학교생활기록부 발급 거부 처분 취소

1. 사건개요 가. 청구인과 청구외 ○○○은 친구 사이이고, 청구외 ○○○은 ●●●●고등학교에 재학중인 학생이며, 피청구인은 ●●●●고등학교의 장(長)이다. 나. 청구인은 2020. 1. 15. 피청구인에게, 청구외 ○○○이 자신의 학교생활기록부 발급을 청구인에게 위임한다는 취지의 서류를 첨부하여 팩스로 청구외 ○○○의 학교생활기록부를 2통 발급해 달라는 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였다. 다. 피청구인은 2020. 1. 15. 청구인에게 전화를 걸어 충청북도교육청 민원사무편람을 근거로 이 사건 신청을 거부하였다. 라. 청구인은 2020. 1. 20. 피청구인에게 이 사건 신청을 거부한 주체와, 거부의 근거 및 사유를 밝혀달라는 취지의 내용증명을 발송하였고, 같은 달 21. 피청구인에게 송달되었다. 마. 피청구인은 2020. 1. 22. 이 사건 신청에 대해, 학교생활기록부의 발급에는 법정대리인의 동의가 필요함에도 불구하고 그러한 동의가 서류상 증빙이 되지 않아 발급이 어렵다는 취지로 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). 2. 청구인 주장 가. 청구외 ○○○은 17세로, 비록 미성년자로서 법률행위를 할 때에는 법정대리인의 동의를 얻어야 하나, 이 사건 신청의 학교생활기록부를 발급받는 행위와 같이 권리만을 얻는 행위를 할 때에는 법정대리인의 동의가 필요하지 않다. 나. 따라서 청구외 ○○○이 단독으로 청구인에게 이 사건 신청을 위임한 것은 민법상 대리권 수여로 보든, 위임계약으로 보든 문제가 없다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 신청은 민원처리에 관한 법률상 법정민원에 해당하고, 미성년자가 교육제증명 발급을 받기 위해서는 충청북도교육청 2019년 민원사무편람, 민법 제5조, 제911조에 따라 법정대리인의 동의가 필요하나, 그와 같은 증빙자료가 제출되지 않았다. 나. 초·중등교육법 제30조의6 제1항에 따르면, 학교의 장은 학교생활기록과 「학교보건법」 제7조의3에 따른 건강검사기록을 해당 학생(학생이 미성년자인 경우에는 학생과 학생의 부모 등 보호자)의 동의 없이 제3자에게 제공하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바, 청구외 ○○○은 미성년자이므로 ○○○의 학교생활기록을 청구인에게 제공하기 위해서는 청구외 ○○○과 그의 법정대리인의 동의가 필요하나, 청구인은 그와 같은 증빙자료를 제출하지 않았다. 4. 관계법령 민원 처리에 관한 법률 제2조, 제27조, 35조 민원 처리에 관한 법률 시행령 제5조 및 제6조, 시행규칙 제4조 민법 제5조, 제911조, 인감증명법 제3조 초·중등교육법 제25조, 제30조의6 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조, 제9조 개인정보 보호법 제22조제6항 5. 인정사실 제1항과 같다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 / 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 학교생활기록 발급행위의 성격 1) 학교생활기록은 학교의 장이 학생의 학업성취도와 인성(人性) 등을 종합적으로 관찰ㆍ평가하여 학생지도 및 상급학교의 학생 선발에 활용할 수 있는 인적사항, 학적사항, 출결상황, 자격증 및 인증 취득상황, 교과학습 발달상황, 행동특성 및 종합의견 등을 교육부령으로 정하는 기준에 따라 작성ㆍ관리하는 것이다(초·중등교육법 제25조 제1항). 2) 한편, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알 권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 하나(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조, 제9조 제1항 본문), 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제6호). 3) 학생의 성장과정, 성격, 특성, 교육적 성취정도, 담당교사의 종합의견 등이 기재되어 있는 학교생활기록은 공개될 경우 해당 학생의 사생활을 심각하게 침해할 우려가 있는바, 초·중등교육법 제30조의6은 해당 학생(학생이 미성년자인 경우에는 학생과 학생의 부모 등 보호자)의 동의 없이는 제3자에게 제공하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 학생 본인이나 법정대리인에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 4) 위 내용을 종합하면, 학생이 재학중인 학교를 상대로 자신의 학교생활기록 발급을 요청하는 것은 초·중등교육법, 공공기관의 정보공개에 관한 