학교용지부담금 가산금부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○시 ○○길 ○○에서 ‘○○산업(주)’라는 상호로 부동산개발 등을 목적으로 설립된 법인(이하 ‘이 사건 업체’라 한다)으로, 2012. 11. 30. ○○ ○○지구 ○-○블럭상의 주택건설사업계획승인(○동 ○○○세대)을 받은 후 2013. 4. 26. 입주자모집승인을 받았다. 나. 피청구인은 2014. 1.경 이 사건 업체의 아파트 분양사실을 인지하고 2회에 걸쳐 이 사건 업체에게 학교용지부담금 부과자료를 제출하도록 안내하였고, 이에 청구인이 2014. 4. 16. 위 자료를 피청구인에게 제출하자, 피청구인은 2014. 4. 17. 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 ‘학교용지특례법’이라 한다) 제2조, 제5조 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 학교용지부담금 1,253,138,400원을 부과(납부기한 : 2014. 5. 16.)하였고, 청구인은 납부기한이 지난 2014. 5. 20. 위 학교용지부담금을 납부하였다. 다. 피청구인은 청구인이 납부기한인 2014. 5. 16.까지 학교용지부담금을 납부하지 않았다는 이유로 학교용지특례법 제5조의3에 따라 학교용지부담금 가산금 62,656,920원을 부과(이하 ‘ 이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인은 2014. 6. 16. 위 가산금을 납부한 후, 2014. 7. 17. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○지구 ○-○블럭 일원에 ‘○○○’ 이라는 아파트를 건설하고 있는 법인으로, 피청구인은 2014. 4. 17. 학교용지특례법에 따라 학교용지부담금 1,253,138,400원을 2014. 5. 16.까기 납부하라는 고지를 하였으나 청구인 소속의 회계담당직원이 납부기한을 착각하여 기한이 도과한 2014. 5. 20. 학교용지부담금을 납부하였다. 그러자 피청구인은 청구인이 납부기한 내에 학교용지부담을 납부하지 않았다는 이유로 학교용지특례법 제5조의3제2항에 따라 2014. 5. 23. 학교용지부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금 62,656,920원을 부과하였다. 2) 위와 같은 피청구인은 학교용지특례법 제5조의3제2항에 따라 이 사건 처분을 하였으나 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 부당하거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 가) 대법원 판례(1990. 5. 8. 선고 902누1168 판결)에 따르면, 「국세징수법」제21조에서 규정한 가산금은 국세가 납부기한까지 납부되지 않는 경우 이를 행정질서법이 아닌 미납분에 관한 지연이자의 의미로 부과되는 일종의 부대세로 판단하고 있는 점에 비추어 볼 때, 이 사건의 경우 단지 납부기한일로부터 2일이 도과한 것에 불과함에도 학교용지특례법 제5조의3제2항에 따라 100분에 5에 해당하는 가산금을 지연이지로 부과하는 것은 부당하며, 「국세징수법」제21조에 따른 가산금 규정취지에도 부합하지 않는다. 나) 「국세징수법」상 납세의무는 국가의 조세징수권에 대응하여 강제적 요소가 강한 의무임에 반해, 학교용지부담금은 개발사업 시행자가 개발사업상 필요한 학교용지를 마련하기 위해 부담하는 것으로 그 성격상 일종의 배려성 내지는 은혜적인 의무로 보는 것이 타당하다. 따라서 위 규정을 비교할 때, 같은 법 제21조에서 체납된 국세의 100분의 3에 상당하는 가산금을 징수하고 1개월이 지날 때 마다 체납된 국세의 1천분의 12에 상당하는 가산금을 가산하여 징수하도록 규정하고 있음에도 이 사건의 경우 지체된 일수와 관계없이 일률적으로 100분의 5에 해당하는 지나친 고율의 가산금을 부과하는 것은 형평성을 잃은 것으로 역시 부당하다. 다) 참고로, 최근 각 지방자치단체에서 가스요금, 상하수도 사용료 등의 가산금을 종래 일률적으로 2%로 적용되던 것을 연체일수에 따라 일할 계산하여 적용하려는 조례개정을 추진하고 있고, 국민권익위원회에서도 건강보험, 국민연금 등의 연체에 따른 가산금을 일할로 계산하도록 권고하고 있다는 것을 고려하더라도 피청구인의 이 사건 처분은 형평성과 비례성을 위반하였다고 봄이 타당하다. 3) 따라서 학교용지특례법 제5조의3제2항에서 100분에 5에 해당하는 가산금을 부과하도록 한 규정은「국세징수법」제21조와 비교할 때 지나치게 고율의 지연이자에 해당되어 형평성이 없다는 점, 최근 각 지방자치단체에서 가스요금 등의 가산금을 종래 일률적용에서 연체일수에 따라 일할 계산하여야 한다는 조례개정 움직임을 보이고 있고 국민권익위원회에서도 건강보험료 연체에 따른 가산금을 일할로 계산하도록 권고하고 있다는 점, 이 사건 처분의 근거규정은 기속행위가 아니라 재량행위라는 점, 청구인이 이 사건 처분 이전에 이미 가산금을 납부한 점, 납부기한이 불과 2-3일 도과한 점 등을 고려할 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 형평성과 비례성에 위배되고, 재량권을 일탈 남용한 위법이 있으므로 이 사건 처분을 취소하거나 가산금을 대폭 감경하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 회계담당자 직원의 납부기한 착각으로 납부기한(2014. 