하천유수사용및공작물신축허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 7. 19. 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○수계 ○○본류에 소수력발전소를 건설하기 위한 하천유수사용 및 공작물신축허가신청을 하였는데 피청구인이 ○○댐의 원활한 홍수조절 및 저수지운영 등을 감안할 때 허가할 수 없는 실정이라는 등의 이유로 이를 거부하는 처분(이하 ‘이 건 처분이라 한다’)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○수계 ○○본류(이하 ‘이 건 구역’이라 한다.)에 대체에너지 개발을 위하여 전기사업용 소수력발전소를 건설하고, 이를 통하여 공공용 전기를 생산․공급하고자 피청구인에게 하천유수사용 및 공작물신축허가 신청을 하였는 바, 피청구인의 불허가처분은 다음과 같은 이유로 잘못된 판단에 근거한 것이다. 나. 청구인이 건설하고자 하는 소수력발전소(이하 ‘이 건 발전소’라 한다.)는 하천의 흐르는 물의 낙차를 이용하여 발전하는 방식으로서 흐르는 물의 유량이나 수질을 변화시키지 아니하고, 그 위치가 ○○댐으로부터 71.8㎞ 떨어진 곳에 있으며, ○○댐의 광대한 저수량에 비하면 미미한 수준의 저수량이므로 홍수피해를 가중할 우려가 있고, 하천의 건천화로 인한 유로변화가 발생될 수 있다는 피청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 다. 또한, 피청구인은 이 건 발전소가 설치될 경우 관광객, 낚시꾼 등으로 인하여 수질오염 등이 예상된다고 주장하나, 이 또한 청구인이 책임지고 피청구인의 지침에 따라 쓰레기를 수거․처리하면 해결될 문제이다. 라. 이 건 발전소를 설치할 경우, 개발되지 아니한 국가하천의 흐르는 물을 이용하여 공공용 전기를 생산함으로서 전력안정공급에 기여하는 등의 긍정적인 효과가 예상되는 바, 이러한 점을 감안하지 아니하고 잘못된 사실에 기초하여 한 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 이 건 구역이 ○○댐으로부터 71.8㎞ 떨어져 있다고 하더라도 ○○댐의 저수구역(표고 80m)내에 위치하는 바, 배수위가 상승할 경우 취수보 상류가 침수될 가능성이 있고, 갈수기 동안 하천유량이 감소할 경우에는 취수보 하류의 간헐적인 건천화가 예상되며, 인근에 위치한 ○○소수력발전소의 사례와 같이 취수보 상류 및 하류지점은 낚시꾼, 행락객 등으로 인하여 유원지화 되는 것이 불가피하게 되어 저수지에 쓰레기 등 오염물질의 유입을 차단하는 것이 현실적으로 불가능하므로 이러한 정황을 감안하여 한 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제12조, 제15조, 제45조, 제46조 및 제48조 댐건설및주변지역지원등에관한법률시행령 제16조, 제46조 및 제48조 하천법제33조 하천법시행규칙 제19조 및 별표 2 ○○수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조 환경정책기본법 제22조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○댐관련민원회신문, 하천유수사용 및 공작물 신축허가신청서, 전기사업허가신청에 따른 관련법규 저촉여부 협의문, 회신문서, 책임보상공증서, 하천유수사용 및 공작물신축허가신청 회신문, 하천유수사용 및 공작물신축허가 지연에 대한 진정서, ○○댐 관리단 우려사항에 대한 대책이행 보장 공증서, 하천유수사용 및 공작물 신축허가 지연에 대한 진정 민원회신문, ○○수계 소수력발전소 건설 협조요청문 등 각 사본의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 한국수자원공사사장이 2002. 