학교용지 부담금 부과처분 일부취소 심판 청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○번지 일대 15,380.00㎡ 정비구역에 관한 주택재개발정비사업조합으로서, 피청구인으로부터 2008. 10. 23. 사업시행인가처분을, 2011. 5. 31. 관리처분인가처분을 각 받았다. 나. 피청구인은 2014. 11. 19. 청구인에게 일반분양 15가구를 기준으로 학교용지부담금 78,417,730원(분양가격합계 9,302,216,357원 × 0.008)을 부과하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 청구인은 2014. 12. 18. 위 부담금을 납부하였다. 다. 위 일반분양 15가구 중 12가구는 청구인의 조합원이었다가 분양신청을 하지 않았거나 철회하여 현금청산의 대상자가 되어 조합을 탈퇴한 사람들에 대한 것으로서, 일반분양으로 전환되어 제3자에게 분양되었다. 라. 청구인은, 헌법재판소 2014. 4. 24.자 2013헌가28결정을 근거로 하여, 2015. 1. 22. 피청구인에게, “현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하지 않은 것은 위법하다”는 취지로 이의신청을 하였으나, 이러한 이의신청에 대하여 피청구인 및 서울특별시장의 아무런 결정이 없자, 2015. 6. 1. 조세심판원에 이 사건 심판청구서를 접수하였고, 조세심판원은 2015. 6. 15. 본 위원회에 이 사건 심판청구를 이송하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은, 피청구인의 안내에 따라 지방세기본법 제119조, 제123조 규정에 의하여, 이 사건 처분을 받은 날로부터 30일 이내에 이의신청을 하였고, 이에 대한 아무런 결정이 없자, 그 신청이 있은 날로부터 90일이 경과한 날을 기산점으로 하여 심판청구의 기간을 준수하였으므로 이 사건 심판청구는 적법하다. 나. 헌법재판소는 2014. 4. 24.자 2013헌가28결정으로 학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 ‘학교용지특례법’이라 한다) 제5조 제1항 단서 제5호 나목의 규정상 ‘주택재개발사업’ 부분에 관하여 “현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하지 아니한 것”은 평등원칙에 위배된다는 ‘잠정적용 헌법불합치 결정’을 하였는데, 이러한 ‘잠정적용’의 의미는 불합리한 차별을 개선입법 시행시까지 계속 유지할 근거로 쓰인 것이 아니므로, 이 사건 처분은 위 헌법재판소 결정 취지에 반하는 것이다. 다. 따라서 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 일반분양 된 12가구분에 해당되는 학교용지부담금 부과 처분은 위 헌법불합치 결정에 반하여 위법하고, 위 12가구 부분의 분양가는 특정될 수 없는 것이어서, 15가구 일반분양가 합계액을 15가구로 나누어 한 가구당의 평균분양가를 구한 다음, 여기에 다시 12가구를 곱하고, 다시 학교용지부담금 산출비율인 0.008을 곱한 방식으로 계산을 하여 학교용지부담금을 산정해 보면 59,534,184원(분양가격합계 9,302,216,357원 ÷ 15가구 × 12가구 × 0.008)이 된다. 즉, 이 사건 처분 중 59,534,184원 부분은 취소되어야 한다(주위적 청구). 라. 이 사건 처분의 일부 취소가 인정되지 않는다면, 전부가 취소되어야 한다(예비적 청구). 3. 피청구인 주장 가. 청구인의 조합원이었다가 현금청산하여 일반분양으로 전환된 12가구를 학교용지특례법 제5조 제1항 제5호에서 정한 학교용지부담금 제외대상인 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자’로 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하고, 피청구인으로서는 법률이 개정되기 전에는 개정 전 법률 조항을 그대로 적용할 수밖에 없다. 나. 또한 헌법불합치 결정 대상이 된 학교용지특례법 제5조 제1항 제5호는 입법자가 개정할 때까지 잠정적용 되므로, 2015. 1. 20.자로 개정된 같은 규정의 ‘정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니한 경우’는 부칙<제130006호, 2015. 1. 20.>에 따라 이 사건에 소급적용 되지 않는다. 4. 관계법령 행정심판법 제27조 부담금관리 기본법 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제5조의4, [별표] 7호 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 (2015. 1. 20. 개정되어 2015. 1. 20. 법률 제13006호로 시행되기 이전의 것) 제2조, 제5조, 제5조의2, 제9조 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령 제5조의2 서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례 제1조, 제2조, 제4조, 제5조 헌법재판소법 제47조 제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○번지 일대 15,380.00㎡ 정비구역에 관한 주택재개발정비사업조합으로서, 피청구인으로부터 2008. 10. 23. 사업시행인가처분을, 2011. 5. 31. 관리처분인가처분을 각 받았다. 나. 피청구인은 2014. 11. 19. 청구인에게 일반분양 15가구를 기준으로 학교용지부담금 78,417,730원(분양가격합계 9,302,216,357원 × 0.008)을 부과하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 청구인은 2014. 12. 18. 위 부담금을 납부하였다. 다. 