하천점용허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지 4,232㎡의 하천부지(이하‘이 사건 하천부지’라 한다)에 대하여 2005. 3. 11.부터 경작을 목적으로 하천점용허가(이하‘이 사건 허가’라 한다)를 받았고, 2016. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지 피청구인에게 이 사건 연장허가를 받아 사용 중이다. 청구인은 2014년~2017년까지 인근 공장에 이 사건 하천부지 일부를 임대료를 받고 사용하게 하였으나 2018. 5.경, 2019. 5.경 피청구인의 ○○면사무소를 찾아와 인근 공장에서 이 사건 부지를 무단 점유하고 있으니 행정조치를 해달라는 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 청구인의 이 사건 하천부지에 대한 불법행위를 확인하고 2019. 6. 26. 청문을 실시하여 2019. 7. 3. 하천점용허가 취소 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2014년~2016년까지 3년 동안 이 사건 부지에 대해 경작을 목적으로 이 사건 허가를 받고 사용하던 중 같은 마을에서 공장을 운영하는 이웃에게 연 120만 원씩 총 360만 원의 임대료를 받고 이 사건 부지의 일부를 사용하게 하였다. 2) 위 1)항에 대하여 2017년 피청구인이 불법이라 지적하여 2017년부터 임대료를 받지 않았고, 위 사항이 이 사건 허가의 취소사항이 된다고 하여 이를 시정조치 할 수 있는 방안을 피청구인에게 요청하였으며, 피청구인의 시정조치에 대한 공식문서를 기다리던 중 이 사건 처분을 받았다. 3) 청구인은 이 사건 부지에서 40년 넘게 경작을 해 오던 곳으로 그동안 위 1)항 외에는 불법적인 임대를 통하여 소득을 취했던 적이 없었고, 이 또한 이 사건 허가의 관련법에 대한 청구인의 무지로 인하여 발생한 상황으로 불법 임대를 통한 소득은 의도한 사항이 아닌 본인의 무지에 의한 법규위반 건으로 그에 해당하는 시정조치를 통하여 청구인의 잘못을 바로잡을 수 있는 기회를 주기 바란다. 4) 피청구인이 주장하는 청구인과 인근 공장과의 중재에 대한 상세한 답변을 바라며, 본 행정심판 청구는 청구인의 하천법 위반에 관한 것인데 인근 공장과의 중재로서 문제해결 및 시정조치가 가능한지 궁금하고, 위 인근공장의 금전적 피해가 이 사건 처분과 관련이 있는지에 대한 답변을 요구하며, 인근 공장의 금전적 피해라고 주장하는 사항은 별도로 경찰서에 신고할 예정이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2018. 5.경 피청구인의 ○○면사무소에 방문하여 이 사건 부지의 이 사건 허가와 관련하여 ◎◎◎◎◎◎(이하‘인근 공장’이라 한다)에서 이 사건 부지를 무단으로 점유하고 있으며, 청구인은 인근 공장으로 하여금 이 사건 부지의 모든 시설물 등 퇴거 통보를 하였으나 이를 이행하지 않고 있다면서 피청구인에게 행정조치를 요청하여 처음 인지하게 되었고, 본 사건에 대해 현장조사 과정에서 청구인이 이 사건 부지 인근 공장과 청구인과의 계약서 및 임대료 입출금 거래내역과 경작경위의 내용을 전달받게 되었다. 나) 또한 피청구인은 2017년경 청구인의 불법사항을 인지하고 2017년도 하천점용료를 부과하지 않고 청구인과 인근 공장의 원만한 중재를 위해 수차례 노력하여 양 당사자간 원만한 중재가 이뤄졌다고 판단하였으나, 청구인이 2019년 상반기 피청구인의 ○○면사무소에 찾아와 인근 공장의 행정조치를 강력히 요구하였고, 하천법 제33조(하천의 점용허가 등)를 위반한 인근 공장에게는 2019. 6. 19. 이 사건 부지내 불법행위에 따른 원상복구 계고를 하였으며, 청구인에게는 2019. 6. 26. 하천법 제91조에 따른 청문을 실시하여 청구인이 인근 공장으로부터 2014년부터 2017년까지 임대료를 받고 이 사건 부지 일부를 임대한 사실을 인정함에 따라 2019. 7. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인의 행정심판 청구서에도 기재되어 있듯이 청구인은 이 사건 부지에 대한 전대행위를 인정하였고, 2019. 6. 26. 피청구인이 실시한 청문에도 참석하여 하천법 제33조 제5항에 대한 위반사실을 인정하였다. 또한 피청구인은 2017년부터 하천법을 위반한 사항에 대하여 바로 하천법에 의한 행정절차 진행에 앞서 청구인과 인근 공장과의 원만한 중재를 위해 노력하였으나 합의가 이루어지지 않았고, 2019년 5월경(날짜 미상) 청구인의 자녀가 피청구인의 ○○면사무소를 방문하여 무단점유자인 인근공장과 청구인 모두에 대한 행정처분을 요구하였기에 하천법 위반에 대한 이 사건 처분을 한 것이다. 청구 외 인근 공장 소유자는 경작경위에서 블루베리, 비닐하우스 등 막대한 비용을 지출하였으며, 2019. 6. 18. 