하수도원인자부담금 부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-26번지 토지 상에 단독주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)을 신축하여 2019. 9. 24. 피청구인으로부터 사용승인을 받았다. 피청구인은 같은 해 9. 17. 청구인에게 이 사건 주택의 신축에 대하여 「하수도법」 제61조 및 「○○시 하수도 사용 조례」 제22조 규정에 따라 하수도 원인자부담금 2,480,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 사건 당시 ○○구 ○○동 ○○○-26번지에 주택을 신축하여 사용승인 신청 중 피청구인이 하수도원인자부담금 부과처분을 하였다. 2) 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-26번지 상의 연면적 184.38㎡ 건축물을 신축하여 사용승인서를 득하기 위해 관련 서류를 제출 중 하수도원인자부담금 부과처분을 받았다. 건축물의 오수 발생량이 0.8ton으로 「하수도법 시행령」 10㎥ 이상 증가되는 건축물이 아님에도 하수도원인자부담금을 부과하였고 사용승인을 득하기 위해 하수도원인자부담금 납부를 강요했기 때문에 이의 신청을 하지 못하고 2019. 9. 18. 납부하였다. 3) 「하수도법 시행령」 제36조제1항에 따르면 부과 기준이 되는 기준량은 10㎥이다. 청구인 건축물의 오수 발생량은 0.8ton(환경부고시 제2012-144호, ○○시 공고 제2014-489호 기준으로 피청구인 산출)으로 부과 기준 이하이므로 원인자부담금 부과 대상이 아님에도 피청구인이 부당하게 부과하였다. 그러므로 피청구인이 한 하수도원인자부담금 부과처분은 위법·부당하므로 취소되어야 하며 기 납부 한 2,480,000원에 대한 환급을 요구한다. (보충서면 1) 4) 피청구인의 주장에 대한 반박 가) 하수도원인자부담금 처분의 근거 법률인 「하수도법」 제61조제1항과 같은 법 시행령 제35조제1항에서는 원인자부담금 부과의 대상을 10세제곱미터(10톤) 이상의 하수를 새로이 배출하거나 증가시키는 건축물의 소유자라고 명확히 정의하고 있고 청구인의 건축물 하수 배출량은 0.8세제곱미터로 하수도 배출량 부과기준인 10세제곱미터 미만으로 부과대상이 아님을 피청구인도 답변서를 통해 인정하고 있다. 나) 피청구인은 2017. 3. 14. 설계변경을 근거로 청구인의 건축물이 기준을 초과하였다고 주장하고 있으나 해당 설계 변경안은 이후에 이루어진 필지 분할, 설계 변경 등으로 실현되지 않은 계획이며 더욱이 청구인 소유의 건축물 계획도 아니다. 청구인 건축물의 최초 건축 허가일은 2017. 11. 17.이며 2018. 4. 13. 건축관계자 변경 후 최종 건축허가일은 2019. 4. 23.이다. 다) 관계 법령에서는 청구의 대상을 건축물 등의 소유자로 소유관계를 명확히 하고 있다. 따라서 청구인이 소유하지 않은 건축물의 오수배출량까지 합산 계산하여 기준 초과로 처분한 피청구인의 행청처분은 법적 근거가 없고 입법 취지에도 부합하지 않다. 라) 피청구인은 청구인이 2019. 9. 17. 협의 및 허가 조건을 확인하였다고 하나, 이는 청구인의 재산권 행사를 위해 필요한 사용승인을 볼모로 하수도원인자부담금 부과 및 납부를 강요한 건으로 협의라 할 수 없으며 사용승인을 득하기 위해 2019. 9. 18. 고지서 수령 및 납부, 2019. 9. 20. 사용승인서 교부받았다. 위와 같은 이유로 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 5) 관계법령은 하수도원인자부담금 부과 기준과 대상을 10세제곱미터 이상의 오수를 배출하는 건축물 소유자로 명확히 정의하고 있다. 청구인 소유 건축물의 오수 배출량은 0.8 세제곱미터로 부과 대상이 아니고 이는 피청구인도 인정하고 있다. 피청구인이 근거로 내세운 2017. 3. 14. 설계 변경안은 실현되지 않은 과거의 안이며, 더욱이 청구인은 해당 계획의 당사자도 아니다. 청구인의 부지가 과거 계획의 일부였다는 이유 하나만으로 피청구인은 청구인에게 2,480,000원의 하수도원인자부담금을 부과하였다. 