학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(LPG 충전소) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소 청구

1. 이 사건 처분의 경위 청구인 김○○은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 361번지 외 3필지에 액화석유가스저장소(상호:○○로 가스충전소)를 운영하고자, 2011.11.4. 피청구인인 경기도○○교육지원청교육장에게 학교환경위생정화구역(이하 “정화구역”이라 한다)내 금지행위 및 시설 해제심의 신청을 하였고, 2011. 11.16. 학교환경위생정화위원회(이하“정화위원회”라 한다)의 심의결과 참석위원 13명 중 10명이“가”, 3명이“부”로 “해제”의결되어 이를 교육장에게 통보하였다. 하지만 피청구인은 이미 2011.7.27일과 2011.10.6일 두 차례에 걸쳐 금지된 청구지에 대하여 아무런 여건 변화가 없음에도 해제 의결함에 따라 심의의 공정성 및 객관성이 결여되어 있음을 이유로 정화위원회에 재심의 요청을 하였고, 정화위원회에서 이를 재심의하여 참석위원 13명 중 7명이“가”, 5명이“부”, 1명이“기권”으로 의견을 제시하여 최종“금지”결정 및 처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2011.11.16. 심의가 가결 되었음에도 통보서를 청구인에게 고지하지 않은 채 피청구인이 직권으로 재심의를 요청하여 불과 7일 만인 2011.11.23. 재심의를 하였고 불과 심의 2일 전에 위원들에게 소집 통보하여 심의를 하였는바, 이는 통보·소집이 2일만에 가능한지도 의문이며, 소집시 소집안건에 대한 사전 통보를 하지 않은 절차상의 하자가 있다. 나. 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조제6항에서‘교육장은 제5항에 따라 위원장이 통보한 정화위원회 심의결과가 공정성·객관성 등이 뚜렷하게 결여되어 있다고 판단되는 경우에는 위원장에게 재심의를 요청할 수 있다.’라고 규정되어 있는바, 피청구인이 재심의를 요청하기 위해서는 정화위원회 심의결과가 공정성·객관성 등이 뚜렷하게 결여되어 있다고 판단되어야 하는데도 피청구인은 이에 대하여 어떠한 근거와 자료도 제시하지 않고 재심의를 요청한 절차상 하자가 있다. 다. 이 사건 청구지는 개발제한구역 내 위치하고 있고 청구지 전면으로는 왕복 8차선의 광대로와 접하고 있으며, 이 사건 한국○○학교(이하 “이 사건 학교”라 한다)는 이 도로의 맞은 편에 위치하고 있고 학교와 도로 사이에는 시설녹지가 위치하고 있어 학교에서 청구지를 볼 수 없으며, 이 사건 청구지는 학교 출입문으로부터 164m, 학교경계로부터 137m 떨어져 있으나 이 사건 청구지와 학교 사이의 도로에 횡단보도나 육교가 존재하지 않아 학교에서 청구지에 도달하기 위해서는 700m를 우회하여야 하므로 이 사건 가스저장소가 학교의 학습과 보건위생 등에 미치는 영향은 미미하다. 라. 피청구인이 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 학습과 학교보건위생의 보호라는 공익에 비해, 이 사건 거부처분으로 인하여 재산권 행사를 제한당하는 청구인의 불이익과 안산시에 절대적으로 부족한 가스충전소로 인한 시민들의 불편함 등 공·사익 침해가 훨씬 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다. 3. 피청구인의 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2011.11.4. 청구인은 피청구인에게 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설(액화석유가스저장소) 해제 신청을 하였고, 2011.11.16. 제14차 정화위원회를 개최하여 심의하였다. 심의결과 참석한 정화위원 13명 중 10명이“가”, 3명이“부”로 의견을 제시하여“해제”로 의결되어 그 결과가 피청구인에게 통보되었으나, 교육장은 정화위원회 회의록 및 심의 전·후 일부 위원의 발언 내용 등을 토대로 한 달 전에“금지”결정하였던 동일 건을 특별한 사유없이“해제”로 결정한 정화위원회의 심의결과에 공정성·객관성 등이 결여되어 있다고 판단하여 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조제6항에 따라 정화위원회위원장에게 재심의를 요청한 것이며, 재심의 안건에 대해서는 심의일 전에 정화위원 전원을 대상으로 이메일과 전화로 안내하였으므로 절차상의 하자는 없다. 