하천 부지 불법행위에 따른 원상복구 계고서 공문을 수령한 후 피청구인의 ○○면사무소를 찾아와 원상복구를 약속하였고, 금전적 피해 등으로 청구인의 이 사건 처분을 강력히 요구한 사항이기도 하다. 3) 따라서, 피청구인이 이 사건 허가 부지를 불법 전대한 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 하천점용허가를 받은 자의 점용 토지에 대한 전대, 임대는 하천법 제33조 제5항의 중대한 위반사항으로 행정상 중재 대상이 아닌 것으로 판단되며, 이와 별개로 국유재산(하천부지)에 대한 선량한 관리와 공익상의 영향 등을 고려하여 청구인과 인근 공장간의 당사자 합의를 도모하고자 피청구인이 허가취소 전 청구인에게 제안했던 사항이다. 나) 또한 하천법 제33조 제5항의 단서조항에 설시된 국토교통부령으로 정하는 예외 규정 또한 본 사건과는 사안이 달라 인근 공장과의 중재나 문제해결로 이 사건 처분의 취소는 불가한 것으로 판단된다. 다) 그리고 청구 외 인근공장의 이 사건 부지 불법 점유에 대하여는 하천법 위반에 따른 원상복구 계고를 하였으며, 이에 불복 시 관련법에 따라 조치할 예정이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【하천법】 제33조(하천의 점용허가 등) ① 하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. ~ 6. 중략 ② 제1항에 따른 허가(이하 "하천점용허가"라 한다)에는 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있다. ③ 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. <개정 2017. 1. 17.> 1. 제13조에 따른 하천의 구조ㆍ시설 기준에의 적합 여부 2. 하천기본계획에의 적합 여부 3. 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부 4. 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향 ④ 하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다. 1. 대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위 2. 대통령령으로 정하는 골재채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위 3. 가축을 방목하거나 사육하는 행위 4. 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위. 다만, 하천의 관리에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다. 5. 그 밖에 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ⑤ 하천점용허가를 받은 자는 해당 허가를 받아 점용하고 있는 토지 또는 시설을 다른 사람에게 임대하거나 전대(轉貸)해서는 아니 된다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 하천관리청의 승인을 받아 임대하거나 전대할 수 있다. <신설 2018. 2. 21.> ⑥ 제30조제9항은 제1항에 따른 허가사항이 제30조제1항 또는 제50조제1항에 따른 허가사항과 중복되거나 관련되는 경우에 준용한다. <개정 2018. 2. 21.> ⑦ 하천관리청은 하천점용허가를 한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. <개정 2018. 2. 21.> ⑧ 하천점용허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2018. 2. 21.> ⑨ 제30조제3항은 하천점용허가에 관하여 준용하고, 제30조제5항부터 제8항까지의 규정은 제1항제3호(하천관리에 영향을 미치지 아니하는 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우는 제외한다) 또는 제4호에 따른 점용허가에 관하여 준용한다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 3. 21., 2018. 2. 21.> 제69조(법령위반자 등에 대한 처분 등) ① 환경부장관 또는 하천관리청(제46조제6호에 따른 금지행위 위반에 관한 처분 등의 경우에는 시ㆍ도지사를 말한다. 이하 제95조제10호에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따른 허가 또는 승인의 취소ㆍ변경, 그 효력의 정지, 공사 및 그 밖의 행위의 중지, 공작물 또는 물건의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ제거의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2018. 6. 8.> 1. 