피청구인은 상위 법령인 「하수도법」과 같은 법 시행령에 따라 처분한 원인자부담금 제도 도입 취지 및 ○○시 업무처리 기준을 주장하고 있으나 이는 명확히 명문화된 규정이 아니며 피청구인은 다른 처분 근거 법령을 제시하지 못하고 있다. 결과적으로 이는 행정의 법률적합성의 원칙에 위반하는 처분이다. 위와 같은 이유로 위 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 하며 기 납부한 2,480,000원은 환급되어야 한다. (보충서면 2) 6) 피청구인이 유사사례로 제시한 환경부 질의응답 사례에는 동일 건축주(소유주)가 공사 중간 필지 분할로 하수도원인자부담금을 피하기 위한 쪼개기 분할에 대한 내용으로 청구인과 다르며 오히려 「하수도법 시행령」 제35조에 따른 부과기준(하루 10세제곱미터 이상 증가되는 오수)은 소량 배출자의 경제적 부담을 완화하기 위해 한정한 것이라는 시행령의 도입취지를 잘 설명해주고 있고, 청구인은 기준에 따른 소량 배출자이다. 피청구인의 주장대로 청구인의 건축물이 5년여에 걸친 해당부지의 토지분할 및 소유권 이전 등에 따라 허가사항이 승계되었다고 가정해도 청구인은 「하수도법」 제61조제1항과 같은 법 시행령 제35조제1항 따른 하수도원인자부담금 부과처분의 대상이 아님은 변화가 없으며, 피청구인은 허가사항 승계를 규정하는 기준과 그에 따른 책임의 연장과 한정의 법령 근거를 제시하지 못하고 있다. 피청구인이 주택단지라고 주장하는 주변 건축물들은 소유주, 규모, 목적, 건축관계인 등 어떠한 사항도 청구인과 무관하다. 피청구인의 주장대로 다수의 단독주택단지 건축에 따른 오수량 증가 원인자로 하여금 그 책임을 다하게 하는 것이 목적이라면 행정처분이 쉬운 한 개인 시민에게 명확한 법적 근거 없이 부과하지 말고 직접 적법한 관계 법령을 찾고 법령에 정한 기준에 따라 부담금 부과 대상을 찾아야 할 것이다. 7) 행정관청인 피청구인의 행정권의 행사는 법률의 범위 안에서 이루어져야 한다. 청구인 소유 건축물의 오수 배출량은 0.8세제곱미터로 원인자부담금 부과 대상이 아니며 「하수도법 시행령」 도입 취지에 따라 한정한 소량 배출자에 해당한다. 청구인이 소유한 적도 없고 소유하지도 않은 다른 건축물들의 책임을 피청구인의 행정 편의를 위해 청구인에게 관계 법령 근거도 없이 하수도원인자부담금을 부당하게 부과하였으므로 이 사건 심판청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2019. 9. 17. ○○구 ○○동 ○○○-26번지 상의 건축허가(단독주택)에 대한 사용승인 전 별도 협의에 따라 당초 허가조건을 확인하였고, 해당 건축물은 2014년 최초 건축주의 건축허가 이후 28동의 단독주택 건축을 목적으로 조성된 부지로부터 2017년 필지분할을 비롯하여 건축관계자 및 설계 변경을 통해 신축된 건물임을 확인한바, 연접부지 28동의 건축계획으로 인한 오수량 증가에 따른 하수도원인자부담금 부과대상으로 판단, 2,480,000원을 부과하였다. 그러나 청구인은 해당 건축물을 별도 건축물 및 소량 배출자로 인정해야 함을 주장하며 이 사건 처분에 불복하는 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 청구인의 건축물은 오수배출량이 0.8톤으로 하루 10톤 이상의 기준에 달하지 않으므로 원인자부담금 면제라고 주장하고 있으나, 그에 앞서 이 사건 건축물이 포함된 부지가 ㈜○○○○○○을 건축주로 2014. 11. 21. 단독주택 및 제1종근린생활시설 건립을 목적으로 최초건축허가(개발행위 및 산지전용허가 의제)를 득한 후 27필지 분할, 설계사항 및 건축관계자 변경을 거듭하여 현재의 소유자에 이르게 되었다는 사실을 참고하면, 2017. 3. 14. 