위 일반분양 15가구 중 12가구는 청구인의 조합원이었다가 분양신청을 하지 않았거나 철회하여 현금청산의 대상자가 되어 조합을 탈퇴한 사람들에 대한 것으로서, 일반분양으로 전환되어 제3자에게 분양되었다. 라. 헌법재판소는 2014. 4. 24.자 2013헌가28 결정에서, 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호에 대하여 “심판대상조항이 주택재개발사업의 경우 학교용지부담금 부과 대상에서 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’에 해당하는 개발사업분만 제외하고, 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하지 아니한 것은, 주택재개발사업의 시행자들 사이에 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 정도와 무관한 불합리한 기준으로 학교용지부담금의 납부액을 달리하는 차별을 초래하므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.”는 이유로 헌법불합치 결정을 내렸고, 다만 “헌법재판소가 위헌결정을 선고하여 심판대상조항의 효력을 당장 상실시킨다면, 주택재개발사업에서 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’의 개발사업분에 대해 학교용지부담금을 부과하지 않도록 한 근거 규정까지 효력을 잃게 됨으로써 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생하므로, 심판대상조항은 새로운 입법에 의하여 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용하기로 한다.”고 하여 위 규정의 잠정적용을 명하였다. 마. 청구인은, 위 헌법재판소 결정을 근거로 하여, 2015. 1. 22. 피청구인에게, “현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하지 않고 학교용지부담금을 부과한 것은 위헌·위법”이라는 취지로 이의신청을 하였으나, 이러한 이의신청에 대하여 피청구인 및 서울특별시장의 아무런 결정이 없자, 2015. 6. 1. 조세심판원에 이 사건 심판청구서를 접수하였고, 조세심판원은 2015. 6. 15. 본 위원회에 이 사건 심판청구를 이송하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대하여 직권으로 이 사건 심판청구의 적법여부에 관하여 살펴본다. 이 사건 행정심판 청구사건은 2015. 6. 4. 조세심판원에서 서울특별시 행정심판위원회로 이송되었는 바, 청구인은 그에 앞서 2015. 1. 22. 피청구인에게 “이 사건 처분은 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분 12가구를 포함하여 학교용지부담금을 산정한 것으로서 위법하다.”는 취지의 이의신청을 하였다. 그런데 행정심판법 제19조, 제23조의 규정취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정소송의 전치요건인 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위로 해석되므로, 위법 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 한다(대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결, 1995. 11. 10. 선고 94누12852 판결, 1997. 2. 11. 선구 96누14067 판결 등 참조). 결국, 청구인이 2014. 11. 19. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 통보받은 후 90일 이내인 2015. 1. 22. 이의신청서를 제출하였음은 역수상 명백하여 청구기간을 준수하였다고 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 청구인은, 피청구인의 이 사건 처분은 위헌인 법률 조항을 적용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하므로 살핀다. 구 학교용지특례법 (2015. 1. 20. 개정되어 2015. 1. 20. 법률 제13006호로 시행되기 이전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항 본문 및 제9조 제1항의 위임에 따른 서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례 제4조 제1항 전단에 의하면, “시장으로부터 위임을 받은 자치구청장은 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다”고 규정하고, 같은 법 제5조 제1항 단서 제5호에 의하면, “「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우에는 부담금을 부과·징수할 수 없다.”고 규정하고 있다. 그런데 위의 구 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호 규정에 대하여는, “학교용지부담금 부과 대상에서 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’에 해당하는 개발사업분만 제외하고, 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하지 아니한 것은, 주택재개발사업의 시행자들 사이에 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 정도와 무관한 불합리한 기준으로 학교용지부담금의 납부액을 달리하는 차별을 초래하므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되고, 다만 헌법재판소가 위헌결정을 선고하여 심판대상조항의 효력을 당장 상실시킨다면, 주택재개발사업에서 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’의 개발사업분에 대해 학교용지부담금을 부과하지 않도록 한 근거 규정까지 효력을 잃게 됨으로써 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생하므로, 심판대상조항은 새로운 입법에 의하여 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용하기로 한다.”