폐수배출시설 설치신고 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로○○○번길 117(공장용지, 1,231㎡, 계획관리지역)에서 ○○○○ 상호(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)로 기계부품 제조업을 하는 자인데, 2019. 8. 13. 피청구인에게 금속가공제품제조시설 10기에 대하여 폐수배출시설 설치 신고를 하였다. 피청구인은 2019. 9. 18. 청구인에게 「○○시 도시계획 조례」에 따라 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 입지 불가능(특정수질유해물질 발생업종)하다는 사유로 폐수배출시설 설치불가통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 9. 9.부터 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○번길 117 소재에서 금속가공설비인 연마기를 사용하여 발전소, 석유화학단지에서 사용되는 기계기구의 부품인 슬리브, 샤프트, 실림 등의 연마가공 작업을 하고 있는 소규모 영세 사업주이다. 그런데 피청구인은 2019. 5. 9. 예고 없이 청구인의 사업장을 방문하여 사용 중이던 금속연마기를 사용함에 있어 「물환경보전법」 제33조제1항에 의한 폐수배출시설 설치신고를 하지 않았다는 사유로 연마기 10대에 대하여 같은 해 6. 28. 사용중지 처분을 하였다. 이에 청구인은 2019. 8. 9. 「물환경보전법」 제33조제1항, 같은 법 시행령 제31조제5항, 같은 법 시행규칙 제36조, 제37조제1항에 따라 폐수배출시설설치신고서와 부속서류를 첨부하여 신고하였으나, 피청구인은 이를 수리하지 아니하고, 같은 해 9. 18. 배출시설(폐수) 설치신고 불가 통지를 하였다. 하지만 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에 없는 사유를 들어 한 불이익 처분으로 청구인에게 회복할 수 없는 피해를 초래할 수 있어 심판청구를 제기하였다. 2) 처분의 부당성 폐수배출시설설치신고의무는 「물환경보전법」 제33조제1항에 규정(강행규정)되어 있고, 이에 따른 신고의 절차 및 구비서류에 대하여는 같은 법 시행령 제31조제5항에 정해져 있으며, 불이행 시 불이익 처분을 받게 된다. 한편 「행정절차법」 제40조제2항에 의하면 신고서의 기재사항에 흠이 없고 필요한 구비서류가 첨부되어 있으면 신고의무가 이행된 것으로 보도록 되어 있으며, 이와 관련된 판례[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]나 행정심판례[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]도 다수 있다. 따라서 청구인이 관계법령인 「물환경보전법」 규정에 따라 설치신고서와 관련 부속서류를 구비하여 신고하였고, 그 서류에 특별한 흠이 없음에도 불구하고 피청구인이 법령에 없는 다른 사유를 들어 이를 수리하지 않음은 타당하지 않다. 피청구인이 신고수리 불가의 이유로 등고 있는 「○○시 도시계획 조례」 별표 19 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 입지 불가능하다는 사유는 「물환경보전법」상 폐수배출시설설치신고에 관한 규정과 아무런 관련이 없는 사유이다. 3) 피청구인은 물환경보전법령에 규정된 절차에 따라 적법하게 신고하였고, 그 신고서류에 하자가 없는 한 이를 수리하여야 할 의무가 있다. 이 사건 청구인의 설치신고서는 아무런 흠이 없고, 피청구인의 불가통지 처분사유는 관계법령에 없는 사유를 들어 불이익 처분을 한 것이므로 이 사건 처분을 취소하고 신고필증을 교부함이 마땅하다 할 것이다. (보충서면) 4) 폐수배출시설설치신고는 수리를 요하는 신고로서 실질적 심사를 하여 수리여부를 판단하여야 한다는 주장에 대하여 실질적 심사의 범위는 제출된 신고서와 부속서류를 기준으로 하여야 하고(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 참조), 관계법령에서 규정한 서류를 첨부하여 신고한 경우 법령에서 정한 제한사유 외의 사유를 들어 수리를 거부할 수 없으며(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결, 서울시행정심판위원회 2017-263 2017. 8. 21. 재결 참조), 이 점에 대하여는 피청구인의 답변서 내용에도 확인되고 있다. 그렇지 않고 실질적 심사가 광범위하게 이루어지면 행정관청의 자의적 판단으로 신고제가 사실상 허가제로 변질될 가능성이 있고, 청구인은 예기치 못한 불이익을 받을 수 있다. 만일 청구인의 사업장이 피청구인의 주장과 같이 특정수질유해물질이 발생되어 피청구인의 조례에 위반된다면, 이는 해당 법령에 따라 조치하여야 할 사안이지, 이를 폐수배출시설설치신고에 대한 수리불가 사유로 삼을 수는 없다. 5) 청구인의 사업장이 특정수질유해물질이 배출되는 사업장에 해당되는지 여부 피청구인은 청구인의 사업장이 특정수질유해물질을 배출한다면서 그 증거로 국립환경과학원의 폐수배출시설 세분류 및 오염부하 원단위, 경기도의 수용성절삭유 오염도 검사결과 알림을 들고 있다. 