하천점용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 1. 21. 피청구인에게 A도 ○○시 ○○면 ○○리 @@@번지 외 20필지 97,505㎡를 송전철탑 건설을 위한 재료적치장, 바지선 접안장, 바지선 및 예인선 이동로로 사용할 목적으로 하천점용허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2021. 2. 3. 청구인에게 ‘기 시행 문서를 통해 지역주민과 합의된 내용으로 허가를 신청할 것을 요청하였으나, 청구인이 합의를 위한 노력 및 건의사항에 대한 검토를 불이행하였는데, 하천점용허가는 「하천법」에서 정하는 규율에 충족함과 동시에 공공의 복리 증진에도 부합하여야 하므로 본 점용허가 신청에 따른 피해 우려가 가장 큰 지역주민과의 합의가 우선 이행되어야 한다’는 사유를 들며 하천점용허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 전원개발사업(345kV 북■■-신□□ 송전선로 건설사업) 실시계획 승인에 따라 ◇◇호 안에 위치한 사람이 살고 있지 않는 무명섬에 철탑을 건설하기 위한 재료적치장, 바지선 접안장, 바지선 및 예인선 이동로 설치를 목적으로 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 「하천법」 제33조제4항에 규정되어 있지 않은 지역주민과의 합의 불이행을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나. 이 사건 처분서에 적시되어 있지 않으나, 지역주민들은 노선 변경 및 지중화 등을 요구하고 있다. 그런데 노선변경은 피청구인의 반대 등에 따라 현실적으로 실현이 불가능하고, 지중화 또한 장시간이 소요되며, 막대한 비용이 추가로 투입되어야 한다. 그렇다면 지역주민들의 요구는 오로지 주변에 철탑이 들어서는 것을 반대하는 것으로 합리적인 이유나 법적인 근거가 없다. 다. 송전 철탑 건설사업은 주변 산업단지(○○테크노밸리) 등 A도 서북부 지역의 전력 수요 증가에 능동적으로 대비하기 위해 시급히 추진해야 하고, 이를 위한 재료적치장 등 부대시설 설치 또한 조속히 준공되어야 할 국가적인 대규모 국책사업이다. 라. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 하천점용허가의 적정성을 판단하기 위해 필요한 기본서류조차 첨부되지 않은 신청서를 반복적으로 제출하는 등 송전사업으로 인해 예상되는 수해에 대한 방어대책 수립에 미온적인 태도로 응하고 있다. 나. 영구시설물인 철탑 설치와 관련한 하천점용허가를 득하지 않은 상황에서 이에 종속되는 접안시설 및 재료적치장 사용을 위한 일시하천점용허가(30개월) 신청만으로 종국적인 목적을 달성할 수 없다. 또한 이 사건 처분으로 인해 청구인에게 발생하는 손해보다 일시 하천점용허가로 인해 발생할 수 있는 인근 주민들의 수해 위험 및 환경적ㆍ생태적 피해가 훨씬 크다. 다. 청구인은 지역 주민들의 민원을 해소하기 위한 어떠한 노력을 기울이지 않았다. 라. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정절차법 제23조 하천법 제4조, 제8조, 제33조, 제92조제1항 하천법 시행령 제32조, 제36조제4항, 제105조, 별표 2 전원개발촉진법 제5조, 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 전원개발사업 실시계획 승인(변경) 고시[산업통상자원부 고시 제2015-@@@호(2015. 6. 22.), 산업통상자원부 고시 제2019-@@@호(2019. 12. 13.)], 하천점용허가 신청 문서, 하천점용허가 신청서 반려 공문, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 산업통상자원부장관은 2015. 6. 22. 다음과 같이 전원개발사업 실시계획 승인 고시(산업통상자원부 고시 제2015-@@@호)를 하였고, 2019. 12. 13. 전원개발사업 실시계획 승인(변경) 고시(산업통상자원부 고시 제2019-@@@호)를 통해 당초 사업시행기간(2015년 6월~2019년 12월, 55개월)을 2015년 6월부터 2023년 12월까지(103개월)로 변경(48개월 연장)하였다. 