2. 25. 청구인에게 회신한 ○○댐관련민원회신 문서에 의하면, ○○댐 상류에 소수력발전소 개발을 위한 하천점용허가가 가능한 지와 관련하여, 하천점용허가는 시설물 설치에 따른 유수흐름의 변화, 수질 및 인근지역에 미치는 영향 등 댐 운영관리에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 바, 청구인이 계획하는 사업의 정확한 위치, 발전용량, 시설규모 등 검토에 필요한 자료를 ○○댐관리단에 제출하여 주기 바란다는 내용이 기재되어 있다. (나) 청구인은 2002. 7. 19. 피청구인에게 하천유수사용 및 공작물 신축허가신청서를 제출하였다. (다) 청구외 충청북도지사는 2002. 8. 1. 피청구인에게 ‘전기사업허가신청에 따른 관련법규 저촉여부 협의’문서를 발송하였고, 동 문서에는 청구인의 전기사업(소수력 발전사업) 허가신청이 있어 관련법령 저촉여부에 대한 의견을 조회한다는 내용이 기재되어 있으며, 이에 대하여 피청구인은 2002. 9. 16. 회신문서를 발송하였고, 동 문서에는 홍수피해 가중우려, 하천의 유로변화 발생 가능성 및 하천의 수질오염 문제 등이 예상되어 청구인에 대하여 하천점용허가가 불가하다고 기재되어 있다. (라) 피청구인이 2002. 9. 2. 청구인에게 회신한 ‘하천유수사용 및 공작물신축허가신청 회신’ 문서에 의하면, 청구인의 하천유수사용 및 공작물신축허가 신청에 대하여 ‘가. 홍수시 댐 상류지역의 배수위를 상승시켜 홍수피해를 가중할 우려가 있으며, 나. 갈수기 취수보 하류의 간헐적 건천화로 인한 유로변화가 발생될 수 있고, 다. 특히 소수력 취수보 하류지점은 ○○소수력과 같이 유원지화되어 쓰레기 등 오염물질의 발생으로 저수지 수질오염 가중이 예상되는 등 ○○댐의 원활한 홍수조절과 저수지 운영상 동 허가가 어려운 실정임을 회신합니다’라고 기재되어 있다. (마) 청구인이 2002. 9. 26. 피청구인에게 제출한 ‘하천유수사용 및 공작물신축허가 지연에 대한 진정’ 문서에 의하면, 청구인은 2002. 7. 19. 피청구인에게 하천유수사용 및 공작물 신축허가신청서를 제출한 바 있는데, 피청구인은 2002. 9. 2. 이를 허가하기 어렵다고 회신하였는 바, 이와 관련하여 청구인은 홍수조절 및 ○○댐 운영에 지장이 없도록 대책을 강구하고 이의 확실한 이행을 담보할 수 있도록 이행보장 공증서를 작성하여 제출하는 바, 소수력발전소 개발사업이 원만히 이루어질 수 있도록 하천유수사용 및 공작물신축허가를 조속히 허가하여 줄 것을 진정한다는 등의 내용이 기재되어 있고, 첨부서류로 ‘○○댐 관리단 우려에 대한 대책이행 보상공증서 1부’, ‘책임보상공증서 사본 1부’, ‘취수보 설치로 인한 배수영향권내하천 좌․우안 현황사진 1부’를 피청구인에게 제출하였다. (바) 청구인이 피청구인에게 제출한 ‘책임보상공증서’(○○합동법률사무소가 2002. 8. 3.자로 공증)에 의하면, ‘○○ 주식회사는 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○수계 ○○본류(국가하천)에 소수력 발전소를 건설하려고 유수사용 및 하천공작물 설치허가를 신청하였는 바, 향후 ○○댐 수문 운영으로 인하여 어떠한 피해를 받더라도 이에 대한 보상을 요구하거나 이의를 제기하지 않을 것이며, ○○소수력 발전소 건설․운영으로 인하여 발생하는 귀사의 피해와 지역주민 피해에 대하여 책임지고 보상할 것을 공증합니다.’라고 기재되어 있다. (사) 청구인이 피청구인에게 제출한 ‘○○댐 관리단 우려사항에 대한 대책이행 보장 공증서’(법무법인 삼한이 2002. 9. 26.