나. 청구인은 2011.11.21일자 통보한 공문에 공정성·객관성 등이 결여되어 있다는 어떠한 근거와 자료도 제시하지 않고 재심의를 요청한 절차상의 하자가 있다고 주장하나, 청구인에게 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조제6항에 따라 재심의 한다는 법적 근거를 제시하였으며, 구체적 근거나 자료를 제시할 의무는 없으므로 이것 또한 절차상의 하자는 없다. 다. 이 사건 청구지 일부인 ○○동 371-1번지 상의 액화석유가스저장소 정화위원회 심의결과“금지”처분과 관련되어 2005.2.25일자 행정심판 기각 재결(2005행심3)과 2005. 9. 7일자 행정소송 기각 판결(2005구합1542)에서 볼 수 있듯이 이 사건 청구지는 학교보건법 제6조제1항 단서 규정을 적용하여 그 행위 및 시설 해제를 하는 경우 학교의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정할만한 명백한 사유가 없고, 이 사건 학교인 한국선진학교 학생들이 지체부자유 학생들이어서 일반학교와 달리 동 시설로 인해 위험 사고가 발생하였을 경우 대피에 어려움이 크다고 판단되며, 학교가 완충녹지와 자동차전용도로 등에 의하여 이 청구지와 차단되어 있고 학생들의 접근 가능성이 큰 곳은 아니나, LPG의 특성상 가스 누출 등으로 인해 화재 또는 폭발의 위험성이 상존하고 인근지역에 큰 피해를 초래할 수 있는 점과 청구지와 학교 사이에 도로와 완충녹지가 있다고 하여 위험성이 배제된다고 보기 어려운 점, 학교장 및 교사, 학부모들이 반대하는 점 등을 종합하여 볼 때 가스저장소가 학교의 학습과 보건위생 등에 미치는 영향이 미미하다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵다. 라. 청구인이 재산권 행사를 제한당하는 불이익을 받고, ○○시 계획에 의한 액화석유가스저장소 배치도 제한되어 공익의 침해도 심각하다고 주장하나, 청구지는 액화석유가스저장소 설치는 제한되지만 타업종은 가능한 점을 고려해 볼 때 재산권 행사를 제한한다고 판단되지 않으며, 개발제한구역내 자동차용액화석유가스충전소 배치계획(○○시 고시 2010-452호)에 의거 청구지 뿐만 아니라 다른 장소도 액화석유가스저장소 설치대상지로 선정된 점 등을 비추어 볼 때 공익의 침해가 심각하다는 청구인의 주장도 인정하기 어렵다. 4. 이 건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 「학교보건법」 제5조, 제6조 「학교보건법시행령」 제3조, 제4조, 제5조, 제7조 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 심판청구서 및 피청구인이 제출한 답변서, 학교환경위생정화구역도, 학교환경위생정화위원회(이하 '정화위원회'라한다) 심의자료 각 사본, 현지 확인사항 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 이 사건 청구지는 한국○○학교 경계선으로부터 137m, 정문에서 164m 떨어진 상대정화구역내에 위치하고 있으며, 청구지와 학교사이는 왕복 8차선 해안로와 완충녹지가 있어 학교에서 청구지가 보이지 않는다. (나) 한국○○학교 학생 196명 중 170여명이 학교버스, 자율통학차량 등을 이용하여 등·하교를 하기 때문에 주통학로가 아니고, 청구지와 학교 사이의 도로에 횡단보도나 육교가 존재하지 않아 학교에서 청구지에 도달하기 위해서는 700m정도를 우회하여야 함으로 학생들의 통학에 많은 영향을 미치지는 않는다. (다) 이 사건 이전에 동일 정화구역내 LPG충전소에 대하여 총 4건을 심의하여 모두‘금지’처분하였으며, 청구지 일부인 ○○동 371-1번지상의 액화석유가스저장소 설치와 관련한 2005. 1. 19. 피청구인의 ‘금지’처분과 관련하여서는 행정심판(2005행심3 2005. 2. 25. 재결)과 행정소송(2005. 9. 7. 선고 수원지법 2005구합1542 판결)에서 각각‘기각’결정된 적이 있다. (라) 청구인은 이 사건 이전 두차례에 걸쳐 동일 청구지에 대하여 2011. 7. 27일과 2011. 10. 6일‘금지’처분을 받은 적이 있고, 다시 피청구인에게 2011. 