법률 등 관련 법령 규정 상 금지되지 않아 원칙적으로 허용된다고 하여야 할 것이다. 5) 다만 이 사건의 경우, 청구인(미성년자)은 자신이 청구외 ○○○(미성년자)의 학교생활기록 발급 신청의 대리인 또는 수임인이라고 주장하는바, 해당 부분과 관련하여 ①미성년자인 청구외 ○○○이 보호자(법정대리인)의 동의 없이 단독으로 자신의 생활기록부의 발급신청과 같은 공법상 행위를 할 수 있는지, ②미성년자 청구외 ○○○이 다른 미성년자인 청구인에게 자신의 학교생활기록 발급을 위임할 수 있는지, ③피청구인이 이 사건 처분을 하면서 그 근거로 충청북도교육청 2019년 민원사무편람, 민법 제5조, 제911조를 든 것이 적법한지, ④피청구인의 이 사건 처분 근거 제시와 무관하게 초·중등교육법 제30조의6를 근거로 이 사건 신청을 거부할 수 있는지 여부이다. 나. 미성년자가 단독으로 학교생활기록 발급신청이 가능한지 여부 1) 미성년자의 행위능력을 제한하고 있는 민법규정과는 달리, 행정절차법, 초·중등교육법 등에서는 미성년자의 공법상 청구권 행사를 제한하고 있는 규정을 두고 있지 않고, 인감증명법 등 개별 법률에서 예외적으로 미성년자의 행위 시 법정대리인의 동의를 요구한다는 점을 고려 할 때(인감증명법 제3조), 특별한 규정이 없는 경우 의사능력이 있는 미성년자의 공법상 행위능력에는 별도의 제한이 없다고 보는 것이 타당하다. 2) 이 때 미성년자의 의사능력, 즉 개인정보자기결정권이 있는지 여부와 관련하여 개인정보 보호법 제22조 제6항이 개인정보처리자에게 만 14세 미만 아동의 개인정보를 처리하기 위하여 개인정보 보호법에 따른 동의를 받아야 할 때에는 그 법정대리인의 동의를 받도록 규정한 취지를 볼 때, 만 14세 이상의 미성년자에게는 자신의 개인정보 보호법상의 동의 여부를 결정할 수 있는 의사능력이 있다고 보아야 한다. 3) 청구외 ○○○은 이 사건 처분 시점을 기준으로 만 17세이고, 그 밖에 특별히 의사능력이 부존재한다고 볼 만한 사정이 없으므로, 자신이 단독으로 학교생활기록 발급을 신청할 수 있다. 다. 미성년자가 다른 미성년자에게 자신의 학교생활기록 발급에 관한 대리권을 수여할 수 있는지(또는 위임할 수 있는지) 1) 미성년자가 행위능력을 제한하는 민법 제5조의 규정은 미성년자의 법률행위를 원천적으로 봉쇄하기 위한 것이 아니고, 법정대리인의 동의를 받지 않은 미성년자의 법률행위의 효력 자체는 일단 인정하되, 이후 미성년자나 법정대리인에게 취소권을 부여하여 미성년자나 법정대리인으로 하여금 법률행위의 취소 또는 추인을 선택하는 방법으로 보호하고자 하는 취지이다. 2) 따라서 미성년자가 자신의 학교생활기록 발급과 관련한 대리권을 수여하거나, 위임계약을 체결하는 행위는 그 자체로 일단 유효하고, 다만 그 행위가 완전히 종료되기 전까지 미성년자 또는 법정대리인이 취소권을 행사할 수 있을 따름이다. 3) 이 사건의 경우 청구외 ○○○은 청구인에게 2020. 1. 8. 자신의 학교생활기록 발급 신청 및 교부에 관한 권리와 의무를 위임하였고, 청구외 ○○○이나 그의 법정대리인이 이를 취소하였다는 사정을 살펴볼 수 없으므로 청구인에게는 청구외 ○○○의 학교생활기록 발급과 관련된 대리권(또는 위임계약에 따른 수임인으로서의 권한)이 인정된다고 볼 수 있다. 라. 이 사건 처분 근거의 적법성 1) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 충청북도교육청 2019년 민원사무편람, 민법 제5조, 제911조에 따라 법정대리인의 동의가 표상되지 않았음을 근거로 하고 있으나, 이는 다음과 같은 이유로 적법하지 않다. 2) 충청북도교육청 2019년 민원사무편람 제2장 마. 유의사항을 보면, 제증명 대상자가 미성년자인 경우 ‘법정대리인이 방문 시’와 ‘제3자 방문 시’로 나누어서 기재하고 있고, ‘제3자 방문 시’에는 위임장(미성년자의 법정대리인이 위임자가 되어야 함), 위임자(미성년자의 법정대리인)의 신분증, 대리인(피위임자)의 신분증, 미성년자와 위임자의 관계를 입증할 수 있는 서류를 요하도록 기재되어 있다. 3) 반면, 초·중등교육법 제30조의6은 해당 학생이 미성년자인 경우에는 학생과 학생의 부모 등 보호자의 동의 없이는 제3자에게 제공할 수 없도록 규정하고 있을 따름이고, 그 밖에 발급 제한과 관련된 규정을 두고 있지 않다. 4) 충청북도교육청 2019년 민원사무편람은 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여서 발하는 이른바 행정규칙에 해당하고, 이러한 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 다만 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙, 규정은 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되는데(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결),충청북도교육청 