자로 공증)에 의하면, ○○댐관리단에서 제시한 홍수피해 가중우려, 하류의 건천화로 인한 유로변화의 가능성, 소수력 발전소의 유원지화에 따른 환경오염 문제 등 우려사항에 대하여 청구인이 ○○댐 관리단의 통제에 따라 상기 문제가 발생하지 아니하도록 소수력 발전소를 운영할 것이며, 이와 관련한 피해가 발생할 경우에는 청구인이 책임보상하겠다는 내용이 기재되어 있고, 그 이행을 담보하기 위하여 공증서를 제출한다고 되어 있다. (아) 피청구인이 2002. 10. 21. 청구인에게 회신한 ‘하천유수사용 및 공작물 신축허가 지연에 대한 진정 민원회신’문서에 의하면, 청구인이 소수력발전소를 설치하고자 하는 지점의 주변지역이 환경정책기본법에 의한 상수원 수질보전 특별대책지역 I 구역이며, ○○수계물관리및주민지원등에관한법률에 의해 정부가 수질보전을 위하여 특별관리하고 있는 수변구역이므로 수질오염이 가중될 수 있어 청구인의 신청에 대한 허가가 불가하다고 기재되어 있고, 청구인이 제출한 ○○댐 관리단 우려사항에 대한 대책이행 보장 공증서가 허가사유가 될 수는 없다는 내용이 기재되어 있으며, ‘대명소수력개발검토의견’ 1부를 첨부하였는 바, 그 내용은 다음과 같다. - 다 음(요약한 내용임) - ○ 치수관리 측면 : 소수력발전소가 설치될 경우 ○○댐 배수위가 13㎝ 상승하여 댐 상류지역의 홍수피해를 가중할 우려가 있고, 발전소 설치예정구역이 표고 80m 이내에 위치하여 10년 빈도의 홍수시 발전소 건물의 3분의 2가 물에 잠기는 문제(10년 빈도의 홍수량 유입시 발전소의 바닥표고는 77.70m이나, 설치지점 배수위는 84.68m로 예상되고, 건물의 높이는 10.5m임.)가 있음. ○ 이수관리 측면 : 취수보 하류의 간헐적인 건천화가 우려되며, ○○댐 유입량에 영향을 주므로 댐 저수지 유입량 예측에 지장을 초래하고, 기존 유입량 통계와 맞지 아니하게 되어 ○○댐 운영계획 수립에 차질이 발생할 가능성이 있음. ○ 수질환경관리 측면 : 소수력 취수보 하류지점이 행락객, 낚시꾼 등으로 인하여 유원지화되고, 수질오염이 가중될 우려가 있음. ○ 검토의견 : ○○댐 저수구역내에 소수력발전소를 설치할 경우 홍수시 댐 상류지역의 배수위를 상승시켜 홍수피해를 가중할 우려가 있고, 갈수기 동안에는 취수보 하류의 간헐적 건천화로 인하여 유로변화가 발생할 수 있으며, 특히 취수보 하류지점이 유원지화되어 수질오염이 예상되므로 위와 같은 제반 문제점을 감안할 때 청구인의 신청대로 허가할 수 없는 실정임. (자) 청구외 에너지관리공단이 2002. 9. 19. 피청구인에게 발송한 ‘○○수계 소수력발전소 건설 협조요청’ 문서에 의하면, ‘대명에너지(주)가 소수력발전소의 건설사업을 추진하는 과정에서 우리 공단으로 첨부와 같이 ○○수계 소수력발전사업 인허가 절차에 대해 협조를 요청한 바, 정부의 대체에너지 정책에 적극적인 호응과 대체에너지 이용의 중요성을 감안하시어 동 소수력발전시설이 ○○수계에 설치될 수 있도록 많은 협조바랍니다’라는 내용이 기재되어 있고, 산업자원부장관이 2002. 10. 1. 피청구인에게 발송한 ‘○○수계 소수력발전소 건설관련 협조요청’ 문서에 의하면, ‘○○수계 ○○소수력발전소가 건설되어 대체에너지 이용이 활성화될 수 있도록 협조 요청하오니 대체에너지 이용 보급의 시급성과 정부의 보급 확대정책을 감안하시어 적극 협조하여 주시기 바랍니다.’라는 내용이 기재되어 있다. (차) 1981. 5. 4.자 건설부고시 제158호에 의하면, 표고 80m 이내인 ○○댐 구역내의 토지 20,530,157평에 대하여 하천구역으로 확정한다고 고시하였으며, 청구인이 이 건 신청을 한 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 일원은 표고 80m 이하인 지역으로서 ○○댐 하천구역에 해당되는 것으로 인정된다. (카) 2001. 10. 5.자 환경부고시 제2001-148호에 의하면, 이 건 구역은 환경정책기본법 제22조제1항의 규정에 의한 ○○호 상수원 수질보전 특별대책지역으로 지정․고시되었고, 2002. 9.