학교용지부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건설업을 영위하는 회사인데, 2017. 9. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-○ 외 1필지 상에 주택건설사업계획(도시형 생활주택-원룸형 153세대 및 근린생활시설 3호) 승인을 받았다. 피청구인은 2024. 4. 22.부터 같은 해 5. 3.까지 실시한 ‘부담금 부과·운영 관리실태 특정감사’에서 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ ○○○○(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대해 학교용지부담금을 미부과하였다는 지적을 받고, 같은 해 4. 30.과 5. 20. 청구인에게 이 사건 건물의 분양계약자 현황 제출 요청을 하고 분양자계약자 현황을 제출받은 후, 같은 해 6. 7. 청구인에게 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 (이하 ‘학교용지법’이라 한다) 제5조, 제5조의2 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 이 사건 건물에 대해 학교용지부담금 299,248,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【학교용지 확보 등에 관한 특례법】 제1조(목적) 이 법은 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “학교용지”란 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교 및 고등학교의 교사(校舍)ㆍ체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다. 2. “개발사업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택(「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택 중 대통령령으로 정하는 규모의 오피스텔을 포함한다. 이하 같다)을 건설하는 사업을 말한다. 가. 「건축법」 나. 「도시개발법」 다. 「도시 및 주거환경정비법」 라. 「주택법」 마. 「택지개발촉진법」 바. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 사. 「공공주택 특별법」 아. ~ 저. (생략) 3. “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다. 제5조(부담금의 부과ㆍ징수) ① 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우 2. 임대주택을 분양하는 경우 3. 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 시행 결과 해당 도시개발구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우 4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호가목에 따른 주거환경개선사업의 경우 5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호나목ㆍ다목에 따른 소규모주택정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우 6. 「주택법」 제2조제11호다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우 ② 공동주택분양자등은 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 대통령령으로 정하는 기한까지 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. ③ 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액ㆍ납부기한ㆍ납부방법ㆍ납부장소 등을 기재한 납부고지서를 해당 공동주택분양자등에게 발부하여야 한다. ④ 제3항에 따른 부담금의 납부기한은 고지한 날부터 30일로 한다. ⑤ 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다. 1. 개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시ㆍ도 교육비특별회계에 기부채납(寄附採納)하는 경우 2. 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우 3. 「노인복지법」 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우 4. 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 부담금 부과ㆍ징수의 방법ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제5조의2(부담금의 산정기준) ① 제5조제1항에 따른 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하고, 단독주택을 건축하기 위한 토지인 경우에는 단독주택 용지의 분양가격을 기준으로 부과한다. ② 제1항에 따른 부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다. 1. 공동주택 : 세대별 공동주택 분양가격×1천분의 8 2. 단독주택을 건축하기 위한 토지 : 단독주택지 분양가격× 1천분의 14 제11조(과태료) ① 제5조제2항을 위반하여 분양자료를 기한까지 제출하지 아니하거나 거짓으로 제출한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. ② 제1항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 부과ㆍ징수한다. 【학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령】 제5조의2(학교용지부담금의 부과ㆍ징수의 절차 등) ① 법 제5조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기한”이란 분양공급계약체결일부터 30일(미분양된 토지 및 공동주택등이 최초 분양공급계약체결일부터 60일이 경과하여 추가분양되는 경우에는 매 분기종료후 7일)을 말한다. <개정 2017. 9. 19.> ② 삭제 <2017. 9. 19.> ③ 삭제 <2017. 9. 19.> ④ 법 제5조의2에 따라 부담금의 산정기준에 적용하는 공동주택 분양가격 및 단독주택 용지의 분양가격은 「부가가치세법」에 따른 부가가치세액을 제외한 금액으로 한다. <개정 2009. 11. 23.> ⑤ 제1항 및 제4항에서 규정한 사항 외에 납부고지서의 서식, 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 조례로 정한다. 【경기도 학교용지부담금 부과ㆍ징수 및 특별회계 설치 조례】 제2조(부담금의 부과ㆍ징수 등) ① 경기도지사(이하 "도지사"라 한다)는 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “법”이라 한다) 제9조제1항에 따라 학교용지의 확보를 위한 부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 부과ㆍ징수에 관한 사무를 시장ㆍ군수에게 위임한다. 