제6조ㆍ제14조ㆍ제30조ㆍ제33조ㆍ제38조ㆍ제43조ㆍ제46조부터 제48조까지ㆍ제50조ㆍ제52조ㆍ제53조 또는 같은 조에 따른 명령이나 이에 따른 처분을 위반한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 법에 따른 허가를 받거나 승인을 얻은 경우 3. 이 법에 따른 허가 또는 승인에 따라 사업을 영위하기 위하여 다른 법령에 따라 받아야 하는 관계 행정기관의 허가ㆍ인가, 그 밖의 처분을 받지 못하거나 이를 받은 후 취소 또는 실효된 경우 4. 허가 또는 승인에 관계되는 공사, 그 밖의 행위 또는 이와 관계되는 사업의 전부나 일부가 폐지된 경우 ② 국토교통부장관 또는 환경부장관은 제1항에 따른 처분 등을 한 때에는 지체 없이 그 지역을 관할하는 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2018. 6. 8.> 제91조(청문) 하천관리청 또는 환경부장관은 제69조 및 제70조에 따라 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다. <개정 2018. 6. 8.> 제96조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2009. 4. 1., 2013. 3. 23., 2015. 1. 6., 2018. 2. 21., 2018. 6. 8.> 1. 하천점용허가를 받아 점용하고 있는 토지 또는 시설을 제33조제5항에 따른 하천관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 임대하거나 전대한 자 2. 제38조제1항 본문에 따른 허가를 받지 아니하고 같은 항 각 호의 어느 하나를 행한 자 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제38조제1항 또는 제75조제3항 단서에 따른 허가를 받은 자 4. 제41조제2항에 따른 환경부장관 또는 하천관리청의 명령을 위반한 자 5. 제47조제1항에 따른 하천의 사용금지 또는 사용제한을 위반하여 하천을 사용한 자 6. 제72조제2항에 따른 하천관리원의 명령을 위반한 자 7. 삭제 <2009. 4. 1.> 8. 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받지 아니하고 제75조제3항 본문에 따른 행위를 한 자 【하천법 시행규칙】 제17조(하천점용허가의 신청 등) ① 영 제34조제1항에 따른 하천점용허가신청서는 별지 제29호서식의 하천점용허가 신청서에 따르되, 별표 4의 서류를 첨부하여야 한다. ② 제1항에 따른 하천점용허가 신청서를 2명 이상이 공동으로 제출하는 경우에는 그 중 1명을 대표자로 선정하여 하천점용허가 신청서에 그 대표자의 선정을 증명하는 서류를 첨부하여야 한다. ③ 영 제37조에 따른 허가증 및 허가대장은 별지 제30호서식의 하천점용허가증 및 별지 제31호 서식의 하천점용허가 관리대장에 따른다. 제18조의2(하천점용허가를 받은 토지 또는 시설의 임대·전대) 법 제33조제5항 단서에서 "국토교통부령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 국가 또는 지방자치단체가 소유한 국유재산ㆍ공유재산의 일부 또는 전부를 하천점용허가를 받은 목적에 지장이 없는 범위에서 공공의 이익 증진을 위해 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 사용허가 또는 사용ㆍ수익허가하는 경우 2. 사유지의 토지소유자가 해당 토지의 일부 또는 전부를 하천점용허가를 받은 목적에 지장이 없는 범위에서 제3자에게 사용ㆍ수익하도록 하는 경우 3. 건축물, 선박, 그 밖에 이와 유사한 시설의 소유자가 해당 시설의 일부를 하천점용허가를 받은 목적에 지장이 없는 범위에서 제3자에게 사용ㆍ수익하도록 하는 경우 [본조신설 2019. 2. 22.] 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> [전문개정 2012. 10. 22.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인의 이 사건 부지에 대한 하천점용 최초 허가일은 2005. 3. 10. 이다. 나) 청구 외 ◎◎◎◎◎◎에서 경작사용료 명목으로 2014년부터 2017년까지 청구인에게 임대료를 지급하였다고 피청구인에게 증거자료로 제출한 입출금 거래내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027937"></img> 다) 피청구인은 2016. 1. 26. 청구인에게 이 사건 부지에 대해 경작목적으로 이 사건 연장허가를 하였고, 점용기간은 2016. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지이다. 라) 피청구인의 감사담당관은 2019. 6. 26. 14:30 청문장에서‘하천점용허가 취소’와 관련하여 청구인에 대한 청문을 실시하고, 같은 해 7. 