11. 4. 이 사건에 대한 정화구역내 금지행위 및 시설 해제 신청을 하였으며, 이 사건에 대해 정화위원회에서 2011.11.16. 심의한 후 심의결과‘해제’의결하여 피청구인에게 통보하였다. 하지만 피청구인은 심의의 공정성 및 객관성 결여를 이유로 2011.11.21. 정화위원회에 재심의를 요청하였고 2011.11.23. 정화위원회에서 재심의 결과‘금지’의결되어 피청구인은 최종 이 사건을 ‘금지’처분 하였다. (2) 학교보건법 제6조제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조) 또한, 위와 같은 학교환경위생정화업무에 관한 사항을 심의하기 위하여 학교보건법 제6조제2항과 같은법시행령 제7조제1항은 학교환경위생정화위원회를 설치하도록 하고 있고, 같은법시행령 제4조제1항은 학교환경위생정화구역의 관리를 당해 학교의 장이 하도록 하고 있는 바, 학교환경위생정화위원회와 학교장이 관계 법령에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 할 것이다.(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조) (3) 먼저 청구인이 주장하는 재심의에 대한 절차상 위법성에 대하여 살펴보면, 「학교보건법시행령」제7조에서 학교환경위생정화업무에 관한 사항을 심의하기 위하여 교육감이나 교육감이 위임한 사람의 소속으로 정화위원회를 설치하도록 하고 있고, 같은 조 제7항에서 그 밖에 정화위원회 위원임기·구성 및 운영에 필요한 사항은 교육감이 정하도록 되어있으며, 「경기도교육감 행정권한 위임에 관한 조례」제6조제17호에 정화구역 설정·점검 및 정화위원회 운영에 관한 사항을 교육장에게 위임하였고, 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조제6항에 교육장은 정화위원회위원장이 통보한 심의결과가 공정성·객관성 등이 뚜렷하게 결여되어 있다고 판단되는 경우에는 위원장에게 재심의를 요청할 수 있다고 규정되어 있다. 인정사실에서 볼 수 있듯이 정화위원회에서 이 사건 이전 청구인이 신청한 동일 청구지에 대하여 두 차례의 ‘금지’의결을 한 적이 있고, 이 사건 청구지 일부에 대하여 행정심판 및 행정소송 결과 ‘기각’된 점 등을 고려하여 볼 때, 종전의 의결 결과 등을 번복할 만한 특별한 여건 변화가 없음에도 정화위원회에서‘해제’의결한 점은 공정성·객관성이 결여되었다고 판단할 수 있으며, 이에 대해 청구인이 종전에 비해 안정성 확보, 주변 환경 변화, 기술 확보 등 종전의 의결결과를 번복할만한 여건변화에 대해서 구체적으로 소명하지 못한 점, 재심의 요청 절차 등에 있어 규정을 어겼다거나 사전 안내가 되지 못하여 위원이 참석하지 못하였다고 볼 수 없는 점, 또한 정화위원회는 의결기구가 아닌 심의기구로서 교육장이 정화위원회의 심의결과에 대하여 구속력을 갖지 않는 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 재심의 요청이 정화위원회의 공정성 및 객관성을 더욱 확보하고자 하는 「경기도 학교환경위생정화위원회 설치 조례」제10조제6항의 입법취지에 부합되며 절차상 위법이 있거나 재량을 남용하였다고 볼 수 없다. (3) 청구인은 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」별표3 및 「○○시 고압가스 및 액화석유가스 허가기준 고시」에 규정된 보호시설(이 사건 학교)과 청구지간 48m의 안전거리를 충분히 유지하고 있고, 이 사건 학교는 청구지보다 약 6m정도 높은 위치에 위치하여 있으며, 이 사건 청구지는 한국선진학교와 왕복 8차선 해안로와 완충녹지를 사이에 두고 마주하고 나무로 가려져 있고, 청구지 주변이 이 사건 학교의 통학로로 이용되고 있다거나 이 사건 청구지가 이 사건 학교 학생들의 접근 가능성이 큰 곳이라고 할 수 없어 이 사건 시설이 이 사건 학교에 미치는 영향과 안전에 영향이 미비하다고 주장하고 있다. 하지만 액화석유가스는 부탄과 프로판이 주성분인 가연성 가스인데, 일반적으로 대기 중으로 방출되면 곧바로 기화되지만, 폭발성 및 인화성이 강하고, 공기보다 약 2배 정도 무겁기 때문에 낮게 체류하면서 화재나 폭발을 초래할 위험성이 있으며, 전기절연성이 높고, 유동, 여과, 분무시에 정전기를 발생하는 성질이 있어서 방전스파크에 의한 폭발의 위험성도 존재한다. 