【부담금관리 기본법】 제5조(부담금 부과의 원칙) ① 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 주택건설사업계획승인 알림 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 건설업을 영위하는 회사인데, 2017. 9. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-○ 외 1필지 상에 주택건설사업계획(도시형 생활주택-원룸형 153세대 및 근린생활시설 3호) 승인을 받았다. 나) 피청구인은 2024. 4. 22.부터 같은 해 5. 3.까지 실시한 ‘부담금 부과·운영 관리실태 특정감사’에서 이 사건 건물에 대해 학교용지부담금을 미부과하였다는 지적을 받았다. 다) 피청구인은 2024. 4. 30. 청구인에게 학교용지법 제5조, 제5조의2, 제11조 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따라 이 사건 건물에 대한 분양계약자 현황 제출 요청(제출기한: 2024. 5. 9.) 및 과태료 부과예정 통지를 하였다. 라) 피청구인은 2024. 5. 20. 다)항의 제출기한을 같은 해 5. 31.까지로 하여 청구인에게 재차 이 사건 건물에 대한 분양계약자 현황 제출 요청 및 과태료 부과예정 통지를 하였다. 마) 청구인은 2024. 5. 31. 피청구인에게 이 사건 건물의 분양계약자 현황을 제출하였다. 바) 피청구인은 2024. 6. 7. 청구인에게 이 사건 건물에 대해 학교용지부담금 299,248,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 사) 피청구인은 2024. 7. 9. 청구인에게 학교용지부담금과 가산금을 더해 308,225,440원 납부독촉 및 체납고지서를 송부하였다. 2) 처분의 적정여부 가) 학교용지법 제2조제2호 및 제3호는 ‘개발사업’을 ‘「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「공공주택 특별법」 등의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.’라고 정의하고, ‘학교용지부담금’이란 ‘개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 ‘부담금’이라 한다)를 말한다.’라고 정의한다. 같은 법 제5조제1항에 의하면, 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 ‘공동주택분양자등’이라 한다)에게 부담금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 같은 조 제5항제2호에 의하면, 시·도지사는 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우 부담금을 면제할 수 있다. 같은 법 제5조의2에 의하면, 제5조제1항에 따른 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하고, 세대별 공동주택 분양가격×1천분의8로 산정한다. 나) 학교용지부담법 제5조제1항은 ‘시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다’고 규정하고, 제5조제5항제2호는 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우에 시·도지사는 부담금을 면제할 수 있다’고 규정하고 있다. 문언상 시·도지사의 학교용지부담금 부과와 위 면제조항에 따른 면제는 모두 재량행위로 해석된다. 그런데 재량행위는 법령이 정하는 재량권 행사의 한계를 벗어나거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 경우 재량권 일탈·남용으로 위법한 것이 될 뿐 아니라, 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 「부담금관리 기본법」에 의하면 부담금은 설치 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하는(제5조 제1항) 등 부담금 부과 시 준수하여야 할 일정한 한계가 있다. 그러므로 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업이 법에서 정하는 부담금 면제사유에는 해당하지 않는다 하더라도, 구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 기본법에서 정한 위와 같은 한계를 넘거나 비례·평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에는 그와 같은 부담금 부과는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 등 참조). 이와 같은 재량권 행사의 일반적인 범위, 부담금관리 기본법의 규정 등을 종합하여 보면, 학교용지부담금은 주택사업으로 인하여 학교용지에 대한 수요가 증가하는 것을 전제로 하여, 그러한 수요증가라는 결과에 원인을 제공한 사업시행자에게 신설 학교용지의 비용을 부담시키는 것으로서, 사업시행 지역이 ‘최근 3년 이상 취학인구가 지속적으로 감소하여 학교신설의 수요가 없는 지역’에 해당하여 학교용지법 제5조제5항제2호의 요건을 만족하는 경우뿐 아니라, 사업시행이나 부담금 부과시점 현재 위 요건에 해당하지 않는 경우라 하더라도 구체적인 사정에 비추어 학교 신설의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상된다면 부담금을 부과할 수 없고, 이에 반하는 부과처분은 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 것이다. 다) 살피건대 이 사건의 경우, 제출한 자료에 의하면, 이 사건 건물 인근의 초등학교의 학생 수가 이 사건 처분일로부터 역산하여 3년이 되는 시점부터 이 사건 처분일까지의 기간 중에 지속적으로 감소하였으며, 인근 중학교 및 고등학교의 경우에도 구체적·개별적인 정도의 차이는 있으나, 위 기간에 학생 수가 대체적·지속적으로 감소하고 있음을 알 수 있다. 피청구인도 ‘인구구조의 변화로 취학인구는 꾸준히 감소하고 있고 ○○시의 취학인구도 감소추세이며 이 사건 개발사업 내 취학인구도 감소 추세인 것은 사실입니다’라고 밝히고 있다. 또한 학교용지부담금은 순수한 재정조달목적 부담금에 해당하므로 개발사업에 따라 개발사업지역에 취학대상 인구가 유입되고 그로 인해 새로운 학교용지 확보의 필요성이 생겨야 하며, 학교용지법 제2조제2호는 학교용지 확보의무가 있는 개발사업을 ‘100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업’으로 규정하고 있는바, 이 사건 건물은 위 기준 규모를 근소하게 초과하는 153세대이고, 전용면적이 40.08㎡ 내지 49.68㎡로서 작은 편에 속할 뿐만 아니라, 관련기관인 경기도○○교육지원청의 학교용지부담금 부과 관련 자료 회신에 따르면 ‘○○동 ○○○-○ ○○○○ 개발사업에 따른 학생배치계획을 검토한 결과, 입주 153세대로 인하여 발생하는 유·초·중·고 학생의 경우 인근 학교에 배치가 가능할 것으로 판단됩니다’고 의견을 제시하고 있다. 이러한 점을 종합할 때, 이 사건 사업으로 인하여 개발지역 인근에 새로 학교를 신설하거나 기존 학교 건물을 증축해야 할 필요성이 생겼다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분은 그 목적을 달성하기 위하여 필요 최소한의 범위 안에서만 부과하여야 하는 학교용지부담금 부과기준을 벗어나고, 학교용지법 제5조제5항제2호를 위반한 것으로서, 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.