그러나 국립환경과학원의 자료는 환경부의 차등적 배출허용기준체계 도입을 위해 82개 업종의 배출폐수의 오염도를 분석한 참고자료(2006년도 발행)일 뿐이고, 경기도의 수용성절삭유 오염도 검사결과 알림은 이 사건 심의 당시 고려되지도 않았던 자료로서 청구인이 알 수도 없는 개별사업장의 임의적 자료일 뿐 그것이 청구인의 사업장이 특정수질유해물질을 배출한다는 증거가 될 수는 없다. 청구인의 사업장에서 사용하는 수용성절삭유는 외부로 배출되지 않고 전량 재사용되고 있으며, 사용되는 제품명은 W-100S, S.Y, HIGH OIL, ㈜삼육특수유제로서 해당 제품의 물질안전보건자료에 의하면 특정수질유해물질이 포함되어 있지 않으며, 동 절삭유를 제조하는 ㈜삼육특수유제에 조회한 바에 의하더라도 해당 제품에는 특정수질유해물질을 함유하고 있지 않다는 것을 확인하고 있다. 청구인의 사업장과 무관한 자료를 증거로 삼아 불이익 처분을 함은 타당하지 않다고 사료된다. 6) 피청구인이 폐수배출신고서를 접수한 날로부터 10일 이내 미통지(청구인 주장 추가) 「물환경보전법」 제33조제4항에 의하면 피청구인은 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 통지하여야 하고(시행규칙 제38조의2), 동 기간 내에 수리여부 또는 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간의 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 보도록 되어 있다(「물환경보전법」 제33조제5항 부칙 제2조). 피청구인은 이 사건 신고서 제출일인 2019. 8. 13.부터 10일 이내에 처리기간 연장을 통지한 사실이 없으며, 단지 접수일로부터 37일이 경과된 2019. 9. 18. 폐수배출시설설치 불가통보를 하였을 뿐이다. 7) 피청구인이 「물환경보전법」에 규정되지 아니한 「○○시 도시계획 조례」상의 입지제한을 이유로 불이익 처분을 한 것은 실질적 심사의 범위를 벗어난 법적 근거 없는 불이익 처분에 해당되며, 청구인의 사업장과 직접 관련되지 아니한 타 사업장의 조사결과를 청구인의 사업장의 특정수질유해물질 발생 증거로 하여 불이익 처분의 근거로 삼는 것은 이 역시 타당하지 않다. 더구나 신고서 접수일로부터 10일이 경과될 동안 수리여부나 지연통보 등의 사실이 없었으므로 신고의 효력은 접수일로부터 10일이 경과된 시점에서 자동적으로 발생되는 것이며, 만일 그렇지 않고 피청구인의 어떤 사정으로 수리되지 않는다면 관련 법령 조항은 있으나 마나한 무용지물 조항이 되므로 이 사건 처분은 취소됨이 마땅하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2019. 9. 18. 청구인이 2019. 8. 13. 한 절삭유사용 금속가공시설 10기 폐수배출시설 설치 신고서에 대하여 ‘「○○시 도시계획 조례」에 따라 입지가 제한됨 - 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 입지 불가능(특정수질유해물질 발생업종)’이라는 이유로 배출시설 설치신고 불가 통지하였다. 2) 청구인은 슬리브류 등 기계부품가공을 하는 기타금속제조업을 주업으로 하는 회사로서 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○번길 117에서 영업을 영위하고 있다. 한편, 이 사건 공장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 계획관리지역으로 지정되어 있는 지역에 위치하고 있다. 청구인은 2019. 8. 13. 피청구인에게 절삭유사용 금속가공시설 10기에 대하여 폐수배출시설 설치 신고서를 접수하였다. 피청구인은 같은 해 9. 18. 청구인 설치신고서에 대하여 ‘「○○시 도시계획 조례」에 따라 입지가 제한됨 - 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 입지 불가능(특정수질유해물질 발생업종)’이라는 이유로 배출시설 설치신고 불가 통지하였다. 3) 배출시설 설치신고는 법률 등에 비추어 이른바 ‘자체 완성적 신고’라 볼 수 없고, 배출시설 설치신고 수리여부는 제출서류와 타법 저촉여부를 검토하여 최종 설치불가처리 한 것이다. 청구인의 주장은 법령 등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우로 수리를 요하지 않는 이른바 ‘자체 완성적 신고’에 한하여 타당한 주장이다. 폐수배출시설 설치신고는 이른바 ‘자체 완성적 신고’이 아닌 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 타당하다. 