하천점용허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 하천구역인 ○○도 ○○○시 ○○동 000번지 일원에 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가 없이 계류장과 철제구조물 등을 무단 설치한 자로, 2023. 4. 7. 피청구인에게 ○○동 000번지 토지 중 위 무단점용지를 포함한 1,085㎡ 면적(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 ‘환경생태교육장 설치·운영’을 목적으로 하천점용허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 2023. 5. 1. 청구인에게 ‘이 사건 신청지는 ①한강(팔당댐 ~ 하구) 하천기본계획 공간관리계획상 특별보전지구로서 공작물을 설치·조성하는 시설은 도입이 불가하며, ②「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 ‘한강수계법’이라 한다) 제6조에 따라 「수도법」 제7조제3항을 준용하는 오염행위제한지역에 해당하여, 같은 법 시행령 제12조제1항제2호에 따른 수영·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위는 금지된다는 이유로, 이 사건 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【하천법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2009. 4. 1., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2020. 6. 9., 2020. 12. 31., 2023. 1. 3.> 2. “하천구역”이라 함은 제10조제1항에 따라 결정된 토지의 구역을 말한다. 제10조(하천구역의 결정 등) ① 하천관리청은 제7조제6항에 따라 하천의 명칭 및 구간의 지정 또는 지정의 변경ㆍ해제의 고시가 있는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 하천구역으로 결정 또는 변경하거나 하천구역을 폐지하여야 한다. <개정 2020. 6. 9.> 제25조(하천기본계획) ① 하천관리청은 그가 관리하는 하천에 대하여 하천의 치수ㆍ이수ㆍ수생태환경 및 지역적 특성을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천의 이용, 주민친화적 활용, 자연친화적 관리ㆍ보전 및 기후변화에 따른 하천관리 취약성 대응에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하는 10년 단위의 하천기본계획을 수립하여야 한다. 이 경우 도시지역을 관통하여 흐르거나 인접하여 흐르는 하천에 대해서는 탄소흡수원 확충 방안을 하천기본계획에 포함하여야 한다. <개정 2018. 6. 12., 2021. 7. 27., 2023. 1. 3.> ⑧ 하천기본계획의 수립 기준ㆍ절차ㆍ방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2016. 1. 19.> 제33조(하천의 점용허가 등) ① 하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 토지의 점용 2. 하천시설의 점용 3. 공작물의 신축ㆍ개축ㆍ변경 4. 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경 5. 토석ㆍ모래ㆍ자갈의 채취 6. 그 밖에 하천의 보전ㆍ관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ② 제1항에 따른 허가(이하 “하천점용허가”라 한다)에는 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있다. ③ 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. <개정 2017. 1. 17.> 1. 제13조에 따른 하천의 구조ㆍ시설 기준에의 적합 여부 2. 하천기본계획에의 적합 여부 3. 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부 4. 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향 ④ 하천관리청은 하천점용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다. <개정 2020. 6. 9.> 1. 대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위 2. 대통령령으로 정하는 골재채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위 3. 가축을 방목하거나 사육하는 행위 4. 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위. 다만, 하천의 관리에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다. 5. 