2차 설계변경에 따른 해당 부지의 최종 건축목적은 28동의 단독주택 건립이고 당시 이에 따른 오수량 또한 대통령령에서 정하는 기준 이상의 양으로 판단한 것은 적법 타당하며(「하수도법 시행령」 제35조제1항), <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024561"></img> 청구인의 주장과 같이 해당 단지의 건축물을 개별로 적용하여 오수량을 따로 산정할 경우 원인자부담금 부과 대상이 되지 않을 것이나, 공공하수처리시설에 영향을 미치는 오수발생 시설에 책임을 두는 원인자부담금 제도 도입 취지 및 피청구인의 업무처리기준을 볼 때 부과처분은 적법 타당하다. 3) 상기에서 살펴본 바와 같이 2019. 9. 17. 피청구인의 하수도원인자부담금 부과처분은 적법·타당한 행정처분으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. (보충서면) 4) 청구인 주장의 부당성 청구인은 이 사건 건축물이 포함된 단독주택단지 계획 이후 건축관계자와 설계가 변경된 사유로 허가의 관련성을 부정하고 있으나, 해당부지는 수년 전 개발 단계부터 관련부서 협의를 통해 지속적으로 「하수도법」이 검토되었으며 이후 건축허가를 거쳐 토목공사 등 기초공사가 이루어진 부지에 시기를 달리하여 건축공사가 완료되었을 뿐이지 사실상 허가사항을 승계 취득한 것으로 봄이 타당하므로 그 주장은 부당하다. 또한 이 사건의 처분은 5년여에 걸친 해당부지의 토지분할 및 소유권 이전 등 토지 이동사항, 건축주의 건축계획 및 목적, 원인자부담금 제도 도입취지, 질의 회신, 유사판례 등을 종합적으로 검토하여 결정한 사항으로 청구인이 증거로 제시한 건축허가서는 그중 하나의 자료일 뿐 부과취소를 위한 주장을 뒷받침하기 부족하다. 피청구인이 최초 답변서에서 기술하였던 것과 같이 이 사건의 처분은 다수의 단독주택단지 건축에 따른 오수량 증가 원인자로 하여금 그 책임을 다하게 하는 것을 목적으로 한 적법·타당한 행정처분으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【하수도법】 제61조(원인자부담금 등) ① 공공하수도관리청은 건축물 등을 신축ㆍ증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다. ③ 제1항 및 제2항의 규정에 따른 원인자부담금의 산정기준ㆍ징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 【하수도법 시행령】 제35조(원인자부담금 등) ① 법 제61조제1항에서 "대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우”란 하루에 10세제곱미터 이상 증가되는 경우를 말한다. 【○○시 하수도 사용 조례】 제22조(개별건축물 등에 대한 원인자부담금) ① 법 제61조제1항에 따른 원인자부담금의 산정기준ㆍ징수방법 등은 다음 각 호와 같이 한다. 1. 오수 발생량은 영 제24조제5항에 따라 고시한 오수 발생량 산정기준을 적용하여 산정한다. 2. 원인자부담금 부과대상 오수 발생량은 다음과 같이 산정한다. 이 경우 원인자부담금 부과대상 오수량은 별표 4를 적용하여 산정한다. 가. 신축ㆍ증축ㆍ용도변경 등 각각의 행정행위로 인한 1일 오수 발생량이 10세제곱미터 이상인 경우 전체 오수 발생량 나. 여러 차례에 걸쳐 이루어지는 신축ㆍ증축ㆍ용도변경 등의 행정행위로 1일 오수 발생량이 10세제곱미터 이상인 경우 10세제곱미터를 초과하는 양 ※ 원인자부담금 부과대상 오수량 산정 예시 : 별표 4 3. 건축물 등의 오수 발생량은 해당 건축물 전체를 기준으로 산정하는 것을 원칙으로 하며, 불가피한 경우 건축물 소유자별로 산정할 수 있다. 4. 1일 오수 발생량 1세제곱미터에 대한 원인자부담금 단위단가는 별표 5의 산정방식에 따라 산정한 금액을 초과하지 않는 범위에서 ○○시 시보, ○○시 홈페이지 또는 일간신문 등에 공고하여야 한다. 5. 원인자부담금의 금액은 제2호에 따라 산정한 원인자부담금 부과대상의 1일 오수 발생량(세제곱미터)에 제4호에 따라 공고한 단위단가를 곱하여 산정한다. 6. 원인자부담금의 징수방법 및 시기 등은 다음과 같이 한다. 가. 시장은 건축물의 신축, 증축, 개축·재축 및 건축물 용도변경 등에 대한 인·허가 또는 승인 시 납부 의무를 통보하고, 준공신청 시(임시사용승인 포함) 금액을 산정하여 부과하며, 그 밖에 필요한 사항은 시행규칙으로 정한다. 나. 징수(납부)시기는 건축 준공 허가 전으로 하되, 건축물 용도변경 등의 경우에는 인ㆍ허가 또는 승인 전으로 한다. 