「물환경보전법」 제33조는 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 제44조 및 제76조에서는 배출시설 설치신고를 하지 않은 경우 폐쇄 명령 및 형벌을 가하도록 규정하고 있다. 제42조에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 신고한 경우 폐쇄 명령하도록 정하고 있다. 한편, 같은 법 시행령 제31조는 신고대상 폐수배출시설과 설치신고 시 첨부서류를 규정하고 있다. 그 첨부서류에는 배출시설의 위치도 및 폐수배출공정흐름도, 원료의 사용명세 및 제품의 생산량과 발생할 것으로 예측되는 수질오염물질의 내역서, 방지시설의 설치명세서와 그 도면 등이 있다. 또한 제6항에서는 환경부장관은 배출시설설치신고서를 수리한 경우에 배출시설 설치신고증명서를 신청인에게 발급하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 규정들을 종합하면 설치신고에 대하여 법령 위반사항은 없는지 등을 실질적으로 심사하여 수리여부를 결정해야 하므로 이 사건 설치신고는 수리를 요하는 신고이고, 행정청은 청구인이 제출한 신고서에 첨부된 서류 내용의 진위여부를 판단하여 수리여부를 결정할 실질적인 심사권을 보유하고 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 피청구인이 형식적 심사만으로 신고 수리를 하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 그러나 설사 「물환경보전법」에 따른 폐수배출시설 설치신고가 수리를 요하지 않는 이른바 ‘자체 완성적 신고’라 할지라도 다른 법령에 의하여 허용되지 않을 때 행정청이 그 신고의 수리를 거부하는 것은 위법하게 되는 것은 아니다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결 참조). 배출시설 설치허가 및 신고서를 검토할 때에는 타법 저촉여부 또한 조회하게 된다. 이때 검토하는 다른 법률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 같은 법 시행령 제71조, 「농지법」 제32조제2항 및 같은 법 시행령 제30조, 「농지법」 제37조 및 같은 법 시행령 제44조, 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률시행령」 별표3, 「수도법」 제7조, 제7의2 및 같은 법 시행령 제14조의2(현 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조) 등 기타 입지 관련 법률이다. 공장입지가 제한될 경우 공장 내부에 설치된 기계, 설비 등을 모두 포함된다고 해석함이 타당하므로 배출시설 설치가 허용되지 않는다. 이러한 경우 다른 법령에 의하여 적법한 신고를 할 수 없으므로 배출시설 설치신고의 수리 거부를 할 수 있다. 청구인 공장소재지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 같은 법 시행령 제71조에 따른 계획관리지역으로, 「○○시 도시계획 조례」 제30조에 따라 건축할 수 없는 건축물로 입지가 불가능하여 이 사건 처분(배출시설 설치신고 불가통지)에 이르게 된 것이다. 상기 조례에 따르면 특정수질유해물질 배출하는 경우 입지가 제한된다. 4) 청구인은 용수의 수질분석자료 등의 제출 없이 특정수질유해물질이 배출되지 않는다고 신고하였으나, 관련 문헌과 전수조사 등에 따르면 수용성절삭유 사용 금속제조시설의 경우 특정수질유해물질이 필연적으로 배출된다. 청구인은 용수의 수질분석자료 등의 제출 없이 특정수질유해물질이 배출되지 않는다고만 하여 예측되는 수질오염물질 내역서를 첨부하여 배출시설 설치신고를 하였다. 하지만 관련 문헌과 경기도광역환경관리사업소의 수용성절삭유 사용업체 전수조사에 따르면 청구인과 같이 수용성절삭유 사용 금속제조시설의 경우 특정수질유해물질(「물환경보전법」 제2조제8호, 같은 법 시행규칙 제4조 별표3)이 필연적으로 배출된다. 이러한 사안에 대하여 청구인의 신고사항만을 신뢰하여 신고를 수리하는 것은 중대한 환경상의 침해가 예상되어 관련 법률에서 허가(신고) 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계를 무용화할 우려가 있다. 관련 법령에서 신고서와 첨부서류를 제출하여야 하는데 이를 검토하는데 있어서는 행정청으로 하여금 전문적이고 종합적인 심사를 하도록 요구되고 있다. 이러한 점에 보태어 보아서도 상기한 것처럼 폐수배출시설 설치신고는 수리를 요하는 신고로 보는 것이 타당하다. 5) 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. (보충서면) 6) 「물환경보전법」에 규정되지 아니한 「○○시 도시계획 조례」상의 입지제한을 이유로 불이익 처분을 한 것은 실질적 심사의 범위를 벗어난 법적 근거 없는 불이익 처분에 해당한다에 대하여 배출시설 설치 신고는 법률 등에 비추어 이른바 ‘자체 완성적 신고’라 볼 수 없고, 가사 ‘자체 완성적 신고’라 하더라도 타법 저촉여부를 검토하여 설치불가처리 한 것으로 다른 법령에 위배되어 그 신고수리를 거부한 것이다. 