는 잠정적용 헌법불합치 결정이 있었다(헌법재판소 2014. 4. 24.자 2013헌가28 결정 참조). 또한, 위의 헌법불합치결정에 나타난 구 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호의 위헌성, 구법 조항에 대한 헌법불합치결정 및 잠정적용 이유 등에 의하면, 헌법재판소가 구법 조항의 위헌성을 확인하였음에도 일정 시한까지 구법 조항의 계속 적용을 명한 것은 구법 조항에 근거한 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우의 개발사업분에 대해서는 계속하여 학교용지부담금을 부과하지 않기 위한 필요성 때문이고, 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분을 제외하는 것에 대하여는 단순 위헌결정을 하는 대신 입법개선을 촉구하는 취지가 담긴 헌법불합치결정을 해야 할 필요성에 따른 것으로 보일 뿐, 구법 조항에 의한 불합리한 차별을 개선입법 시행 시까지 계속 유지할 근거로는 보이지 않는다. 따라서 위 헌법불합치결정에서 구법 조항의 계속 적용을 명한 부분의 효력은 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우의 개발사업분에 대해서는 계속하여 학교용지부담금을 부과하지 않기 위한 근거규정이라는 점에 미치는 데 그치고, 나아가 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분에 대하여 학교용지부담금을 부과할 수 있도록 한 근거규정이라는 점까지는 미치지 않는다고 보는 것이 타당하다. 즉, 구법 조항 가운데 해석상 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’에서 ‘현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’까지 제외한 부분은 여전히 적용중지 상태에 있다고 보아야 한다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2008두18885 판결 등 참조). 한편, 헌법불합치 결정의 실질은 헌법재판소법 제47조가 규정하는 위헌결정과 다름없고, 헌법재판소법 제47조 제1항은 “법률의 위헌결정은 법원과 그 밖의 국가기관 및 지방자치단체를 기속(羈束)한다.”고, 같은 조 제2항은 “위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날부터 효력을 상실한다.”고 각 규정하고 있다. 그런데 인정사실에 의하면, 피청구인은 2014. 11. 19. 청구인에게 일반분양 15가구를 기준으로 이 사건 처분을 하였으나, 위 일반분양 15가구 중 12가구는 청구인의 조합원이었다가 분양신청을 하지 않았거나 철회하여 현금청산의 대상자가 되어 조합을 탈퇴한 사람들에 대한 것으로서, 일반분양으로 전환되어 제3자에게 분양된 것이었는데, 피청구인은 위의 구 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호상 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’에는 ‘현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’는 포함되지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 하였음을 알 수 있는바, 앞서 살펴 본 법리를 위 사실관계에 적용하여 보면, 구 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호 가운데 해석상 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’에서 ‘현금청산의 대상이 되어 제3자에게 분양됨으로써 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’까지 제외한 부분은 여전히 적용중지 상태에 있다고 할 것이고, 이러한 헌법불합치 결정이 구법 조항에 의한 불합리한 차별을 개선입법 시행 시까지 계속 유지할 근거로는 보이지 않으며, 위와 같은 헌법재판소 결정은 행정청인 피청구인을 기속한다 할 것이고, 위 구 학교용지특례법 제5조 제1항 단서 제5호 중 평등원칙에 반하는 부분은 위헌결정일인 2014. 4. 24.부터 효력을 상실한다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분 중 12가구분에 대하여 부과한 학교용지부담금부과처분은 위헌인 법률 조항을 적용한 위법이 있다고 할 것이다(행정심판의 청구 및 행정소송의 제기에는 법적 기한이 있으므로 위와 같이 판단하더라도 법적 안정성을 침해할 우려는 크지 않다). 다만, 구 학교용지부담법 제5조 제1항 단서 제5호는 헌법재판소의 헌법불합치결정에 따라 개정되었고, 현행 법 제5조 제1항 단서 제5호는 “도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 개발사업분의 경우에는 학교용지부담금을 부과·징수하지 아니한다.”고 규정하고 있는바, 피청구인이 개정된 현행 법 조항에 따라 적법한 재처분을 할 수 있도록 이 사건 처분의 전부 취소를 명함이 상당하므로, 이 사건 처분의 일부 취소를 구하는 주위적 청구는 기각하고, 전부 취소를 구하는 예비적 청구를 인용하기로 한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주위적 청구는 받아들이지 아니하여 기각하고, 예비적 청구를 받아들여 인용하며, 따라서 주문과 같이 재결한다.