【○○시 하수도 사용 조례 시행규칙】 제24조(원인자부담금 부과징수) ⑦ 조례 제22조 및 제24조에 따른 원인자부담금은 해당 사업 또는 시설물의 인가ㆍ허가 또는 승인 시의 오수발생량 산정 기준과 원인자부담금 단위단가를 기준으로 산정한다. 다만, 변경 인가ㆍ허가 또는 승인 등으로 증가되는 부분에 대해서는 변경 인가ㆍ허가 또는 승인 시의 산정 기준과 단위단가를 적용하고, 제6항에 따른 분할납부의 경우는 같은 항 제3호의 규정에 따른다. 【○○시 공고 제2015-604호 ○○시 하수도원인자부담금 단위단가 공고】 1. 하수도 원인자부담금 단위단가 ○ 개별건축물 등에 대한 단위단가 : 3,100,000원/㎥ 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○동 ○○○-2번지 건축허가, ○○동 ○○○-26번지 건축허가, 건축관계자 변경신고 수리, 분할 전·후 지적도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-26번지 토지 상에 단독주택을 신축하여 2019. 9. 24. 피청구인으로부터 건축물 사용승인을 받았다. 나) 피청구인은 같은 해 9. 17. 청구인에게 이 사건 주택의 신축에 대하여 「하수도법」 제61조 및 「○○시 하수도 사용 조례」 제22조 규정에 따라 하수도 원인자부담금 2,480,000원을 부과처분하였다. 다) 피청구인은 2014. 11. 21. ○○동 ○○○-2, ○○○-3, ○○○-4 필지에 대하여 ○○○○○○(주)에게 단독주택 7동, 제1종근린생활시설(소매점 3동) 용도의 건축허가를 하였으며, 2017. 3. 14. 용도를 단독주택 28동으로 변경하는 건축허가 변경을 하였다. 라) ○○동 ○○○-2번지는 2017. 5. 1. 31개 필지(본전에 -11 내지 -41을 부함)로 분할되었다. 마) 피청구인은 2017. 8. 3. ○○○○○○(주)에게 오수발생량 10.6ton에 대한 하수도 원인자부담금 32,800,000원을 부과하였으나 ○○○○○○(주)는 이를 납부하지 아니 하였다. 바) 피청구인은 2017. 11. 17. ○○동 ○○○-26번지에 대하여 ○○○○○○(주)에게 단독주택 용도의 건축허가를 하였으며, 2018. 4. 13. 건축주를 ○○○○○○(주)에서 청구인으로 변경하는 건축관계자 변경신고를 수리하였다. 사) ○○○○○○(주)는 ○○동 ○○○-2번지 일원에 건축주로서 단독주택 28동 용도의 건축허가를 받았으며, 필지분할을 한 후에 분양을 진행하여 2019. 12. 11. 기준 ○○동 ○○○-11번지를 제외한 27필지의 건축주가 변경되었다. 2) 「하수도법」 제61조제1항, 제3항 및 같은 법 시행령 제35조제1항에 의하면 공공하수도관리청은 건축물 등을 신축하여 오수가 하루에 10세제곱미터 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있고, 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 「○○시 하수도 사용 조례」 제22조제1항제2호가목, 제6호가목, 나목에 따르면 원인자부담금 부과대상 오수 발생량은 신축 등으로 인한 1일 오수 발생량이 10세제곱미터 이상인 경우 전체 오수 발생량으로 산정하며, 시장은 건축물의 신축 허가 시 납부 의무를 통보하고, 준공신청 시 금액을 산정하여 부과하며, 징수(납부)시기는 건축 준공 허가 전으로 한다. 3) 청구인은 당초 이 사건 토지에 대하여 건축허가를 득하고 하수도 원인자부담금 부과를 받은 것은 청구외 ○○○○○○(주)이고, 청구인이 ○○○○○○(주)로부터 분할된 토지를 받아 건축관계자 변경허가를 받고 최종 건축허가를 받은 날은 2019. 4. 23.이며, 청구인의 건축물에서 발생하는 오수량은 일 0.8톤으로 하수도 원인자부담금 부과 기준인 일 10톤에 미치지 못하고, 인근 건축물소유자와는 전혀 관련도 없는데 피청구인은 「하수도법」 제61조제1항 및 같은 법 시행령 제35조제1항의 규정을 잘못 해석하여 청구인에게 원인자부담금을 부과하였으므로 이는 중대하고 명백한 하자가 있어 무효라고 주장하며, 기 납부한 원인자부담금 2,480,000원에 대한 반환을 요구한다. 