학교폐지인가처분취소청구

1. 사건개요 □□고등학교(이하 “□□”라 한다)를 설립ㆍ운영하던 학교법인○○학원(이하 “법인”이라 한다)이 2000. 10. 4. 학생수감소로 신입생모집이 어렵다고 판단하여 재단이사회의 의결을 거쳐 □□에 대한 공립화전환 및 △△고등학교(이하 “△△”라 한다)와의 통(폐)합신청을 하자, 피청구인이 2000. 10. 31. 법인에 대하여 2001. 3. 1.자로 □□폐지인가(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분은 사립고인 □□를 폐교하고, 공립학교인 △△와 통합하여 공립인문계학교로 전환한다는 것인데, 이는 재단경영에 도움이 안 되는 사립고등학교를 폐교하고 이익이 많이 생기는 ○○전문대학교를 확장하기 위한 법인의 술책으로서 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 나. 법인은 학생모집의 어려움을 이유로 학부모ㆍ동문건의서를 첨부하여 폐지인가신청을 하였으나, □□와 △△의 학생수는 도내 고교 평균학생수 609명을 상회하는 651명, 890명이고, 통합신설되는 □□고등학교(이하 “□□”라 한다)의 학급수가 7개로 늘어나는 것과 초등학교 학생수가 증가하는 사실을 보더라도 위 신청이유는 사실을 호도한 것이며, 학부모ㆍ동문건의서는 □□의 단독공립화에 대한 찬성의 표시이지 통합에 대한 찬성이 아니므로 피청구인은 이를 마땅히 반려하였어야 함에도 불구하고 이 건 처분을 한 것이다. 다. 더구나, 교육부의 정책자료에는 고교의 경우 한 반 25명, 한 학년 3개반 이상, 학교전체 학생수는 300-800명이 적정규모로서 통폐합은 학생수 100명이하의 학교를 대상으로 한다고 되어 있으며, 경쟁력 없는 실업계고등학교의 경우에 한하여 점진적으로 일반계고교로 전환을 허용한다고 되어 있는데, □□는 재학생 651명으로서 적정규모의 학교이며, △△ 또한 재학생 890명의 경쟁력 있는 대형학교이므로 모두 단독으로 존속할 수 있는 규모이다. 라. 피청구인은 교육발전자문위원회 등의 △△인문계전환건의서등을 들어 민의를 수렴하였다고 주장하나, 건의서 서명인사들은 △△의 인문계전환과 □□와의 통합은 별개의 문제임을 분명히 하고 있다. 마. 또한, 1개의 학교가 폐교되고 또 다른 한 개의 학교가 인문계로 전환되는 중대한 사안을 신입생 모집 직전 학부형등을 속여가면서 밀실에서 전격적으로 실행한 것은 그 절차에 있어서 커다란 문제점이 있는 것이며, 이는 법인의 부동산 회수욕과 △△동문회의 지나친 발전욕에 피청구인이 협력하여 발생한 것이다. 바. 이 건 처분으로 인하여 □□ 재학생들은 자신이 선택한 학교에 다닐 권리를 박탈당하였으며, 통합결정으로 인하여 학업분위기가 저하됨은 물론, 신설되는 □□학생들과 함께 학교 건물을 공유하게 되어 교육환경이 열악해지는 등의 피해를 입었고, 이러한 피해는 학부형들이나 총동문회도 마찬가지이므로 위법ㆍ부당한 이 건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○지역의 고등학교는 진학대상 학생수의 지속적인 감소로 미달자 및 미편성학급이 많이 발생하여 1999년부터 학급 및 급당정원의 감축을 추진하여 왔으나 미달자는 여전히 증가되는 등 학생수용의 난제를 해결하기 위한 대안이 절실히 요청되어 왔다. 나. 또한, ○○지역내 9개 고교중 공립은 ○○여고와 △△의 2개교로서 공립인문계남자고교가 없어 지역민의 경제적 부담완화 및 공ㆍ사립고간 균형발전을 위하여 지역민들이 공립인문계남고 신설을 강력히 요구하였고, 지역출신 국회의원, ○○시장, 도의원, 시의원등의 지역대표와 △△ 동창회 등에서는 △△를 인문계로 전환하여 달라는 요구가 있어왔다. 다. 이러한 상황에서 법인이 □□의 공립화전환 및 통(폐)합을 신청해 옴에 따라 학생수용문제 해결, 교육재정의 효율적 운용 등을 위하여 이 건 처분을 한 것이며, 2001년 지역내 고교 모집정원이 190명 감소되었음에도 불구하고, 통합고인 □□의 신입생모집결과 40명이 미달된 사태가 벌어진 점을 보아도 향후에도 계속적으로 학급 및 급당정원의 하향정원이 필요하다는 것을 알 수 있다. 라. 