1. 피청구인의 ○○면장에게 청문주재자 의견서를 첨부하여 아래와 같은 청문결과를 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027935"></img> 마) 피청구인은 2019. 7. 3. 청구인에게 하천법 제33조 제5항 위반을 이유로‘하천점용허가 취소 알림’을 통보하였다. 바) 한편, 피청구인은 2019. 6. 19. 이 사건 하천부지의 불법점유자를 상대로 원상복구 계고처분을 하였다. 2) 하천법 제33조 제5항의 규정에 따르면 하천점용허가를 받은 자는 해당 허가를 받아 점용하고 있는 토지 또는 시설을 다른 사람에게 임대하거나 전대해서는 아니 된다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 하천관리청의 승인을 받아 임대하거나 전대할 수 있다. 또한, 같은 법 제69조에는 환경부장관 또는 하천관리청은 제33조 제5항에 따른 명령이나 이에 따른 처분을 위반한 경우 이법에 따른 허가 또는 승인의 취소를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제91조에는 제69조에 따라 허가를 취소하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다고 되어 있으며, 제96조 제1호에는 하천점용허가를 받아 점용하고 있는 토지 또는 시설을 제33조 제5항에 따른 하천관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 임대하거나 전대한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 3) 청구인은 이 사건 하천부지 사용과 관련하여 법규위반이 있었음은 인정하지만, 의도적이 아닌 법에 대한 무지로 실수한 것이니 이 사건 처분을 취소하고 시정조치를 통하여 자신의 잘못을 바로잡을 기회를 달라는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 하천부지에 대한 불법행위를 확인하고 관계법령에 의해 이 사건 처분을 한 것은 타당하다는 취지로 항변한다. 이 사건 처분의 내용은 청구인이 이 사건 하천부지를 임대하여 하천법 제33조 제5항을 위반하였음을 이유로 그 하천점용허가를 취소한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 하천점용허가를 취소하였는지 여부라 할 것이다. 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 2013. 3. 6.경 청구인과 제3자 사이에 이 사건 하천부지에 대한 임대약정이 체결된 것으로 보이는 점, ② 청구 외 ◎◎◎◎◎◎가 청구인에게 2014. 6. 18., 2015. 4. 20., 2016. 4. 22., 2017. 4. 6. 각각 120만 원을 지급한 것으로 보이는 점, ③ 2016. 1.경 이 사건 하천부지에 대한 점용허가기간이 연장(2016. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지)되었는데, 그 허가조건에 ‘불법사항이 있을 시에는 허가취소를 받을 수 있음’을 명시하였던 점, ④ 청구인은 2019. 6. 26. 하천법 위반에 관한 ○○시 청문절차에 출석하여 ‘2014년부터 2017년까지 이 사건 하천부지 일부를 제3자에게 임대료를 받고 임대한 사실을 인정’하였던 점, ⑤ 피청구인이 2019. 6. 19.경 이 사건 하천부지의 불법점유자를 상대로 원상복구 계고처분을 한 것으로 보이는 점 등을 인정할 수 있다. 하천의 점용허가권은 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 하천의 관리주체에 대하여 일정한 특별사용을 청구할 수 있는 채권에 해당하며(대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두 27404 판결 참조), 수익적 처분이 상대방의 허위 기타 부정한 방법으로 인하여 행하여 졌다면 상대방은 그 처분이 그와 같은 사유로 인하여 취소될 것임을 예상할 수 있으므로, 이러한 경우에까지 상대방의 신뢰를 보호하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 1995. 1. 20. 선고 94누6529 판결 참조). 2016년 1월 경 이 사건 하천부지에 대한 점용허가기간 연장 당시 청구인은 위 하천부지 일부를 제3자에게 임대하고 있었던 것으로 보이는바, 하천법 제33조 제5항에서 점용허가를 받은 토지의 임대 등을 엄격히 금지하고 있는 점에 비추어 볼 때 달리 특별한 사정이 없는 이상 청구인의 신뢰 내지 이익보다는 점용허가를 취소할 공익상의 필요가 더 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 하자가 있다고 보기 어려운바, 위 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.