그 밖에 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 【하천법 시행령】 제24조의2(하천기본계획의 수립기준 등) ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 하천기본계획의 수립 기준ㆍ절차ㆍ방법 및 주민의견 청취 등에 관한 세부적인 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다. <개정 2021. 12. 28.> 제35조(하천의 점용행위 등) ① 법 제33조제1항제6호에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2009. 11. 16.> 4. 스케이트장, 유선장ㆍ도선장 및 계류장(유선장ㆍ도선장 및 계류장은 부유식인 경우로 한정한다)을 설치하는 행위 5. 「수상레저안전법」에 따른 수상레저기구를 이용한 수상레저사업 목적의 물놀이 행위 【하천기본계획 수립지침】(국토교통부 고시 제2018-992호) 제4장 하천 정비 및 관리 계획 4.4 하천공간 관리계획 (1) 하천구간 중에서 보전 및 복원이 필요한 구간은 철저하게 보전하거나 적극적인 복원계획을 마련하고 활용도가 높은 곳은 계획적으로 이용하는 등 하천의 세부특성에 따른 체계적 관리를 위해 하천공간 관리계획을 수립하여야 한다 (2) 하천구간을 치수, 이수, 하천환경 등을 고려하여 친수지구, 보전지구, 복원지구로 구분하고 각각의 지구에 대한 하천 관리방향을 설정한다. (3) 국가하천, 공통유역도(중권역)를 관류하는 지방하천 등은 다음과 같이 구역을 세분화하여 구분할 수 있다. <지구의 세분화> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829413"></img> 【한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률】 제6조(팔당댐 하류구간에서의 오염행위 제한 등) 팔당댐과 잠실수중보(蠶室水中洑) 사이의 한강 본류(本流) 하천구간에서의 행위제한 및 관리에 관하여는 「수도법」 제7조제3항부터 제6항까지 및 같은 법 제8조를 준용한다. <개정 2014. 1. 28., 2019. 11. 26.> 【수도법】 제7조(상수원보호구역 지정 등) ③ 제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다. <개정 2007. 5. 17., 2011. 7. 28., 2011. 11. 14., 2013. 6. 4., 2017. 1. 17., 2022. 1. 11.> 2. 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위 【수도법 시행령】 제12조(상수원보호구역에서의 금지행위) ① 법 제7조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 금지행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2008. 4. 3., 2010. 11. 26., 2013. 5. 31.> 2. 수영ㆍ목욕ㆍ세탁ㆍ선박운항(수질정화활동, 수질 및 수생태계 조사 등 환경부령으로 정하는 바에 따라 선박을 운항하는 경우는 제외한다) 또는 수면을 이용한 레저행위 【상수원관리규칙】 제10조의2(보호구역에서의 선박운항 행위) 영 제12조제1항제2호에 따라 선박을 운항할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2013. 7. 26.> 1. 보호구역의 관리청에서 다음 각 목의 선박을 운항하는 경우 가. 수질조사, 오염행위 감시 및 단속을 위한 보호구역 관리 선박 나. 소방선, 방재선 및 구급선 등 재난 대비 선박 다. 생태학습을 위한 교육용 선박 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령서, 행정대집행 영장 통보서, 이 사건 신청서, 관련 법 협의의견 회신서, 보완요구서, 보완자료 제출서, 한강(팔당댐 ~ 하구) 하천기본계획, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2012. 10. 8., 2018. 10.경 청구인이 하천구역인 ○○동 000번지 일원에 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가를 득하지 않고 계류장과 철제구조물을 설치하고 물건을 적치한 사실을 적발하여, 2021년까지 수 차례 시정명령을 하였으나 청구인이 시정명령을 이행하지 않자, 2023. 2. 20. 청구인에게 위 무단점용물에 대하여 행정대집행 영장을 통보하였다. 나) 청구인은 2023. 4. 7. 피청구인에게 ○○동 000번지 토지 중 위 무단점용지를 포함한 1,085㎡ 면적에 대하여 ‘환경생태교육장 설치·운영’을 목적으로 하천점용허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 위 나)항의 신청과 관련해 2023. 4. 7. 관계 기관 및 부서에 관련 법 저촉 여부에 대한 협의를 요청하여, 아래와 같이 협의의견을 회신받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829415"></img> 라) 피청구인은 2023. 