다 음 - ○ 「전원개발촉진법」 제5조제1항의 규정에 의하여 승인한 345kV 북■■-신□□ 송전선로 건설사업(1구간)을 위한 전원개발사업 실시계획을 같은 법 제5조제5항 규정에 의거 다음과 같이 고시함 ○ 사업의 명칭: 345kV 북■■-신□□ 송전선로 건설사업(1구간) ○ 사업시행자: 청구인 ○ 사업의 목적: A도 서북부 지역의 급증하는 전력수요에 대비하고 지역개발로 인한 신규 전력수요에 능동적인 대처와 계통연계로 안정적인 전력을 공급하기 위함 ○ 사업개요 - 선로길이: 16.147km - 지지물: 총 39기(2회선) ○ 사업구역의 위치 및 면적 - 위치: A도 ■■시 ▲▲읍, △△면, ▶▶면 일원 - 면적: 381,600㎡(철탑부지: 22,781㎡, 선하지: 358,819㎡) ○ 사업자가 조치할 사항 - 지역주민과의 협의결과를 반영하여 ▲▲읍 일부구간(No.5~No.12)은 공유수면으로 경과지 변경을 추진하고, △△면 일부구간(No.19~No.32)은 지중화를 시행할 것 나. 청구인은 2020. 10. 22. 피청구인에게 다음과 같이 하천점용허가 신청을 하였다. 다 음 - ○ 청구인이 추진 중인 345kV 북■■-신□□ 송전선로 건설사업의 ◇◇천 경과노선에 대하여 아래와 같이 하천전용허가를 신청하니 국가정책사업인 점을 감안하여 적극 협조 바람 ○ 소재지: A도 ■■시 ▶▶면 ▶▶리 @@@번지 외 4필지 ○ 신청면적: 6,746㎡ ○ 용도: 송전철탑 건설을 위한 재료적치장 ※ 철탑부지는 「전원개발촉진법」 제6조제1항제4호에 의거 허가 의제 다. 피청구인은 2020. 11. 12. 청구인에게 다음과 같은 사유를 들며 위 나항 신청을 반려(하천계획과-@@@@)하였다. 다 음 - ○ 신청내용: 하천점용허가 신청 ○ 점용목적: 공작물의 설치(송전철탑 건설을 위한 재료적치장) ○ 반려사유 - 하천구역 안에서 공작물의 설치, 토지의 점용 등의 행위를 하고자 할 경우에는 하천관리청의 허가를 받도록 되어 있으므로 송전철탑 건설을 위해서는 「하천법 시행규칙」 제17조에 따른 하천점용허가신청서 및 첨부서류를 작성하여 피청구인에게 제출하여야 함 ※ 해당 허가신청은 송전철탑 건설을 위한 부대시설 설치 목적의 허가신청 건으로 송전철탑 건설 허가신청에 첨부되어야 할 사항임 - 345kV 북■■-신□□ 송전선로 건설사업의 경과지가 ■■시 ▶▶면 ▷▷리 마을과 ◇◇천을 지상(철탑)으로 통과함에 따라 지역주민들이 송전선로 지중화 또는 노선변경을 지속적으로 요구하고 있는 구간으로 기 시행한 문서[하천공사과-****(2020. 7. 10.)]와 같이 하천점용허가는 지역주민과 합의된 내용으로 신청 바람 라. 청구인은 2021. 1. 21. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 신청을 하였다. 다 음 - ○ 그 동안 송전선로 건설을 반대하는 주민들을 대표하는 ■■시 범시민 대책위와 수년간에 걸쳐 합의를 진행하였으나, ▶▶면 주민들의 반대로 합의에 이르지 못하였음. 해당 구간의 지중화는 인근 지역과의 형평성과 후속사업의 영향을 고려할 때 청구인이 수용할 수 없음 ○ 이에 따라 ◎◎권과 ㆍㆍ권의 안정적 전력공급을 위해 더 이상 사업을 지연할 수 없어 하천점용허가를 재신청하니 협조 바람 ○ 하천점용허가 신청서의 주요 기재내용 < 점용(행위)개요 > - 하천의 명칭: ◇◇천 - 점용(행위)위치: A도 ○○시 ○○면 ○○리 ***번지 외 20필지(면적: 97,505㎡) - 점용(행위)목적: 송전철탑 건설을 위한 재료적치장, 바지선 접안장, 바지선 및 예인선 이동로 - 점용(행위)기간: 2021년 1월~2023. 6. 30.까지 마. 피청구인은 2021. 2. 3. 청구인에게 다음과 같은 사유를 들며 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 기 시행문서(하천공사과-****, 하천계획과-@@@@)를 통해 지역주민과 합의된 내용으로 허가를 신청할 것을 요청하였으나, 허가 신청인(피청구인)은 예산과 후속사업의 영향을 이유로 지역주민 의견을 수용할 수 없다고 주장하며 합의를 위한 노력 및 건의사항에 대한 검토 불이행함 ○ 하천점용허가는 하천법에서 정하는 규율에 충족함과 동시에 공공의 복리 증진에도 부합하여야 하므로 본 점용허가 신청에 따른 피해 우려가 가장 큰 지역주민과의 합의가 우선 이행되어야 함 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 및 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있다. 2) 「하천법」 제4조에 따르면, 하천 및 하천수는 공적 자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리하여야 하고(제1항), 제33조에 따른 하천점용허가(소유권자 외의 자는 소유권자의 동의를 얻은 경우에 한정한다)를 받아 그 허가받은 목적대로 사용하는 경우 등을 제외하고 하천을 구성하는 토지와 그 밖의 하천시설에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없다고 되어 있다(제2항). 