청구인은 폐수배출시설 설치신고가 이른바 ‘자체 완성적 신고’이며, ‘수리를 요하는 신고’라 하더라도 「○○시 도시계획 조례」를 이유로 처분한 것은 실질적 심사 범위를 넘어 처분이 위법하다고 주장한다. 피청구인은 폐수배출시설 설치신고가 이른바 ‘자체 완성적 신고’가 아닌 ‘수리를 요하는 신고’이라고 보는 것이 타당하다고 주장한 바 있고, 가사 청구인의 주장대로 ‘자체 완성적 신고’라 하더라도 다른 법령에 의하여 허용되지 않을 때 행정청이 그 신고의 수리를 거부하는 것은 위법하게 되는 것은 아니라고(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결 참조) 답변서를 통해 답변한 바 있다. 배출시설 설치 허가 및 신고서 검토할 때에는 타법 저촉여부 또한 조회하게 된다. 이때 검토 하는 다른 법률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 같은 법 시행령 제71조, 「농지법」 제32조제2항 및 같은 법 시행령 제30조, 「농지법」 제37조 및 같은 법 시행령 제44조, 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률시행령」 별표3, 「수도법」 제7조·제7의2 및 같은 법 시행령 제14조의 2 (현 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조) 등 기타 입지 관련 법률이다. 공장입지가 제한 될 경우 공장 내부에 설치된 기계, 설비 등을 모두 포함된다고 해석함이 타당하므로 배출시설 설치가 허용되지 않는다. 이러한 경우 다른 법령에 의하여 적법한 신고를 할 수 없으므로 배출시설 설치신고의 수리 거부할 수 있다. 청구인 공장소재지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 같은 법 시행령 제71조에 따른 계획관리지역으로, 「○○시 도시계획 조례」 제30조에 따라 건축할 수 없는 건축물로 입지가 불가능하여 이 사건 처분(배출시설 설치신고 불가통지)에 이르게 된 것이다. 상기 조례에 따르면 특정수질유해물질 배출하는 경우 입지가 제한된다. 7) 청구인 사업장과 직접 관련되지 아니한 자료나 타 사업장의 조사결과를 청구인 사업장의 특정수질유해물질 발생 증거로 하여 불이익 처분의 근거로 삼는 것은 타당하지 않다는 것에 대하여 청구인은 사용하는 절삭유에 특정수질유해물질이 함유되어 있지 않다고 하나, 관련 문헌과 전수조사 등에 따르면 수용성절삭유 사용하여 금속절삭 등 공정과정에서 특정수질유해물질이 배출된다. 청구인은 물질안전보건자료 등을 제출하여 사용하는 절삭유에서 특정수질유해물질이 함유되어 있지 않다고 하나, 관련 문헌과 경기도광역환경관리사업소의 수용성절삭유 사용업체 전수조사에 따르면 수용성절삭유에 특정수질유해물질이 함유된 것이 아니라 수용성절삭유를 사용하여 금속 절삭 등 공정과정 중에 특정수질유해물질(「물환경보전법」 제2조제8호, 같은 법 시행규칙 제4조 별표3)이 배출되는 것으로 확인하였다. 폐수배출시설 설치신고는 설치 전에 신고서를 제출하게 되며 신고하는 자의 ‘발생할 것으로 예측되는 수질오염물질 내역서’를 검토하는데 있어 일반적인 사안(관련 문헌과 전수조사 등)을 참고할 수밖에 없다. 청구인의 신고사항만을 신뢰하여 신고를 수리하는 것은 중대한 환경상의 침해가 예상되어 관련 법률에서 신고(허가) 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계를 무용화할 우려가 있다. 8) 「물환경보전법」 제33조제4항에 의해 신고서 접수일로부터 10일이 경과될 동안 수리여부나 지연통보 등의 사실이 없었으므로 신고의 효력은 접수일로부터 10일이 경과된 시점에 자동적으로 발생되는 것임에도 신고 수리가 반려된 것은 위법·부당하다는 것에 대하여 「물환경보전법」 제33조제4항 및 같은 법 시행규칙 38조의2는 이 사건 처분(2019. 9. 18.) 이후인 2019. 10. 17. 시행되어 이 사건 처분에 적용되지 않는다. 행정처분의 위법여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지는 않는다고 할 것이다(대법원 2002. 7. 9.선고 2001두10684판결 참조). 청구인이 주장하는 조항은 2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되어 2019. 10. 17. 시행되었다. 이 사건 반려통지는 2019. 9. 18.에 하였으며 따라서 「구 물환경보전법」(2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것)이 적용되며 해당조항은 적용되지 아니한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 물환경보전법】(2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것) 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제7항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다. 