이에 대하여, 청구인들은 위 신청첨부서류가 청구인등의 의도와 다르므로 신청을 반려하였어야 하며, ○○지역의 학생수가 실제는 감소하고 있지 않다고 주장하나, 동 서류는 청구인등과 법인간의 내부적인 관계로서 이 건 처분과 직접적으로 관련된 것이 아니며, 모집정원 감축에도 불구하고 □□의 2001년 모집결과 정원에 미달된 점을 보아도 이는 사실과 다르다. 마. 또한, 청구인들은 교육부의 정책자료에도 고교통폐합은 학생수 100명이하의 학교를 대상으로 하고 있다고 주장하나, 이는 농ㆍ어촌 고교의 경우를 말한 것으로 ○○지역의 경우에는 해당되지 않는다. 바. 더구나, 청구인은 이 건 처분에 절차적 하자가 있다고 주장하나, 피청구인은 중ㆍ고교 교장모임인 현장장학협의회를 통하여 지역내 고교 구조조정 등에 대하여 심도있게 협의하였고, 법정단체인 교육발전자문위원회에서도 구조조정과 공립인문계고교의 신설이 필요하다는 의견을 제출하여 피청구인이 이러한 의견들을 종합적으로 고려한 것이며, 신입생 모집에 따른 혼란을 방지하기 위하여 신입생 모집 이전에 △△의 신입생 모집요강 승인을 철회하도록 한 것이므로 청구인이 주장하는 하자는 없다. 사. □□와 △△의 통합으로 인하여 □□ 재학생들은 통합학교인 □□에서 기존과정과 동일한 교육과정에 따라 교육을 받게 될 것이며, 통합학교의 생활관 신축, 교사동 개축 및 우수교사의 배치 등으로 인하여 오히려 양질의 교육환경하에서 교육을 받을 수 있게 되었고, 장차 고교진학예정인 학생들의 경제적 부담이 경감되게 되므로 이 건 처분으로 인하여 피해를 입었다는 청구인들의 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 초ㆍ중등교육법 제4조제3항 및 동법시행령 제4조 지방교육자치에관한법률 제22조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 학교공립화전환(통합)인가신청서, 이사회회의록, 건의서, 교육발전자문위원회회의록, 과소규모학교의 적정규모화(교육부인터넷공개자료), 실업계고교육성대책, 고등학교진학희망예정자현황조사보고서, ○○현장장학협의회협의자료 및 회의록, 2001학년도 고등학교신입생모집현황, □□고공립고전환(통합)신청에 따른 통합(폐지)인가서, 모교폐교(통합)반대에 대한 동의서, 교명확정인가통보서, 모교발전을 위한 총동문회건의문, 2001학년도 실업계고등학교추천입학전형요강승인서, 지역고교운영체제개편계획추진협의통보문, ○○지역고등학교운영체제개편계획, □□폐교(통합)관련 질의문 및 회신문, 호소문(□□어머니회), 서명서, 학칙변경인가신청 및 인가서, ○○지역고등학교운영체제개편에 따른 검토서, 회의록(재학생, 어머니회), 총동창회 회칙 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) ○○지역 중ㆍ고등학교교장모임인 현장장학협의회는 2000. 5. 22. 회의를 개최하여 학생수 감소에 대응하여 학급을 줄이는 것보다는 학급당 정원을 줄이는 것이 바람직하다고 협의하고, 그 결과를 피청구인에게 통보하였다. (나) 위 협의시 배포된 자료에 의하면 ○○지역의 연도별 입학예정자가 매년 감소(중학교 3학년 1,836명, 2학년 1,788명, 1학년 1,666명)하고 있고, 고등학교의 학생수도 매년 정원에 미달(‘99학년도 56명, 2000학년도 108명, 2001학년도 235명 예상)되고 있어 남학생의 경우 2001학년도에는 급당정원이 38명으로 6학급 정도가 감축되어야 한다고 되어 있으며, ’99학년도에는 10학급을 감축하고 실업계급당정원을 2명 하향조정하였고, 2000학년도에는 급당 정원을 5명 하향조정하고 2학급(○○부석고 1학급, △△ 1학급)을 미편성한 바 있다고 되어 있다. (다) 국회의원 박△△ 및 시의원, 도의원, △△총동창회 간부등 55명은 2000. 6. 16. 피청구인에게 ○○시 전체에 공업계 고등학교가 3개교나 있고, △△는 매년 200명 이상 학생이 줄어들고 있어 4-5년이 지나면 폐교우려가 있다는 이유로 인문계 고등학교로 전환하여 줄 것을 건의하였다. (라) □□교직원일동은 2000. 7. 12. 동교를 공립고등학교로 전환하여 줄 것을 연명으로 법인이사장에게 건의하였고, □□학부형(육성회장, 어머니회장 등) 일동은 2000. 