학교용지 부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 6. 19. 피청구인으로부터 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 소재 ‘○○[업무시설(오피스텔 ○○호, 사무소 ○○호), 제1종 및 제2종 근린생활시설(○○호), 운동시설]’(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대하여 건축물 사용승인을 받았다. 피청구인은 2024. 12. 20. 청구인으로부터 ○○세대의 분양계약자 명단을 제출받아 2025. 1. 6. 청구인에게 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 (이하 ‘학교용지법’이라 한다) 제5조, 제5조의2 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 이 사건 건물의 신규분양분에 대한 학교용지부담금 122,170,570원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【학교용지 확보 등에 관한 특례법】 제1조(목적) 이 법은 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “학교용지”란 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교 및 고등학교의 교사(校舍)ㆍ체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다. 2. “개발사업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택(「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택 중 대통령령으로 정하는 규모의 오피스텔을 포함한다. 이하 같다)을 건설하는 사업을 말한다. 가. 「건축법」 나. 「도시개발법」 다. 「도시 및 주거환경정비법」 라. 「주택법」 마. 「택지개발촉진법」 바. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 사. 「공공주택 특별법」 아. ~ 저. (생략) 3. “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다. 제5조(부담금의 부과ㆍ징수) ① 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우 2. 임대주택을 분양하는 경우 3. 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 시행 결과 해당 도시개발구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우 4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호가목에 따른 주거환경개선사업의 경우 5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호나목ㆍ다목에 따른 소규모주택정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우 6. 「주택법」 제2조제11호다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우 ② 공동주택분양자등은 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 대통령령으로 정하는 기한까지 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. ③ 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액ㆍ납부기한ㆍ납부방법ㆍ납부장소 등을 기재한 납부고지서를 해당 공동주택분양자등에게 발부하여야 한다. ④ 제3항에 따른 부담금의 납부기한은 고지한 날부터 30일로 한다. ⑤ 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다. 1. 개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시ㆍ도 교육비특별회계에 기부채납(寄附採納)하는 경우 2. 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우 3. 「노인복지법」 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우 4. 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 부담금 부과ㆍ징수의 방법ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제5조의2(부담금의 산정기준) ① 제5조제1항에 따른 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하고, 단독주택을 건축하기 위한 토지인 경우에는 단독주택 용지의 분양가격을 기준으로 부과한다. ② 제1항에 따른 부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다. 1. 공동주택 : 세대별 공동주택 분양가격×1천분의 8 2. 단독주택을 건축하기 위한 토지 : 단독주택지 분양가격× 1천분의 14 【학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령】 제5조의2(학교용지부담금의 부과ㆍ징수의 절차 등) ① 법 제5조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기한”이란 분양공급계약체결일부터 30일(미분양된 토지 및 공동주택등이 최초 분양공급계약체결일부터 60일이 경과하여 추가분양되는 경우에는 매 분기종료후 7일)을 말한다. ② 삭제 ③ 삭제 ④ 법 제5조의2에 따라 부담금의 산정기준에 적용하는 공동주택 분양가격 및 단독주택 용지의 분양가격은 「부가가치세법」에 따른 부가가치세액을 제외한 금액으로 한다. ⑤ 제1항 및 제4항에서 규정한 사항 외에 납부고지서의 서식, 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 조례로 정한다. 【부담금관리 기본법】 제5조(부담금 부과의 원칙) ① 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다. 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. “준주택”이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다. 