다만, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 변경신고를 하여야 한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받으려 하거나 신고ㆍ변경신고를 하려는 자가 제35조제1항 단서에 해당하는 경우와 같은 조 제4항에 따른 공동방지시설을 설치 또는 변경하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 서류를 제출하여야 한다. ⑤ 환경부장관은 상수원보호구역의 상류지역, 특별대책지역 및 그 상류지역, 취수시설이 있는 지역 및 그 상류지역의 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질로 인하여 환경기준을 유지하기 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 관할 시ㆍ도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 배출시설의 설치(변경을 포함한다)를 제한할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 지역의 범위는 대통령령으로 정하고, 환경부장관은 지역별 제한대상 시설을 고시하여야 한다. ⑦ 제5항 및 제6항에도 불구하고 환경부령으로 정하는 특정수질유해물질을 배출하는 배출시설의 경우 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설로 하여 이를 설치할 수 있다. ⑧ 제7항에 따라 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설을 설치할 수 있는 지역 및 시설은 환경부장관이 정하여 고시한다. ⑨ 제1항 및 제2항에 따른 허가 또는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 배출시설에서 배출되는 오염물질을 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 처리할 수 있을 것 2. 다른 법령에 따른 배출시설의 설치제한에 관한 규정에 위반되지 아니할 것 3. 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우에는 폐수가 공공수역으로 유출ㆍ누출되지 아니하도록 대통령령으로 정하는 시설 전부를 대통령령으로 정하는 기준에 따라 설치할 것 【물환경보전법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. "특정수질유해물질”이란 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육(生育)에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제9항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ④ 환경부장관은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 날부터 환경부령으로 정하는 기간 내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 【구 물환경보전법 시행령】(2019. 10. 15. 대통령령 제30126호로 개정되기 전의 것) 제31조(설치허가 및 신고 대상 폐수배출시설의 범위 등) ① 법 제33조제1항 본문에 따라 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설(이하 "배출시설”이라 한다)은 다음 각 호와 같다. 1. 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 배출시설 ② 법 제33조제1항 본문에 따라 배출시설의 설치신고를 하여야 하는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 제1항에 따른 설치허가 대상 배출시설 외의 배출시설을 설치하는 경우 2. 제1항 각 호에 해당하는 배출시설 중 폐수를 전량 위탁처리하는 경우로서 위탁받은 폐수를 처리하는 시설이 제1항제2호부터 제5호까지의 규정에서 정하는 지역 또는 구역 밖에 있는 경우 3. 제1항제2호부터 제5호까지에 해당하는 배출시설 중 특정수질유해물질이 제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되지 아니하는 배출시설로서 배출되는 폐수를 전량 공공폐수처리시설 또는 공공하수처리시설에 유입시키는 경우 ⑤ 법 제33조제1항 또는 제2항에 따라 배출시설의 설치허가ㆍ변경허가를 받거나 설치신고를 하려는 자는 배출시설 설치허가ㆍ변경허가신청서 또는 배출시설 설치신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 환경부장관에게 제출(「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. 