7. 19. 공립화추진을 하여 줄 것과 △△와의 통합은 되지 않도록 하여 줄 것 및 교명을 존속하도록 하여 줄 것을 건의하였으며, □□졸업동문일동은 2000. 9. 19. 조건부로 공립화에 찬성한다고 법인이사장에게 통보하였다. (마) 1975. 3. 1.자로 □□를 설립하여 경영해오던 법인이 2000. 9. 1. 재적이사 8명중 6명이 참석한 가운데 이사회를 개최하여 신입생 모집이 어렵다는 이유로 □□를 공립학교로 전환 또는 통합할 것, □□의 수익용기본재산(2억원)과 교육용기본재산(건축물 4,848.5㎡, 토지 1만 7,906㎡)을 법인에 귀속시킬 것과 전환(통합)되는 학교의 교명을 □□로 존속시키도록 피청구인에게 청원할 것을 의결하였다. (바) 법인이 2000. 9. 26. 피청구인에게 학교공립화전환(통합)인가신청을 하였는데, 첨부서류에 의하면 입학지원자의 감소로 인하여 신입생모집이 불가하고 ○○시의 9개 고등학교 중 공립인문계남자고교가 없어 신청을 하게 되었으며, 651명(1학년 190명, 2학년 213명, 3학년 248명)의 학생 및 학적부처리는 피청구인의 방침에 의거하여 처리할 계획이고, 교직원에 대하여는 전원이 공립학교로 특채되기를 원한다고 되어 있다. (사) ○○교육발전자문위원회는 2000. 10. 17. 회의를 개최하여 학생수가 감소되는 상황에서 ○○지역발전을 위하여 고등학교의 구조조정 및 공립인문계고등학교가 필요(단, 학급수에 있어서는 사립고등학교에 피해가 가지 않아야 한다)하며, 현재 중학교 3학년 재학생 중 실업계고등학교 진학을 희망하는 학생들에 대한 배려가 있어야 한다고 결론을 지었다. (아) 피청구인의 2000. 10.자 □□고공립고전환(통합)신청에 따른 폐지검토서에 의하면, 중학교 졸업자수가 지속적으로 감소하고 있어 고등학교 미달학생수는 계속 증가할 것으로 예상되며, 미달자 및 미편성학급을 방지하기 위하여 2001학년도 급당정원을 교육부의 2004년도 목표인 40명보다 적은 37명으로 하향조정하였는데, 급당정원 하향조정만으로는 학생수용문제를 해결할 수 없어 학교 통ㆍ폐합과 동시에 고등학교 운영체제를 개편할 필요가 있으며, □□의 폐지(통합)인가가 선행되고 실업계에서 일반계고로 전환될 △△(공립남녀공학)와 통합함이 타당하다고 되어 있다. (자) 피청구인이 2000. 10. 26. 이 건 처분을 하면서 재학생은 2000. 3. 1.자로 통합고인 (가칭)◇◇고등학교 소속으로 하고, 학적부 및 인사관련 주요문서는 동일자로 (가칭)◇◇고로 이관하며, 교직원은 관계법령 및 교직원인사수급계획에 따라 추후 결정통보할 것이고, 교사동 및 학교용지는 2002. 2. 28.까지 통합고인 (가칭)◇◇고 소속 학생이 정상적으로 교육할 수 있도록 피청구인에게 무상임대하고, 내부시설 일체는 피청구인에게 무상양여할 것 등을 인가조건으로 붙였다. (차) △△교장이 2000. 10. 10. (가칭)◇◇고로 교명을 변경하여 2001. 3. 1.자로 남자인문계로 전환하는 학칙변경인가신청을 하자, 피청구인이 □□ 학생의 교육과정운영은 (가칭)◇◇고에서 하고 △△ 학생은 현 위치(△△)에서 하며, 통합된 (가칭)◇◇고의 2001학년도 1학년 학생의 교육과정은 통합된 학교인 (가칭)◇◇고에서 교육과정을 운영한다는 내용의 검토를 거쳐 2000. 10. 31. 이를 인가한 후 2000. 11. 13. 교명을 (가칭)◇◇고에서 2001. 3. 1.부터 □□고로 변경하는 학칙인가를 다시 하였다. (카) 교육부 인터넷홈페이지에 게시된 자료인 “과소규모학교의 적정규모화로”에 의하면, 농ㆍ어촌지역의 중ㆍ고등학교는 학생수 100명이하 학교를 기준으로 통합한다고 되어 있으며, 교육부가 발표한 실업계고교육성대책에 의하면, 경쟁력 없는 실업계고교를 점진적으로 일반계고교로 전환하는 것을 허용한다는 내용이 포함되어 있다. (타) □□동문폐교저지협의회장(황○○)은 2000. 10. 20.과 같은 해 11. 1. 