먼저 이 사건 청구 중 기 납부한 부담금의 반환 청구가 적법한지 여부에 관하여 본다. 기 납부한 분담금의 반환청구는 공법상 부당이득반환청구에 해당하는 것이어서 부당이득금반환청구소송(민사소송)에 따라야 함은 별론으로 하고 이는 행정심판의 대상이 되지 아니한다(대법원 1995. 4. 29. 선고 94다55109 판결 등 참조). 따라서 기 납부한 부담금의 반환을 청구하는 청구인의 청구는 부적법하다 할 것이다. 다음으로 이 사건 처분이 중대하고 명백한 하자가 있어 무효인지 여부에 관하여 본다. 「하수도법」 제61조는 “공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경 하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있고, 원인자부담금의 산정기준ㆍ징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제35조는 “법 제61조에서 정한 원인자부담금을 부과할 수 있는 경우란, 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경하여 오수를 하루에 10세제곱미터 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 경우를 말한다”고 규정하고 있다. 한편 「○○시 하수도 사용 조례」를 살펴보면, 제22조제1항제4호에서 “오수발생량 1㎥/일에 대한 원인자부담금 단위단가는 별표 5의 산정방식에 따라 산정한 금액을 초과하지 않는 범위 내에서 지방자치단체의 공보 또는 일간신문 등에 공고”하도록 하고 있고, 같은 조례 제22조제1항제6호가목에서는 “시장은 건축물의 신축, 증축, 개축ㆍ재축 및 건축물 용도변경 등에 대한 인ㆍ허가 또는 승인 시 납부 의무를 통보하고, 준공신청 시(임시사용승인 포함) 금액을 산정하여 부과하며, 그 밖에 필요한 사항은 시행규칙으로 정한다”고 규정한다. 같은 조례 시행규칙은 제24조제7항에서 “조례 제22조 및 제24조에 따른 원인자부담금은 해당 사업 또는 시설물의 인가ㆍ허가 또는 승인 시의 오수발생량 산정 기준과 원인자부담금 단위단가를 기준으로 산정한다. 다만, 변경 인가ㆍ허가 또는 승인 등으로 증가되는 부분에 대해서는 변경 인가ㆍ허가 또는 승인 시의 산정 기준과 단위단가를 적용하고, 제6항에 따른 분할납부의 경우는 같은 항 제3호의 규정에 따른다”고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하여 보면, 건축물 등의 신축에 따른 하수도 원인자부담금은 1일 발생 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상으로 증가되는 경우에 해당 건축물의 소유자 등에게 부과할 수 있는 것이 명백하고, 청구인의 하루 오수 배출량은 0.8톤에 불과하여 기준이 되는 10톤에 훨씬 미치지 못하는 사실이 확인된다. 청구인이 종전 건축허가의 변경을 통하여 건축허가 명의를 승계한 것은 사실이나 청구인의 건축물은 필지 분할 후 분할된 면적에 대하여 개별적으로 건물을 신축한 것이므로 「하수도법」에 따른 하수도 원인자부담금은 개별적 건축물에서 발생하는 오수량을 기준으로 산정함이 타당하다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 처분은 부과대상 결정에 있어서 「하수도법」과 같은 법 시행령 등의 규정에 반하는 것이라 할 것이고, 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효라 할 것이다. 가사 이를 중대 명백한 하자에 해당하지 아니하여 당연 무효라고 볼 수는 없다 하여도 처분에는 하자가 있다고 할 것이고 취소를 면할 수는 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 기 납부한 하수도원인자부담금 반환청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 하수도원인자부담금 부과처분 무효확인 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.