1. 배출시설의 위치도 및 폐수배출공정흐름도 2. 원료(용수를 포함한다)의 사용명세 및 제품의 생산량과 발생할 것으로 예측되는 수질오염물질의 내역서 3. 방지시설의 설치명세서와 그 도면. 다만, 설치신고를 하는 경우에는 도면을 배치도로 갈음할 수 있다. 4. 배출시설 설치허가증(변경허가를 받는 경우에만 제출한다) 【구 물환경보전법 시행규칙】(2019. 10. 17. 환경부령 제829호로 개정되기 전의 것) 제4조(특정수질유해물질) 법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질은 별표 3과 같다. [별표 3] 특정수질유해물질(제4조 관련) 1. 구리와 그 화합물 2. 납과 그 화합물 3. 비소와 그 화합물 4. 수은과 그 화합물 5. 시안화합물 제35조의2(특정수질유해물질 폐수배출시설 적용기준) 영 제31조제1항제1호에서 "환경부령으로 정하는 기준”이란 별표 13의2에 따른 기준을 말한다. [별표 13의2] 특정수질유해물질 폐수배출시설 적용기준(제35조의2 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023403"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023405"></img> 【물환경보전법 시행규칙】 제38조의2(폐수배출시설 설치신고ㆍ변경신고의 수리여부 통지기간) 법 제33조제4항에서 "환경부령으로 정하는 기간”이란 법 제33조제1항 본문에 따른 폐수배출시설 설치신고의 경우 10일, 같은 조 제2항 단서 및 제3항에 따른 폐수배출시설 변경신고의 경우 5일을 말한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물 [별표 20] 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물(제71조제1항제19호 관련) 1. 건축할 수 없는 건축물 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할구역으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘 공장과 성장관리방안이 수립된 지역에 설치하는 공장(「대기환경보전법」, 「물환경보전법」, 「소음ㆍ진동관리법」 또는 「악취방지법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고 대상이 아닌 공장으로 한정한다)은 제외한다. (1) 별표 19 제2호자목(1)부터 (4)까지에 해당하는 것. 다만, 인쇄ㆍ출판시설이나 사진처리시설로서 「물환경보전법」 제2조제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 전량 위탁처리하는 경우는 제외한다. [별표 19] 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제18호 관련) 2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시·군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 (3) 「물환경보전법」 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것. 다만, 동법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다. (4) 「물환경보전법」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 별표 13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지 해당하는 것 【건축법 시행령】 [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 17. 공장 물품의 제조·가공[염색·도장(塗裝)·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다] 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것 【○○시 도시계획 조례】 제30조(용도지역안에서의 건축제한) 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영 부칙 제13조제1항의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 다음 각 호와 같다. 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 19와 같다. [별표 19] 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물(제30조제19호 관련) 9. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 시의 관할구역으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘 공장과 성장관리방안이 수립된 지역에 설치하는 공장(「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」, 「소음·진동관리법」 또는 「악취방지법」에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 대상이 아닌 공장으로 한정한다)은 제외한다. 가. 별표 15 제12호 가목부터 마목까지에 해당하는 것. 다만, 인쇄ㆍ출판시설이나 사진처리시설로서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 전량 위탁처리하는 경우는 제외한다. 10. 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 외의 지역 및 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역 외의 지역에 설치되는「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장[제9호 해당하는 것과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2항에 따른 공익사업의 편입으로 이전될 경우와 기존 공장을 증축(부지를 확장하여 증축하는 경우에는 추가편입부지의 면적이 3천제곱미터 이하로서 기존 부지면적의 50퍼센트 이내일 것) 또는 개축하는 경우는 제외한다.] 가. 아래의 표준산업분류 업종 중 「대기환경보전법」제2조제11호에 따른 대기오염물질 배출시설이 설치되는 건축물(단, 방지시설의 설치면제를 받는 경우에는 제외)과「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조제10호 규정에 따른 폐수배출시설을 설치하는 공장(단, 폐수를 전량공공 하ㆍ폐수처리시설로 유입하거나 전량 위탁 처리하는 경우는 또는 전량 재이용하는 경우는 제외) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023407"></img> [별표 15] 생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제30조제15호 관련) 12. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 도정공장·식품공장·제1차 산업생산품 가공공장 및 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 별표 1 제2호마목의 첨단업종의 공장(이하 “첨단업종의 공장”이라 한다)으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것(개정 2015.9.30) 다. 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 것. 다만, 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 사용중지 처분서, 폐수배출시설 설치신고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로○○○번길 117(공장용지, 1,231㎡, 계획관리지역)에서 ○○○○ 상호로 기계부품 제조업을 하는 자인데, 2019. 8. 13. 피청구인에게 금속가공시설 10기에 대하여 폐수배출시설 설치 신고를 하였다. 나) 경기도지사는 2018. 10. 22. 피청구인에게 피청구인 관내에 소재한 5개 사업장에서 구리와 납이 검출되었다는 내용의 폐수(수용성절삭유) 오염도검사 결과를 통지하였는데, 5개 사업장의 업종은 금속가공제조업, 정밀기기제조업, 기계부품가공제조업, 산업용기계제조업, 기계부품제조업이며, 확인서에 의하면 5개 사업장은 수용성절삭유 저장시설을 운영하였다고 기재되어 있다. 다) 피청구인은 2019. 5. 9. 배출업소 대기오염도 측정 및 지도점검에서 청구인이 폐수배출시설 설치신고를 이행하지 않은 사실을 적발하고, 청문절차를 거쳐 2019. 7. 1. 청구인에게 사용중지 처분을 한 바 있다. 라) 피청구인은 2019. 9. 18. 청구인에게 「○○시 도시계획 조례」에 따라 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 입지 불가능(특정수질유해물질 발생업종)하다는 사유로 폐수배출시설 설치불가통지를 하였다. 2) 「구 물환경보전법」(2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것) 제33조제1항, 제4항에 의하면, 배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관에게 허가를 받거나 신고를 하여야 하며, 허가를 받으려 하거나 신고를 하려는 자가 배출시시설과 공동방지시설을 설치하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 서류를 제출하여야 하며, 「물환경보전법」 제33조제4항에는 폐수배출시설 설치신고의 경우 환경부장관은 신고를 받은 날부터 10일 내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 「물환경보전법」 제2조는 특정수질유해물질이란 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 구리, 납, 비소 등을 정의하며, 「구 물환경보전법 시행령」(2019. 