액화석유가스 충전소에서 가스가 누출됨으로써 발생할 수 있는 폭발사고로는 증기운 폭발(Vapor Cloud Explosion), 블레비(BLEVE, Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion) 폭발 등이 있고, 액화석유가스가 누출된 때 주위에 점화원이 없는 경우 기상성분은 대기 중으로 확산하는데, 얼마간의 시간이 경과된 후 확산된 가스성분의 폭발한계 농도의 확산범위에 점화원이 있으면 증기운 폭발이 되고 폭발과압(Blast Overpressure)에 의해 인명 및 재산에 피해를 입힐 수 있는 등 액화석유가스 특성상 가스 누출 등으로 인한 화재 또는 폭발의 위험성이 상존하고 있다.(대법원 2010.3.11. 선고 2009두17643 판결 참조) 또한 실제 대량의 인명피해를 야기한 LPG충전소 폭발사고가 발생한 바 있으며, 이 사건 충전소의 경우 30t의 저장용량으로 화재나 폭발사고가 발생할 경우 큰 피해를 초래할 수 있는 점, 이 사건 청구지 일부인 본오동 371-1번지 상의 액화석유가스저장소 “금지”처분과 관련되어 2005.2.25일자 행정심판 기각 재결(2005행심3)과 2005. 9. 7일자 행정소송 기각 판결(수원지법2005구합1542) 이후 특별히 인정될 만한 안전상의 조치나 여건의 변화가 없는 점, 이에 대해서도 청구인이 적극적인 소명을 하지 못한 점, 「학교보건법」제6조에서 정화구역내 액화석유가스 저장소의 설치를 원칙적으로 금지하는 취지는 위 시설들의 잠재적 위험성으로 인한 불안을 해소시킴으로써 학교 주변이 학습환경을 보호하는데 중점이 있는 점을 고려해 보면, 청구인의 주장처럼 이 사건 충전소가 이 사건 학교의 보건위생 및 학습환경 보호 등에 영향을 미치지 않는다고 단정할 수 없다. (4) 또한 청구인이 주장하는 액화석유가스 충전소 부족으로 인한 ○○시민의 불편과 공익의 침해가 심각하다는 주장에 대하여 살펴보면, ○○시 고시 2010-452호는 ○○시 개발제한구역 내 주유소·충전소·휴게소 배치계획으로 이 사건 청구지가 인접한 해안로에 액화석유가스 충전소 1개소를 설치하는 것을 계획한 것으로서, 위 시설의 설치 허가는 학교보건법에 적합한 경우에 한한 것이고, 청구인이 우선순위선정자가 되었다고 하나 반드시 동 시설이 청구인에 의해서 청구지에만 설치하여야만 하는 상황이 아님을 감안할 때 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다. (5) 청구인이 설치하고자 하는 액화석유가스충전소의 사고가 있을 경우 한국선진학교까지 영향을 미치지 않는다고 단정할 수 없는 점, 그런 까닭으로 이 사건 학교장 및 학부모들이 이 사건 충전소의 설치에 반대하고 있는 점, 국립 특수학교인 한국○○학교 특성상 일반학교와 달리 장애학생들이 이 사건 시설로 인해 위험사고가 발생하였을 경우 대피의 어려움이 큰 점, 반드시 청구지에만 안산시에서 고시한 충전소가 설치되어야 하는 건 아니므로 가스충전을 필요로 하는 주민들의 이익 등 공익이 크게 침해받을 것으로 보이지 않는 점, 학교교육에 있어 학교주변 환경은 학습이나 학교보건위생 등에 커다란 영향을 끼치는 것이고, 특히 특수학교 장애학생의 경우에는 더욱 그러하다 할 것이라는 점, 국가의 장래를 짊어질 학생들을 위하여는 학교주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가급적 들어서지 못하도록 해 주는 것이 바람직하고 이러한 취지로 제정된 학교보건법의 목적을 달성하기 위하여 학교장과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 최대한 존중함이 상당한 점 등을 종합해 보면, 청구인이 이 사건 충전소를 설치, 운영하지 못하게 됨으로써 입게 되는 불이익 등이 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는 학교보건위생 및 학습환경 보호라는 공익보다 훨씬 크다고 단정하기는 어렵다고 할 것이기에, 청구인이 이 사건 충전소의 영업을 위하여 많은 돈을 투자한 결과 상당한 재산상의 손실을 입게 된다는 점 등의 사정을 감안하더라도, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것이라고 보기 어렵다. 5. 결론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.