할 수 있도록 채취하여야 하며, 이에 복수채취를 원칙으로 함에 따라 2019. 6. 26. 14:30, 15:00에 각 시료를 채취하여 일정량의 단일시료로 하여 당일 경기도보건환경연구원 ○○지원에 수질오염도검사 의뢰하였다. ※ 수질오염공정시험기준에 따라 수동으로 시료를 채취할 경우에는 30분 이상 간격으로 2회이상 채취하여 일정량의 단일시료로 하여야 함. 청구인은 시료를 채취 할 때 수질오염공정시험기준에 따라 복수채수하여야 함에도 2019. 6. 26. 현장에서 피청구인이 시료를 복수채취할 당시, 청구인측에서 복수채수하는 모습은 발견되지 않았다. 2019. 7. 10. 개선명령 이행보고서 제출에 따른 시료채취 시 피청구인은 복수채수하였음에도 청구인은 공무원이 2차 채수할 때 한 번에 시료를 채취한 것으로 보이는바, 이는 수질오염공정시험기준의 시료의 채취방법에 따른 것이 아니므로 청구인이 의뢰한 시료로 검사한 결과는 신뢰할 수 없는 결과이다. 2) 개선명령에 대한 청구인의 이행완료 후 적합판정이 나옴 2019. 6. 28. 경기도보건환경연구원 ○○지원으로부터 COD항목의 중간부적합 결과가 통보되어 당일 청구인에게 COD항목이 초과되었으니 폐수처리시설을 개선토록 전화로 알려주었으며, 폐수처리시설을 개선하여 2019. 7. 5. 「물환경보전법」 위반에 따른 행정처분(개선명령 1차)하였다. 당일 청구인이 개선명령 이행보고서를 제출하여 2019. 7. 10. 개선명령 이행보고서 제출에 따른 시료채취 및 오염도 검사의뢰하였으며, 2019. 7. 17. 수질오염도 검사결과 적합판정으로 회신되었으며, 이는 수질오염방지시설(폐수처리시설)을 개선하였기 때문에 배출허용기준 이내로 적합판정을 받은 것이다. ※ 개선명령 이행보고서 제출에 따른 오염도 검사결과 COD 배출허용기준 50mg/L의 근소한 차이인 49.4mg/L 적합판정 받은 사항으로 지속적인 수질오염방지시설의 철저한 관리가 필요할 것으로 판단됨. 3) 연구원의 검사는 2차에 걸쳐 실시되었고, 신빙성 높음 또한 경기도보건환경연구원 ○○지원으로부터 2019. 6. 28. 폐수오염도 검사결과(부적합) 1차 회신(COD 60.8mg/L)받은 후 청구인에게 전화로 통보하였을 때, 청구인이 자가측정 결과 COD 42.7mg/L로 결과가 통보되었다고 하여 경기도보건환경연구원 ○○지원에 재검사 요청을 하였다. 그러한 2차 검사결과 COD 62.4mg/L로 분석되어 이중 낮은 값이 선택되어 2019. 7. 1. 폐수오염도 검사결과 회신을 받은 것이다. 4) 이 사건 심판청구를 한 실질적인 이유 청구인의 폐수배출시설은 「물환경보전법」시행령 [별표13]에 따른 제3종사업장으로 「물환경보전법」제38조의2 규정에 따라 측정기기(수질자동측정기기 등)를 부착하여야 하나, 「물환경보전법」시행령 [별표7] 비고 10 규정에 따라 배출허용기준을 초과하여 배출할때까지 측정기기 부착이 유예되었으나, 배출허용기준 초과 통보 받은 날부터 9개월 이내에 측정기기를 부착하여야 함에 따라 측정기기 측정을 유예받기 위해 이 사건 개선명령 처분취소 청구를 한 것으로 보인다. 5) 결론 피청구인이 시료채취시 수질오염공정시험기준의 시료채취 방법을 준수하여 채취한 시료를 경기도보건환경연구원 ○○지원에서 검사하여 회신한 폐수오염도검사 결과는 정확한 결과이며, 청구인이 수질오염공정시험기준의 시료채취 방법을 미준수하여 채취한 시료를 검사한 오염도 검사 결과는 신뢰할 수 없는 결과이므로 피청구인이 「물환경보전법」제39조에 따라 행정처분(개선명령 1차)한 것은 적법하다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 물환경보전법에 따른 적법한 처분이므로, 청구인의 폐수배출시설 개선명령처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 한다. 【보충서면1】 6) 청구인은 2019. 6. 26. 및 2019. 7. 10. 방류수 시료채취 시 복수채수하였으며, 2005년경부터 현재까지 방류수 시료채취 시 항상 복수채수 하였다는 주장에 대하여 청구인은 시료를 채취 할 때에는 수질오염공정시험기준에 따라 복수채수하여야 함에도 2019. 6. 26. 시료 채취 시 현장에서 피청구인이 시료를 복수채취할때 청구인이 함께 복수채취하는 사항을 발견하지 못하였으며, 2019. 7. 10. 개선명령 이행보고서 제출에 따른 시료채취 시 피청구인은 복수채수하였음에도 청구인은 공무원이 2차 채수할 때 한번에 시료를 채취하여 청구인의 시료와 피청구인의 시료를 함께 사무실로 가져왔으며 피청구인은 청구인의 확인을 받아 사무실에서 채취한 시료에 대하여 봉인을 하였다. 