5. 16.)이 지난 2014. 5. 20일 학교용지부담금을 납부하였음에도 지체일수와 관계없이 일률적으로 100분의5에 해당하는 가산금을 부과하는 것은 형평성을 잃은 부당하다고 주장하나, 학교용지특례법 제5조의3(부담금의 강제 징수)제2항에 따르면 “시·도지사는 납부의무자가 제1항 전단에 따른 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 부담금의 100분의5에 해당하는 가산금을 부과할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 비록 청구인이 납부기한 보다 4일 경과하여 부담금을 납부하였다고 하더라도 이는 청구인의 과실이나 개인적인 사정에 불과하다, 따라서 피청구인이 관련법령을 근거로 100분의 5 요율의 가산금을 부과한 것은 정당하며 이에 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 따라서 위와 같이 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장은 이유 없고, 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【학교용지 확보 등에 관한 특례법】 제1조(목적) 이 법은 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "학교용지"란 공립 초등학교·중학교 및 고등학교의 교사(校舍)·체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다. 2. "개발사업"이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다. 3. "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 "부담금"이라 한다)를 말한다.[전문개정 2007.12.14.] 제5조(부담금의 부과·징수) ① 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007.12.14.> 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우 2. 임대주택을 분양하는 경우 3. 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우 4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호가목에 따른 주거환경개선사업의 경우 5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우 6. 「주택법」 제2조제9호다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우 ② 삭제 <2005.3.24.> ③ 제1항에 따른 부담금 부과·징수의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2007.12.14.> ④ 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호·제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다. <개정 2007.12.14., 2009.5.28.> 1. 개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시·도 교육비특별회계에 기부채납(寄附採納)하는 경우 2. 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우 3. 「노인복지법」 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우 4. 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우 [전문개정 2000.1.28.] [제목개정 2007.12.14.] [헌법불합치, 2011헌가32, 2013.7.25. ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정된 것) 제5조 제1항 단서 제5호 중 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제2조 제2호 "다목"의 규정에 따른 "주택재건축사업"에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2014. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.] [헌법불합치, 2013헌가28, 2014.4.24. ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정된 것) 제5조 제1항 단서 제5호 중 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제2조 제2호 "나목"의 규정에 따른 "주택재개발사업"에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2014. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.] 제5조의2(부담금의 산정기준) ① 제5조제1항에 따른 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하고, 단독주택을 건축하기 위한 토지인 경우에는 단독주택 용지의 분양가격을 기준으로 부과한다. ② 제1항에 따른 부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다. <개정 2009.5.28.> 1. 공동주택 : 가구별 공동주택 분양가격×1천분의 8 2. 단독주택을 건축하기 위한 토지 : 단독주택지 분양가격× 1천분의 14 [전문개정 2007.12.14.] 제5조의3(부담금 등의 강제 징수) ① 시·도지사는 부담금 납부의무자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 독촉장을 발급하여야 한다. 이 경우 납부기한은 독촉장 발급일부터 10일로 한다. ② 시·도지사는 납부의무자가 제1항 전단에 따른 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금을 부과할 수 있다. ③ 시·도지사는 납부의무자가 독촉장을 받고 지정된 기한까지 부담금과 가산금을 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수할 수 있다. <개정 2013.8.6.> [전문개정 2007.12.14.] 【학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령】 제5조의2(학교용지부담금의 부과ㆍ징수의 절차 등) ① 법 제5조제3항에 따라 개발사업시행자가 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택등을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 분양공급계약체결일부터 30일 이내(미분양된 토지 및 공동주택등이 최초 분양공급계약체결일부터 60일이 경과하여 추가분양되는 경우에는 매 분기종료후 7일 이내)에 시·도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2009.11.23.> ②시·도지사는 제1항의 규정에 의한 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액·납부기한·납부방법·납부장소 등을 기재한 납부고지서를 당해 토지 또는 공동주택등을 개발사업시행자에게 발부하여야 한다. <개정 2005.12.14.> ③제2항의 규정에 의한 부담금의 납부기한은 고지한 날부터 30일로 한다. ④ 법 제5조의2에 따라 부담금의 산정기준에 적용하는 공동주택 분양가격 및 단독주택 용지의 분양가격은 「부가가치세법」에 따른 부가가치세액을 제외한 금액으로 한다. <개정 2009.11.23.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 납부고지서의 서식, 그 밖에 부담금의 부과·징수에 필요한 사항은 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정한다. <신설 2009.11.23.>[본조신설 2000.12.20.] 【○○도 학교용지부담금 부과·징수 및 특별회계 설치 조례】 제2조(부담금의 부과·징수 등)① ○○도지사(이하 "도지사"라 한다)는 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “법”이라 한다) 제9조제1항에 따라 학교용지의 확보를 위한 부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 부과·징수에 관한 사무를 시장·군수에게 위임한다. 다만, 법 제5조제4항의 부담금 면제와 관련한 사항은 제외한다. <개정 2011.10.20.> ② 부담금의 부과·징수 절차, 산정기준, 강제징수는 법 제5조·제5조의2 및 제5조의3과 「학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제5조의2에 따른다. <개정 2011.10.20.> ③ 시장·군수가 발급하는 납부고지서에 납부의무자·납부기한·납부장소 및 부담금의 산정방법을 명시하여야 하고, 납부고지서의 서식은 규칙으로 정한다. <개정 2011.10.20.> ④ 시장·군수가 징수한 부담금은 납부서를 첨부하여 다음 각 호에 따라 지정된 기한까지 ○○도의 금고에 납입하거나 지정된 은행 또는 체신관서를 통하여 ○○도의 금고에 납입하여야 한다. <개정 2011.10.20.> 1. ○○도의 금고, 지정된 은행 또는 체신관서 소재지에 있는 시·군은 수납한 날의 다음 날까지 2. ○○도의 금고, 지정된 은행 또는 체신관서 소재지 외에 있는 시·군은 수납한 날부터 5일 이내 ⑤ 시장·군수가 부과한 부담금에 대하여 체납처분을 하는 경우에 드는 비용은 시·군의 부담으로 하고, 체납처분 후에 징수되는 체납처분비는 시·군의 수입으로 한다. <개정 2011.10.20.> ⑥ 이 조례에서 정하지 않은 부담금의 부과·징수에 필요한 사항은 「○○도 도세 기본조례」에 따른다. [신설 2011.10.20.