3) 「하천법」제33조제1항에 따르면, 하천구역 안에서 토지의 점용(1호), 하천시설의 점용(제2호), 공작물의 신축ㆍ개축ㆍ변경(제3호), 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경(제4호), 토석ㆍ모래ㆍ자갈의 채취(제5호), 그 밖에 하천의 보전ㆍ관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제6호)를 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있다고 되어 있다. 「하천법」제33조제3항에 따르면, 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 ① 제13조에 따른 하천의 구조ㆍ시설 기준에의 적합 여부, ② 하천기본계획에의 적합 여부, ③ 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부, ④ 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향을 고려하여야 한다고 되어 있다. 「하천법」제33조제4항에 따르면, 하천관리청은 하천점용허가를 할 때 대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위(제1호), 대통령령으로 정하는 골재채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위(제2호), 가축을 방목하거나 사육하는 행위(제3호), 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위(다만, 하천의 관리에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다)(제4호), 그 밖에 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제5호)를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제36조제4항에 따르면, 법 제33조제4항제5호에서 ‘대통령령으로 정하는 행위란 하천의 비탈면 및 바닥을 훼손할 우려가 있는 죽목ㆍ갈대ㆍ목초 또는 수초 등 식물을 채취하는 행위(제1호), 선박사고가 자주 발생하는 지역 또는 선박운항 구간이 중복되는 지역에서의 선박운항 행위 또는 물놀이 행위(제2호), 하천으로 통행하기 어렵게 하는 공작물을 설치하는 행위(제3호), 온실(비닐하우스를 포함한다) 및 이와 유사한 시설을 설치하는 행위(제4호)를 말한다고 되어 있다. 4) 「하천법」제8조 및 제92조제1항ㆍ제2항, 같은 법 시행령 제105조제1항(본문 및 제2호가목)ㆍ제2항에 따르면, 국토교통부장관은 ○○천ㆍ◇◇천ㆍ○○강ㆍ●●강ㆍ◇◇강ㆍ◆◆강 및 □□강 수계에 속하는 국가하천에 관한 법 제33조제1항제1호ㆍ제5호 및 제6호에 따른 하천점용허가 및 그 점용허가의 고시 권한을 시ㆍ도지사에게 위임(국토교통부장관의 승인을 얻어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 재위임할 수 있음) 하고, 국가하천에 관한 법 제33조제1항제2호(다목적댐은 제외한다)ㆍ제3호(다목적댐 및 하구둑은 제외한다) 및 제4호에 따른 하천점용의 허가, 같은 조 제5항ㆍ제6항ㆍ제8항에 따른 권한을 지방국토관리청장에게 위임한다고 되어 있다. 5) 「하천법 시행령」제32조에 따르면, 법 제33조제1항에 따른 허가사항이 2개 이상 서로 중복되거나 관련되는 경우로서, 별표 2의 구분에 따른 주된 허가사항과 그와 중복 또는 관련되는 허가사항에 관한 권한이 해당 하천관리청 또는 환경부장관에 속하는 경우에는 주된 허가사항에 그와 중복 또는 관련되는 허가사항을 포함하여 허가할 수 있고(제1항), 별표 2의 구분에 따른 주된 허가사항에 관한 권한과 그와 중복 또는 관련되는 허가사항에 관한 권한이 제105조에 따라 서로 다른 기관에 속하게 된 경우에는 제105조에도 불구하고 주된 허가사항에 관한 권한을 가진 기관이 주된 허가사항에 그와 중복 또는 관련되는 허가사항을 포함하여 허가할 수 있다. 이 경우 주된 허가사항에 관한 권한을 가진 기관의 장은 그와 중복 또는 관련되는 허가사항에 관한 권한을 가진 기관의 장과 미리 협의하여야 한다(제2항)고 되어 있다. 