10. 15. 법률 제30126호로 개정되기 전의 것) 제31조제1항제1호, 제2항제1호에 따르면, 특정수질유해물질이 배출되는 시설은 설치허가를 받거나 설치신고를 하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항제19호 별표20제1호자목(1)에 의하면, 특정수질유해물질이 기준 이상으로 배출되거나 폐수배출시설에 해당하는 시설로서 「물환경보전법 시행령」 별표13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지 해당하는 공장은 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물이다. 「○○시 도시계획 조례」 제30조제19호 별표19제1호가목, 제10호가목에 따르면, 특정수질유해물질을 배출하는 공장과 자연보전권역 외의 지역에 설치되는 그 외 기타 금속가공업 업종 중 폐수배출시설을 설치하는 공장은 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물이다. 3) 청구인은 물환경보전법령에 따라 적법하게 신고하였으므로 피청구인은 이를 수리하여야 하며, 관계법령에 없는 사유를 들어 불가처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 행정청이 법령이 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부하는 것은 위 법령의 목적에 비추어 이를 거부해야 할 중대한 공익상의 필요가 있다는 등 특별한 사정이 있는 경우에 한하며, 법령에서 정한 요건을 갖추어 신고하였다면, 행정청으로서는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 한다(대법원 2017. 5. 30 선고 2017두34087 판결 등 참조)는 것이 판례의 입장이다. 이 사건에 적용되는 「구 물환경보전법 시행령」(2019. 10. 15. 대통령령 30126호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다) 제31조제1항에서는 폐수배출시설 설치에 관하여 허가대상과 신고대상을 구분하면서, 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 미만으로 배출되는 배출시설을 설치하는 경우는 신고사항으로 두었다. 그러므로 폐수배출시설을 설치하려는 자가 법령에 규정되어 있는 요건을 갖추어 개설신고를 하면 그 신고기준에 적합한 이상 행정청은 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 개설신고신청의 수리를 거부할 수 없다. 또한 이 사건 시행령 제31조제5항제2호는 배출시설의 설치신고를 하려는 자는 배출시설 설치신고서에 ‘발생할 것으로 예측되는 수질오염물질의 내역서’를 첨부하도록 되어 있다. 살피건대, 청구인이 제출한 폐수배출시설 설치신고서에 따르면 “※ 오염물질 농도산정은 폐수배출시설 세분류 및 오염부하 원단위(국립환경과학원) 및 생태독성관리 업무편람(환경부) 참조”라고만 기재되어 있고, 달리 청구인이 제출한 입증자료를 보더라도 ○○시 ○○읍 ○○로○○○번길117 배출시설에서 환경부령으로 정하는 기준 미만의 특정수질유해물질이 배출되어 설치신고기준에 적합한지 여부를 확인할 수 없다. 반면에 경기도광역환경관리사업소의 수용성절삭유 사용업체 전수조사 등 자료에 따르면, 청구인의 시설과 같은 수용성절삭유 사용 금속제조시설의 경우 배출되는 특정수질유해물질의 양이 신고수리기준을 훨씬 초과함을 확인할 수 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 건축물은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제19호 별표 20 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물 제1호자목(1), 별표 19 제2호자목(3)의 ‘「물환경보전법」 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것’에 해당할 뿐만 아니라, ‘「○○시 도시계획 조례」 제20조제19호 별표 19 제9호가목, 별표 15 제12호다목의 특정수질유해물질을 배출하는 것’에 해당하여 건축이 제한되는 건축물로 판단된다. 따라서 이 사건 건축물 내 배출시설은 물환경보전법령상 신고수리요건을 충족하지 못하고, 이 사건 건축물의 입지는 관련법령인 국토의 계획 및 이용에 관한 법령상의 건축이 가능한 건축물에도 해당되지 않은바, 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 대법원 98다57419, 대법원 2013두11475, 대법원 2015두35116, 대법원 2008두10997 2) 서울시행정심판위원회 2017-263