따라서, 청구인은 피청구인이 복수채수 할 때 함께 같은 방법으로 채수하지 않은 사항이 있으므로 청구인이 의뢰한 시료로 검사한 결과는 신뢰 할 수 없는 결과이다(2019. 7. 10. 1차 채수 시 청구인과 함께 1차 채수하지 않았으며, 2차 채수 시 한번에 시료를 채취하여 단일시료로 하였음). 7) COD초과에 따른 개선명령은 개선명령 전에 이미 개선이 완료된 것이므로 2019. 7. 10. 채취한 시료에 대한 오염도 검사결과 배출허용기준 적합판정은 이 사건 개선명령 이행 완료 때문에 받은 사항이 아니며, 2019. 6. 26. 채취한 시료는 배출허용기준 이내로 검출되어야 함에도 초과로 검출된 것은 오류나 착오에 의한 측정치로서, 개선명령은 취소되어야 한다는 주장에 대하여, 폐수처리시설을 적정운영하기 위해서는 처리시설의 온도 및 DO(용존산소량) 등을 관리하여 적정운영하여야 하며, 사업장 점검 시 폐수처리시설 적정운영여부를 확인하기 위해 방류수에 대하여 시료채취하여 수시로 폐수 오염도 검사를 실시하고 있다. 이에, 2019. 6. 26. 경기도와 피청구인의 합동점검 시 시료를 채취하여 경기도보건환경연구원 ○○지원에 의뢰하였으며, 그 결과에 따라 개선명령한 사항은 적합한 것이다. 청구인의 주장대로 사업장에서 자가측정한 자료가 정확한 자료이고 공무원이 사업장 점검 시 채취한 시료의 결과가 오류나 착오에 의한 결과라는 주장은 행정처분(개선명령)을 회피하기 위한 주장이다. 【보충서면2】 8) 지도점검 공무원이 직접 시료를 채취하지 아니하고 청구인의 환경기술인에게 시료를 채취하게 한 사항에 대하여 사업자는 배출시설과 방지시설의 정상적인 운영·관리를 위해 「물환경보전법」제47조 및 동법 시행령 제59조 [별표17] 사업장별 환경기술인의 자격기준에 맞는 환경기술인을 임명하여야 하며, 피청구인이 폐수 배출시설과 방지시설의 정상적인 운영·관리를 위하여 근무중인 환경기술인에게 공무원 입회하에 시료를 채취하게 한 것은 적법한 것이다. 9) 환경기술인이 비교 확인용 시료도 봉인하여 달라고 하자 “봉인스티커는 붙일 수 있지만 봉인 서명은 할 수 없다”라고 답변한 사항에 대하여 청구인은 시료를 채취할 때에는 수질오염공정시험기준에 따라 복수채수하여야 함에도 불구하고, 2019. 7. 10. 개선명령 이행보고서 제출에 따른 시료채취 시 피청구인은 복수채수하였으나 청구인은 공무원이 2차 채수할 때 한번에 시료를 채취하여 청구인의 시료와 피청구인의 시료를 함께 사무실로 가져와서 피청구인은 청구인의 확인을 받아 사무실에서 채취한 시료에 대하여 봉인을 하였으며, 청구인의 시료는 복수채수 하지 않았기 때문에 봉인 스티커만 제공하고 봉인 서명을 하지 않은 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【물환경보전법】 제32조(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 제39조(배출허용기준을 초과한 사업자에 대한 개선명령) 환경부장관은 제37조제1항에 따른 신고를 한 후 조업 중인 배출시설(폐수무방류배출시설은 제외한다)에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자(제35조제5항에 따른 공동방지시설 운영기구의 대표자를 포함한다)에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것(이하 "개선명령"이라 한다)을 명할 수 있다. 【물환경보전법 시행령】 제39조(개선기간 등) ① 환경부장관은 법 제39조에 따라 개선명령을 할 때에는 개선에 필요한 조치 또는 시설설치 기간 등을 고려하여 1년의 범위에서 개선기간을 정하여야 한다. 【물환경보전법 시행규칙】 제34조(배출허용기준) 법 제32조제1항에 따른 수질오염물질의 배출허용기준은 별표 13과 같다. [별표 13] 수질오염물질의 배출허용기준(제34조 관련) 1. 지역구분 적용에 대한 공통기준 가. 제2호 각 목 및 비고의 지역구분란의 청정지역, 가지역, 나지역 및 특례지역은 다음과 같다. 1) 청정지역 : 「환경정책기본법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 수질 및 수생태계 환경기준(이하 "수질 및 수생태계 환경기준"이라 한다) 매우 좋음(Ⅰa)등급 정도의 수질을 보전하여야 한다고 인정되는 수역의 수질에 영향을 미치는 지역으로서 환경부장관이 정하여 고시하는 지역 2. 항목별 배출허용기준 가. 