두 차례에 걸쳐 피청구인에게 폐교(통합)결정을 철회하여 줄 것과 이해당사자등이 참가하는 공청회를 열 것을 요청하였다. (파) 위 요청에 대하여 피청구인은 □□의 공립고전환(통합)은 사립학교 유지경영자가 재단이사회의 의결을 거쳐 신청하면 피청구인이 학생수용문제, 교육과정운영문제 등을 종합적으로 검토하여 결정하는 것인데, 이 건의 경우 법인이 공립화 전환 및 통합신청을 하였으며, 학생수용계획상 매년 학생수가 100여명 감소되는 등 문제가 있어 이를 해결하기 위하여 결정한 것으로 농촌지역의 소규모학교 통합기준과는 다르다는 등의 내용으로 회신하였다. (하) 청구인들이 제출한 재학생 회의록, 어머니회 회의록 및 총동창회회칙에 의하면, 위 청구인들 중 심○○ 및 권○○은 2000. 11. □□폐교결정에 따른 법적 대응에 대비하여 재학생 대표 및 어머니회 대표로 선출되었고, 최○○은 총동창회 회장인 것으로 되어 있으며, 청구인이 제출한 서명서에 의하면 305명의 졸업생 동문을 포함하여 재학생 및 학부형, 시민 등이 □□ 폐교(통합)반대에 동의하는 것으로 되어 있다. (2) 먼저, 청구인들이 이 건 심판을 제기할 적격이 있는지 여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기에서 “법률상 이익”이라 함은 당해 법률에 의하여 직접적으로 보호되는 구체적 이익을 말하고 사실상의 간접적인 이익은 제외되는 것인 바, 학교의 설립운영은 교육의 수요자인 학생들을 위한 것이므로 청구인들 중 폐지인가된 □□의 재학생이자 미성년자인 심○○은 법정대리인인 모친을 대리인으로 하여 이 건 처분을 다툴 법률상 이익을 가지고 있다고 할 것이지만, 청구인들 중 권○○은 어머니회 대표이고, 최○○은 동문회 대표인 자로서 각각 이 건 처분에 대하여 단지 사실상의 간접적인 이해관계를 가지고 있는 것일 뿐이므로 이 건 처분의 취소를 다툴 법률상 이익이 있다고는 볼 수 없다 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살피건대, 초ㆍ중등교육법 제4조제3항의 규정에 의하면, 사립학교를 설립ㆍ경영하는 자가 학교를 폐지하고자 하는 경우에는 교육감의 인가를 받아야 한다고 되어 있는 바, ○○지역의 고등학교 학생수 및 중학생 수가 지속적으로 감소하여 매년 학급수 및 학급별 정원의 감축이 진행되어 왔고 일부 학교는 미달사태로 인하여 학급을 편성하지 못하는 등의 사태가 계속되어 □□가 사립학교로서 존속하기에는 어려워졌고, 이러한 사정은 □□ 관련자들이 법인이사장에게 □□의 사립고로서의 존속보다는 공립고로의 전환을 건의한 바에서도 인정되는 것이라고 할 것이며, 이러한 사정을 감안하여 □□를 설립ㆍ경영하는 법인이 이사회의 의결을 거쳐 더 이상 학교를 존속하는 것이 불가능하므로 다른 공립고와 통합을 하는 형태로 공립고로 전환하여 줄 것과 □□의 폐지인가신청을 한 데 대하여, 공립학교인 △△도 실업계 지원기피로 지원자가 감소하여 학교의 존속이 어려워지고 총동문회를 포함한 이해당사자들이 피청구인에게 일반계 고등학교로의 전환을 건의해오는 상황에서, 경상북도내의 공ㆍ사립학교에 대한 지도ㆍ감독의 권한 및 책임을 지고 있는 피청구인이 법인의 신청대로 □□를 폐지하고, □□의 재학생들은 일반계 남자고교로 전환되는 △△에서 교육받도록 하는 조건으로 □□의 폐지를 인가한 것은 ○○지역의 학생수용현황 및 교육여건 개선을 위한 불가피한 것이라고 인정할 수 있고, 통합에 따른 통학조건, 교육설비 등 교육조건등을 종합적으로 고려하여 보더라도 이러한 조치로 인하여 □□ 재학생들에게 과중한 부담을 주기보다는 오히려 교육비부담의 저하를 비롯하여 개선된 교육환경에서 교육을 받을 기회를 증진시켜 주는 측면이 강하다고 할 것이므로 그러한 통합이 □□ 재학생인 청구인의 교육을 받을 권리를 침해하였다고 볼 수도 없다 할 것이고, 따라서 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 고교통합은 100명이하의 소규모학교에만 해당하는 것이 교육부의 정책이라고 주장하나, 청구인이 인용하는 자료는 농ㆍ어촌 고교에 해당하는 것으로서 도시지역인 ○○지역의 고교에는 그 적용이 없다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 심○○의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.