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 주택건설사업 승인서, 입주자모집 승인서, 학교용지부담금 부과자료 안내 및 제출자료, 거래내역 확인증, 등기사항전부증명서, 학교용지부담금 납부 통보서, 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○길 ○○에서 부동산개발업 등을 하고 있는 법인으로, 2012. 11. 30. ○○ ○○지구 ○-○블럭상의 주택건설사업계획승인(○동 ○○○세대)을 받은 후 2013. 4. 26. 입주자모집승인을 받았다. 나) 피청구인은 2014. 1.경 이 사건 업체의 아파트 분양사실을 인지하고 2회에 걸쳐 이 사건 업체에게 학교용지부담금 부과자료를 제출하도록 안내하였고, 이에 청구인이 2014. 4. 16. 위 자료를 피청구인에게 제출하자, 피청구인은 2014. 4. 17. 학교용지특례법 제2조, 제5조 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 학교용지부담금 1,253,138,400원을 부과(납부기한 : 2014. 5. 16.)하였고, 청구인은 납부기한이 지난 2014. 5. 20. 위 학교용지부담금을 납부하였다. 다) 피청구인은 청구인이 납부기한인 2014. 5. 16.까지 학교용지부담금을 납부하지 않았다는 이유로 학교용지특례법 제5조의3에 따라 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2014. 6. 16. 이 사건 처분에 따른 가산금을 납부한 후 2014. 7. 17. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2) 학교용지특례법 제2조제3호에서 "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 "부담금"이라 한다)를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조제1항 및 제3항에서는 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있고, 부담금 부과·징수의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 또한, 학교용지특례법 제5조의2, 제5조의3 규정에서는 제5조제1항에 따른 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하며, 시·도지사는 부담금 납부의무자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 독촉장을 발급하여야 하고, 납부의무자가 제5조의3제1항 전단에 따른 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 부과한 가산금이 「국세징수법」제21조와 비교할 때 지나치게 고율의 지연이자에 해당되어 형평성이 없다는 점, 이 사건 처분의 근거규정은 기속행위가 아니라 재량행위라는 점, 청구인이 이 사건 처분 이전에 이미 가산금을 납부한 점, 납부기한이 불과 2-3일 도과한 점 등을 감안할 때, 이 사건 처분은 형평성과 비례성에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으므로 가산금을 대폭 감경하거나 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 학교용지특례법 제5조의3제1항 및 제2항 규정을 보면, 시·도지사는 부담금 납부의무자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 독촉장을 발급하여야 하며, 납부의무자가 제1항 전단에 따른 납부기한까지 부담금을 내지 아니하면 부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건의 경우 피청구인이 2014. 4. 17. 학교용지부담금을 부과하여 청구인이 납부기한인 2014. 5. 16.을 도과하여 2014. 5. 20 위 부담금을 납부한 사실이 인정된다. 따라서 청구인이 납부기한을 도과하여 위 부담금을 납부한 이상 피청구인이 학교용지특례법 제5조의3제2항에 따라 행한 이 사건 처분은 위법하다고 볼 수는 없다. 그러나 "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비에 해당하는 점, 학교용지특례법은 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 하고자 하는 목적으로 제정된 점, 청구인이 학교용지부담금 납부기한을 도과하여 이를 납부한 것은 사실이나 총 도과일 4일 중 2일은 휴일로 실제 도과일은 2일에 불과하여 이에 고의가 있다고 보이지 않는 점, 학교용지특례법 제5조의3제2항에서 가산금을 반드시 부과해야만 하는 기속행위로 규정하고 있지는 않다는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다고 보이므로 최근 건설경기 불황과 학교용지부담금제도의 취지처럼 학교용지 확보나 학교를 증축하는 등의 개발사업의 후속절차가 신속히 진행될 수 있도록 이 사건 처분을 취소하는 것이 타당하다고 보인다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.