같은 법 시행령 별표 2는 주된 허가사항이 ‘법 제33조제1항제3호에 따른 공작물(댐 및 하구둑은 제외한다)의 신축ㆍ개축ㆍ변경’이고, 중복 또는 관련되는 허가사항이 ‘법 제33조제1항제1호에 따른 토지의 점용, 법 제33조제1항제4호에 따른 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경’인 경우(제3호)와 주된 허가사항이 ‘법 제33조제1항제4호에 따른 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경’이고, 중복 또는 관련되는 허가사항이 ‘법 제33조제1항제1호에 따른 토지의 점용’인 경우(제5호)를 규정하고 있다. 6) 「전원개발촉진법」 제5조제1항ㆍ제2항에 따르면, 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 ‘실시계획’이라 한다)을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하고(제1항), 제1항에 따라 승인받은 사항을 변경하려는 경우에는 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다(제2항)고 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면, 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청창(구청장은 자치구의 구청장을 말한다) 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면, 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보에 고시하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 제6조제1항에 따르면, 전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가를 받은 것으로 본다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 이 사건 신청에 따라 피해가 우려되는 지역주민과의 합의가 우선적으로 이행되어야 함에도 불구하고, 청구인이 지역주민과의 합의를 위한 노력 및 건의사항에 대한 검토를 불이행하였다는 취지의 이유를 들며 이 사건 처분을 하였는바, 이에 대해 살펴본다. 2) 행정청이 행정처분을 함에 있어서는 법령에 부합하되 내용이 구체적이고 명확한 처분의 근거와 이유를 제시하여야 하고, 하천점용허가 신청은 받은 하천관리청은 「하천법」 제33조제3항에서 규정하고 있는 하천점용허가 시 고려해야 할 사항, 「하천법」 제33조제4항에서 규정하고 있는 하천점용허가를 하여서는 아니 되는 경우 등을 종합적으로 고려하여, 하천점용허가를 할 경우 하천을 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리할 수 없다고 판단되면 하천점용허가를 거부할 수 있다고 할 것이다. 3) 그런데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인으로부터 이 사건 신청을 받고, 청구인에게 지역주민과의 합의를 위한 노력 및 건의사항에 대한 검토를 불이행하였다는 취지의 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이와 같은 처분사유는 그 내용이 추상적일 뿐만 아니라 법령에 부합하는 구체적인 근거와 이유에 해당하지도 않는다 할 것이므로 적법한 처분사유가 될 수 없다. 그렇다면, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대해 「하천법」 제33조제3항에서 규정하고 있는 하천점용허가 시 고려해야 할 사항에 대한 검토, 같은 법 제33조제4항에서 규정하고 있는 하천점용허가를 하여서는 아니 되는 경우에 해당하는지 여부에 대한 검토, 이 사건 신청에 따라 하천점용허가를 할 경우 구체적으로 지역주민에게 어떠한 위해가 발생할 우려가 있는지 여부 및 지역주민의 요구가 합리적인지 여부 등에 대한 검토를 거쳐 하천점용허가를 할 경우 하천을 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리할 수 없다는 등 법령에 부합하는 구체적인 사유를 들어 거부처분을 할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 들고 있는 이 사건 처분사유만으로는 반려되는 사유의 구체적인 내용을 청구인으로서는 알기 어렵다고 할 것이므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.