【주택법 시행령】 제4조(준주택의 종류와 범위) 법 제2조제4호에 따른 준주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔 [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. ~ 13. (생략) 14. 업무시설 가. (생략) 나. 일반업무시설: 다음 요건을 갖춘 업무시설을 말한다. 1) (생략) 2) 오피스텔(업무를 주로 하며, 분양하거나 임대하는 구획 중 일부 구획에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다) 【경기도 학교용지부담금 부과ㆍ징수 및 특별회계 설치 조례】 제2조(부담금의 부과ㆍ징수 등) ① 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)는 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “법”이라 한다) 제9조제1항에 따라 학교용지의 확보를 위한 부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과ㆍ징수에 관한 사무를 시장ㆍ군수에게 위임한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물 사용승인 처리 알림, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2024. 6. 19. 피청구인으로부터 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 소재 이 사건 건물에 대하여 건축물 사용승인을 받았다. 나) 피청구인은 2024. 12. 20. 청구인으로부터 ○○세대의 분양계약자 명단을 제출받아 2025. 1. 6. 청구인에게 학교용지법 제5조, 제5조의2 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 이 사건 건물의 신규분양분에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 학교용지법 제5조제1항은 ‘시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다.’고 규정하고 있다. 또한 학교용지법 제5조제5항제2호에서는 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’에는 위 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있다. 위 문언을 종합하면 개발사업이 시행되는 경우 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하는지 여부에 따라 행정청이 재량을 행사하여 학교용지부담금 면제 여부를 결정할 수 있다. 학교용지부담금의 성격에 대한 헌법재판소의 판단에 따르면 이 부담금은 300세대 규모 이상의 주택건설로 인하여 늘어나는 공익시설에 대한 수요 중에서 초, 중, 고등학교의 학교용지의 확보에 대한 수요를 충족시키기 위하여 부과되는 것이므로 부과원인에 따른 분류에 의하면 원인자부담금의 하나에 해당하고, 학교시설의 건립이라는 특정한 공익사업을 시행함으로 인하여 주택 수분양자들은 그의 자녀들이 근거리에서 교육을 받을 수 있는 특별한 이익을 얻게 되기 때문에 수익자부담금으로서의 성격도 가지고 있다고 볼 수 있다(헌법재판소 2005. 3. 31. 선고 2003헌가20 결정 참조). 한편, 재량행위는 법령이 정하는 재량권 행사의 한계를 벗어나거나 비례ㆍ평등원칙 등에 위배되는 경우 재량권 일탈, 남용으로 위법한 것이 되고, 한편 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 「부담금관리 기본법」에서는, 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다고 규정하여(제3조 별표 제80호, 제5조 제1항), 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업이 학교용지법에서 정하는 부담금 면제사유에는 해당하지 않는다 하더라도, 구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 「부담금관리 기본법」에서 정하는 이중부과금지원칙 등을 위반한 것이거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 것이라고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에는 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법할 수 있다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결). 위와 같은 상황을 종합하여 우선 학교용지법 제5조제5항제2호에 따른 부담금 면제 사유가 있는지 여부를 살펴본다. 피청구인이 제출한 을 제1호증에 따르면 이 사건 개발사업지역 인근 1.5km 이내에 소재한 유치원의 학생 수는 2023년 987명, 2024년 919명, 2025년 959명으로 3년 이상 지속적으로 감소하고 있다고 보기 어렵다. 고등학교 학생 수 역시 2023년 18,074명, 2024년 18,135명, 2025년 19,571명으로 지속적으로 감소하는 것이 아니라 적은 폭으로 증감하거나 유지되고 있음을 알 수 있다. 따라서 이 사건 개발사업에 관하여 위 학교용지법 제5조제5항제2호에 따라 부담금 면제 사유가 있는 경우는 아니라고 할 것이다. 한편, 위 면제사유에는 해당하지 않는다 하더라도 행정청의 판단이 재량권을 일탈·남용하였다고 평가하려면 구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 비례·평등원칙 등에 위배되는 것이라고 볼만한 특별한 사정이 있어야 한다. 그런데 피청구인이 제출한 을 제1호증을 살펴보면 이 사건 개발사업지역 인근 1.5km 이내의 초등학교 및 중학교의 학생 수 역시 증감을 반복하거나 유지된다고 볼 수 있고, 2026년 ○○고를 비롯하여 2031년까지 중학교 2곳, 고등학교 2곳, 특수학교 1곳이 개교 예정인 것에 비추어 볼 때 피청구인이 학교용지부담금을 부과하기로 결정한 것에 재량권의 일탈 또는 남용이 있다고 보기 어려운바, 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.