자 환경부고시 제2002-141호에 의하면, 이 건 구역은 ○○수계물관리및주민지원등에관한법률 제4조의 규정에 의한 ○○수계의 수변구역으로 지정․고시되어있다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저 관계법령에 대하여 살펴보면, 댐건설및주변지역지원등에관한법률(이하 ‘댐건설법’이라 한다.) 제12조의 규정에 의하면, 건설교통부장관 등은 댐 건설을 완료한 때에는 지체없이 댐 건설이 완료되었다는 뜻과 댐 건설지역중 하천법의 규정에 의한 하천구역 등의 사항을 고시하여야 한다고 되어 있고, 댐건설법 제45조 및 제46조의 규정에 의하면, 댐건설법 제12조의 규정에 의한 하천구역안에서 하천법 제33조의 규정에 따른 하천점용허가 등의 권한은 하천법의 규정에도 불구하고 건설교통부장관이 행하되, 댐건설법 제15조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 댐 관리를 정부투자기관 등에 위탁한 경우에는 그 댐 수탁관리자가 이를 행한다고 되어 있으며, 댐건설법 제15조 및 동법시행령 제16조의 규정에 의하면, 건설교통부장관 또는 한국수자원공사가 건설한 댐의 관리업무는 댐 건설완료의 고시와 동시에 이를 한국수자원공사에 위탁한다고 되어 있고, 하천법 제33조의 규정에 의하면, 하천구역 안에서 유수의 사용, 공작물의 신축․개축․변경 등에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있는 바, 하천구역안에서 유수의 사용 등 점용허가를 하느냐 여부는 하천사용에 따른 이익과 하천환경의 정비․보전 등을 통한 공익의 증진을 고려하여 관리청이 행하는 재량행위에 속한다고 할 것이다. (나) 그런데 청구인은, 이 건 발전소가 흐르는 물의 유량이나 수질을 변화시키지 아니하므로 하천의 건천화로 인한 유로변화가 발생할 여지가 없고, 그 위치도 ○○댐으로부터 71.8㎞ 떨어진 곳에 있으며, ○○댐의 광대한 저수량에 비하면 미미한 수준의 저수량이므로 홍수피해를 가중할 우려도 없고, 이 건 발전소의 설치로 인하여 관광객․낚시꾼 등 행락객이 모여든다고 하더라도 청구인이 책임지고 피청구인의 지침을 받아 쓰레기를 수거․처리하면 되는 것이므로 환경오염에 대한 문제도 없으며, 개발되지 아니한 국가하천의 흐르는 물을 이용하여 공공용 전기를 생산한다면 이는 공익에도 부합하는 것이라는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 인정사실을 종합하면, 이 건 발전소가 설치되는 이 건 구역은 비록 ○○댐으로부터 71.8㎞ 떨어져 있다고 하더라도 표고 80m 이하인 지역으로서 ○○댐 하천구역에 해당하므로 ○○댐으로 인한 배수위의 영향을 받는 구역인 것이 분명하고, 이 건 발전소 설치 예정지점의 바닥은 표고 77.70m이나, 10년 빈도의 홍수량이 유입될 경우 동 지점의 배수위가 84.68m로 상승함으로써 발전소 건물의 침수가 불가피할 것으로 예상되며, 더하여 이 건 구역은 환경정책기본법의 규정에 의한 ○○호 상수원 수질보전 특별대책지역이면서, ○○수계물관리및주민지원등에관한법률의 규정에 의한 ○○수계의 수변구역이므로 다른 하천구역보다 더 엄격한 수질보전 노력 및 오염원의 적정한 관리를 통하여 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 주의를 기울여야 하는 곳인데, 이 건 발전소가 설치됨에 따라 행락객이 증가하여 유원지화 된다면 수질오염이 가중될 우려도 배제할 수 없을 것으로 보인다. 그렇다면 이러한 정황을 고려하면서, ○○댐의 원활한 홍수조절 기능을 유지하고 하천환경의 적정한 관리를 통한 공익의 증진을 감안하여 한 이 건 처분이 달리 재량을 일탈․남용한 위법이 있다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.