4. 18. 청구인에게 ‘이 사건 신청지를 환경생태교육장으로 사용하기 위해 어떠한 행위를 할 것인지에 대한 세부사항’ 등 점용목적을 구체화하도록 보완을 요구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829411"></img> 마) 청구인은 2023. 4. 25. 피청구인에게 아래와 같은 요지의 ‘한강 가꾸기 지킴이 활동계획서’를 보완자료로 제출하였다. 바) 피청구인은 청구인의 보완자료를 검토한 후, 2023. 5. 1. 청구인에게 이 사건 신청지는 ①한강(팔당댐 ~ 하구) 하천기본계획 공간관리계획상 특별보전지구로서 공작물을 설치·조성하는 시설은 도입이 불가하며, ②한강수계법 제6조에 따라 「수도법」 제7조제3항을 준용하는 오염행위제한지역에 해당하여, 같은 법 시행령 제12조제1항제2호에 따른 수영·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위는 금지된다는 이유로, 이 사건 신청을 거부하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 신청의 점용목적인 ‘환경생태교육장’은 조정카누를 이용한 한강유역 감시 활동을 수행하여 환경오염을 전혀 발생시키지 않으므로, 이 사건 신청을 거부한 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다. 「하천법」 제33조, 같은 법 시행령 제35조제1항제4호 및 제5호에 의하면 하천구역 안에서 토지의 점용, 공작물의 신축·개축·변경 또는 그 밖에 하천의 보전·관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 계류장 등을 설치하거나 「수상레저안전법」에 따른 수상레저기구를 이용한 수상레저사업 목적의 물놀이 행위 등을 하려는 자는 하천관리청의 허가를 받아야 하며, 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 하천기본계획에의 적합 여부, 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향 등을 고려하여야 한다. 하천의 점용이라 함은 하천에 대하여 일반사용과는 별도로 하천의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 의미하는 것으로(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조), 이러한 하천점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 행정재산 사용권을 설정하는 설권행위로서, 행정재산 관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위에 속한다 할 것이다. 제출된 자료 및 기록 등에 의하면, 이 사건 신청의 내용은 하천구역인 이 사건 신청지에서 기존에 무단으로 설치된 계류장 등의 시설물을 활용하여 무동력선(카약)을 이용한 한강유역 감시 활동, 생존수영 강습 등을 위한 ‘환경생태교육장’을 운영하겠다는 것으로 보이는바, 한강(팔당댐 ~ 하구) 하천기본계획의 공간관리계획에 따르면 이 사건 신청지는 무제부 산지 구간으로 수변부 식생 및 생물서식처 등 생태계가 잘 보전되어 있어 하천환경을 유지하기 위해 ‘특별보전지구’로 지정되어 있고, 「하천법」 제25조 및 같은 법 시행령 제24조의2제4항에 따라 하천기본계획의 세부적인 수립 기준을 정한 「하천기본계획 수립지침」(국토교통부 고시 제2018-992호)에서는 특별보전지구에 대하여 불가피한 하천공사 외에는 인공적 정비를 불허하는 등 철저히 보전하는 지구로 규정하고 있다. 따라서 이 사건 신청지에 신청 내용과 같이 무동력선(카약)을 운용하기 위해 계류장 등의 시설을 설치하는 행위는 이 사건 신청지의 하천기본계획 내용에 적합하지 않다고 할 것이다. 또한, 이 사건 신청지는 한강수계법 제6조에 따른 오염행위 제한지역에 해당하여 「수도법」 제7조제3항이 준용되는데, 「수도법」 제7조제3항은 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위를 금지행위로 정하고 있고, 같은 법 시행령 제12조제1항은 위 금지행위의 구체적인 예로 수영·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위를 들고 있으므로, 청구인이 제출한 보완자료에 기재된 바와 같은 카약을 이용한 한강유역 감시, 카약대회 개최, 생존수영 강습 등의 행위 역시 불가할 것으로 보인다. 위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 신청의 내용은 하천기본계획은 물론 한강수계법, 「수도법」 등의 관련 법령에 저촉되고, 하천의 유지·관리에 지장을 초래하는 등 공익상의 영향 또한 작지 않다고 보이므로, 이 사건 신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다. 나아가, 이 사건 처분이 적법·타당한 이상, 피청구인에게 청구인에 대하여 하천점용허가를 이행하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.