2019년 민원사무편람은 초·중등교육법이나 기타 법령으로부터 학교생활기록의 발급과 관련된 권한을 부여받았다고 보기 어려운바, 이와 같은 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 갖는 것으로 보아야 하고, 따라서 이 사건 처분의 근거가 될 수 없다. 5) 위와 같은 취지에서, 도심지역내에 예식장건물을 건축하지 않게 하는 것이 그 지역 내의 교통소통 등 도시기능의 유지라는 공공복리를 위하여 필요한 것이라 할지라도 건축법, 가정의례에 관한 법률 기타 관계법령에 이에 관한 제한 또는 근거규정을 두고 있지 않은 이상 법규의 성질을 가진 것도 아니고 행정사무처리의 기준에 관한 경주시장의 지시에 지나지 않는 경주시의 “건축물 용도에 따른 시설기준 및 규제사항”에 의거 건축허가신청거부처분을 한 것은 위법하다는 사례(대구고등법원 1984. 11. 21. 선고, 84구12 판결) 등에 비추어 볼 때, 단순한 행정규칙에 불과한 충청북도교육청 2019년 민원사무편람에 따라 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 6) 또한 이 사건 처분의 근거로 적시된 민법 제5조, 제911조의 규정은 ‘미성년자의 법정대리인인 부 또는 모의 동의를 얻지 못하면 미성년자는 단독으로 법률행위를 할 수 없고, 이에 위반한 행위는 취소할 수 있다.’라는 취지의 규정이나, 해당 규정은 사인간의 법률행위에 있어서 제한능력자인 미성년자를 보호하기 위하여 미성년자와 법정대리인에게 일방적인 취소권을 부여한 것으로서 학교생활기록 발급을 제한할 수 있는 직접적인 규정이라고 보기 어렵다.[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]] 마. 학교생활기록 제공을 제한하는 초·중등교육법 제30조의6 제1항의 ‘제3자’에 청구인이 해당되는지 여부 1) 학교의 장은 학교생활기록과 학교보건법 제7조의3에 따른 건강검사기록을 해당 학생(학생이 미성년자인 경우에는 학생과 학생의 부모 등 보호자)의 동의 없이 제3자에게 제공하여서는 아니 되는바(초·중등교육법 제30조의6 제1항 본문), 청구외 ○○○의 법정대리인의 동의를 얻지 않은 청구인에 대해서 청구외 ○○○의 학교생활기록 발급이 제한되는지 직권으로 살펴보도록 한다. 2) 초·중등교육법 제30조의6 제1항 각호에 해당하는 경우에는 학생(학생이 미성년자인 경우에는 학생과 학생의 부모 등 보호자)의 동의 없이 학교생활기록이나 건강검사기록을 제공할 수 없는바, 이와 같은 입법 취지는 사생활 보호법익이 큰 학교생활기록이나 건강검사기록의 제공 요건을 개인정보 보호법의 일반 규정보다 강화하여 학생의 사생활을 보다 폭넓게 보호하고자 한 것으로 해석되고, 미성년자인 학생 개인의 학교생활기록이나 건강검사기록 발급 요청 행위를 제한하는 것으로 확대해석할 수는 없다.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]] 3) 그러므로 청구외 ○○○으로부터 학교생활기록 발급행위 자체를 위임받은(또는 대리권을 수여받은) 청구인의 이 사건 신청은 사실상 청구외 ○○○의 학교생활기록 발급 신청과 동일하게 보아야 하는바, 청구인은 초·중등교육법 제30조의6 제1항의 제3자에 해당하지 않으므로 청구외 ○○○의 법정대리인의 동의가 없다 하더라도 청구인이 청구외 ○○○의 학교생활기록을 발급받는 데에 있어서 아무런 지장이 없다고 보는 것이 타당하다. 바. 소결 위에서 살펴본 것과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 그 근거 제시가 부적법하고, 이 사건 신청을 거부할 만한 법령의 근거 또한 없음에도 불구하고 피청구인은 이 사건 신청을 거부하였는바, 이러한 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 청구취지에 처분 시점을 적시하지 않았고, 그 외에 다소 적절치 않은 문구로 표현하였는바 당사자들의 주장과 제출된 증거, 심리상 발언 등을 종합하여 직권으로 결정한다. 2) 해당 민법 규정이 이 사건 처분의 근거 법령이 될 수 있다면, 미성년자를 대상으로 하는 모든 민원 처리규정의 근거가 될 수 있는데, 이와 같은 결론은 미성년자로 하여금 사실상 단독 민원 신청을 불가능하게 할 소지가 있는 것으로서 미성년자의 권익을 지나치게 제한하게 되어 허용될 수 없다고 할 것이다. 3) 현실적으로 학교 내에서 학교폭력, 집단괴롭힘 등 학생 간에 다양한 형태의 사회적 문제가 발생하고 있다는 점을 고려할 때, 이 사건 청구인과 청구외 ○○○ 사이에 체결된 위임계약(또는 대리권 수여)의 형태를 빌려 학생 개인의 학교생활기록이 유출되는 피해가 우려된다는 의견이 있었으나, 그와 같은 우려만으로 관계 법령 문언의 해석상 청구외 ○○○의 개인정보 자기결정권 행사를 제약하는 것은 어렵다는 위원회의 결정이 있었다.