생물화학적산소요구량·화학적산소요구량·부유물질량 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025981"></img> * 비고 : 1. 하수처리구역에서 「하수도법」 제28조에 따라 공공하수도관리청의 허가를 받아 폐수를 공공하수도에 유입시키지 아니하고 공공수역으로 배출하는 폐수배출시설 및 「하수도법」 제27조제1항을 위반하여 배수설비를 설치하지 아니하고 폐수를 공공수역으로 배출하는 사업장에 대한 배출허용기준은 공공하수처리시설의 방류수 수질기준을 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 자가측정 시험성적서(2015년~2019년 7월), 자가측정 시험성적서(2019. 6. 26. 시료채취), 이행완료보고서, 전자세금계산서, 사실확인서, 폐수오염도 검사결과(부적합) 1차 회신, 폐수오염도 검사결과 2차 회신, 물환경보전법 위반에 따른 행정처분(개선명령-1차), 시료채취확인서(2019. 6. 26.), 시료채취확인서(2019. 7. 10.), 수질오염방지시설의 개선명령 이행보고서, 수질오염도 검사결과 알림 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지에서 펄프종이 및 종이제품 제조시설을 운영하는 자이다. 나) 피청구인이 2019. 6. 26. 이 사건 사업장을 지도점검하여 최종 방류구에서 채수한 방류수를 경기도보건환경연구원 ○○지원에 2차례 검사의뢰하여, 2019. 6. 28. 1차 회신(COD 60.8mg/l) 및 2019. 7. 1. 2차 회신(COD 62.4mg/l)을 각 받아, 그 중 낮은 수치인 COD 60.8mg/l를 이 사건 처분의 근거로 하였다. 다) 청구인은 2019. 6. 28. 피청구인에게 2019. 6. 25.자 자가측정업체의 수질측정기록부(COD 42.7mg/L)를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025979"></img> 라) 피청구인은 2019. 7. 5. 청구인에게 아래와 같은 내용으로 1차 개선명령 처분하였다. 2) 「물환경보전법」 제39조 및 같은 법 시행령 제39조에 의하면, 환경부장관은 배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한다고 인정할 때에는 1년의 범위 내에서 개선기간을 정하여 사업자에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것(개선명령)을 명할 수 있다. 「물환경보전법」 제32조제1항 및 같은 법 시행규칙 제34조 [별표 13]에 의하면, 청정지역에 소재한 1일 폐수배출량 2,000㎥ 미만의 배출시설은 화학적 산소요구량(COD :chemical oxygen demand)이 50mg/L 이하여야 한다. 3) 살피건대 피청구인이 2차례에 걸쳐 검사 의뢰하여 경기도보건환경연구원 ○○지원이 회신한 바에 따르면, 2019. 6. 28. 1차 회신 시 COD 60.8mg/l로, 2019. 7. 1. 2차 회신 시 COD 62.4mg/l로 각 기재되어 있는바, 「물환경보전법」 제32조제1항 및 같은 법 시행규칙 제34조[별표 13]에서 정한 기준(COD 50mg/l 이하)을 초과하여 폐수의 수질오염도검사결과가 부적합으로 회신된 사실이 인정된다. 이 사건에서 피청구인에 의한 시료 채취과정 및 검사는 수질오염공정시험기준에 근거하여 2019. 6. 26. 14:30 및 15:00경 현장에서 각 복수로 채수하는 등 적법한 절차와 방법에 의하여 이루어졌고 달리 측정결과의 신뢰성을 의심할 만한 사정은 존재하지 아니한다. 한편 청구인은 피청구인이 현장에서 시료를 채취한 날짜와 같은 날짜에 채수 후 자가측정업체에 의뢰한 결과 배출허용기준 이내라고 주장하나, 배수처리장 최종방류구에서 채수할 당시 피청구인과 청구인 간 복수채수 여부에 대해 다툼이 되고 있는 점에 비추어 청구인이 2019. 6. 26. 현장에서 피청구인의 시료 채취과정과 동일한 조건 하에서 시료를 채취하였는지 여부가 불명확하여 달리 피청구인의 검사결과를 배척할 만한 객관적인 자료가 있다고 보기에는 부족하다. 또한 측정결과 오염물질의 시험기관으로서 시설, 장비, 기술능력을 갖추었다고 보이는 위 경기도보건환경연구원 및 피청구인이 행한 부유물질의 시험ㆍ분석방법에 잘못이 있다고 인정할 만한 객관적인 자료가 없을 뿐만 아니라 그 검사결과가 객관적으로 부당하게 나왔다고 볼 만한 합리적인 증거도 없으므로 그 검사결과를 기초로 관련법령에 근거하여 행한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.