학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(노래연습장) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인 박○○은 ○○고등학교 학교예정지 경계선으로부터 172m 거리의 상대정화구역내 ○○시 ○구 ○○읍 ○○리 313-7번지에 지상 3층 건물 중 2층(333.81㎡)에 노래연습장 영업을 하기 위하여 2010. 10. 6. ○○교육지원청에 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설해제 심의신청을 하였다. 나. 청구인은 학교환경위생정화위원회의 심의결과 위 시설이 개교 후 교육에 지장을 초래할 수 있어 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다고 판단 2010. 10. 15. ‘금지’ 처분을 받자 이 건 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 본건 건물의 건축비가 부족하여 은행에 대출을 받았으며 대출로도 모자라는 금액은 준공 후 임대 보증금을 받아 건축비로 충당하기로 계획하였으나 지금 1층을 제외한 2층·3층 모두 6개월 이상 공실로 비어 있어 건축업자로부터 최후 통첩까지 받은 상태이다. 나. 본건 건물에 PC방과 노래연습장으로 임대차계약을 원하는 사람들이 있었지만 허가가 나지 않은 상태라 임대차 계약을 못한 실정이며 청구인은 임대보증금은 커녕 월세도 받지 못해서 건축비 및 은행 대출 이자 부담이 너무 큰 상태이며, 본건 건물 부지는 30m 대로변으로 도로 건너편에는 이미 여관, 유흥주점 등이 수십개가 성업 중이고 본 건물 소재지와 인접한 학교정화구역 내에도 최근 시설 해제 심의를 통해 여관이 공사 중이고 노래연습장도 개업 준비 중이다. 다. 본건 건물은 ○○고등학교 예정부지와 직선거리 172m로 가까운 거리도 아니고 아직까지 수십년째 학교 부지로만 지정되어 현재로서 학교를 건립할 구체적 계획이 없는 부지로 개인 재산권이 심각한 침해를 받고 있는 상태이며 ○○고등학교 예정부지에 향후 학교가 건립된다 하더라도 노래연습장 및 PC방 신청지와는 거리가 멀어 크게 문제가 없다고 생각하고 있다. 3. 피청구인 주장 가. 본건 건물은 ○○시 ○구 ○○읍 ○○리 313-7번지 지상 3층 건물 중 2층은 ○○고등학교 경계선으로부터 직선거리 172m의 상대정화구역에 위치하고 있으며, 학교 교육환경 보호를 위해 유해업소의 설치를 금지하는 것이 원칙이나 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 제한적으로 설치를 허용하고 있다. 나. 본건 건물의 도로 건너편은 학교환경위생정화구역에 해당되지 않아 주변에 여관, 유흥주점이 밀집된 일반상업지역으로 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설해제 심의 시 감안해야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. OO고등학교 정화구역내 “해제”가 된 여관시설은 3개소가 있으며, 그 중 2010. 5. 7. 해제된 여관은 문덕고등학교 경계선으로부터 직선거리 114m의 상대정화구역에 위치하고 있으며, 4층 건물 중 2층 공사가 완료 된 상태이나 인근 주민들의 집단민원과 항의가 있어 향후 여관시설에 대한 심의 시 “금지”를 검토하고 있다. 라. ○○고등학교 경계선으로부터 직선거리 165m의 상대정화구역에 개업예정인 노래연습장은 2009. 7. 31. 정화위원회에서 “금지” 결정을 했으나 2009. 10. 6. 원고가 ○○지방법원에 행정소송을 청구하여 2010. 5. 19. ○○교육지원청이 패소함에 따라 개업 준비 중이다. 마. ○○지구는 신도시 지역으로 신축 상가들이 많고, 그로 인해 유해업소 설치를 위한 문의가 쇄도하고 있는 실정으로 청구인이 신청한 노래연습장에 대하여 학교환경위생정화위원회에서 “금지”로 결정한 것은 주변업소와의 형평성을 고려하다 보면 타운화가 형성되어 계속적인 업소의 난립을 막을 수 없기에 더 이상 신규업소 설치는 안 된다고 판단한 사항이며, 본 결정은 형평성을 뛰어넘은 사회적, 시대적 요구에 부합한 행정결정이므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 바. ○○고등학교는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 의거 1983. 3. 30. ○○읍 ○○지구 도시계획 결정으로 학교부지가 설정 되었으며 그로 인해 2003. 3. 19. 학교예정지로 학교환경위생정화구역이 설정 공고 되었다. 사. 학교예정 부지에 학교설립 인가 및 시설을 갖추고 개교하기 전까지는 상당한 시일이 소요가 될 것으로 예상하나 학교예정부지도 「학교보건법」 제5조의 규정을 준용하여 기존학교와 동일한 적용을 받으므로 본건 건물에 대한 “금지” 결정은 재량권을 남용 또는 일탈한 위법 부당한 처분이 아닌 적법한 처분이다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 음악산업진흥에 관한 법률 제2조 제13호 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 본건 건물은 ○○고등학교 설립예정지 경계선으로부터 172m 거리의 상대정화구역내 지상 3층 건물(철근콘크리트 구조)의 2층(333.81㎡)으로 4차선 대로 인접 지역으로 학교 예정부지에서 본건 건물이 보이지 않는다. 나. 본건 건물에서 학교부지로 가는 길에는 연립주택, 원룸 등이 산발적으로 들어서 있고 아직 나대지로 있는 토지가 여러 군데 있으며, 현재 학교부지는 텃밭으로 사용되고 있다. 다. 본건 건물이 있는 인근 건물에는 당구장이 영업중이며, 본건 건물 북서쪽에는 학교부지 설정·공고일인 2003. 3. 9. 이전에 건축허가를 받아 영업중인 ○○모텔이, 상대정화구역지역이 아닌 도로 맞은편에는 상당수의 노래연습장, 당구장, 게임장, 모텔, 유흥주점, 단란주점 등이 밀집해 있는 상가지역이며, ○○고등학교는 아직 예정부지만 정해져 있고 당장 설립계획은 없다. 라. 이 건은 2010. 10. 15. ○○교육지원청 학교환경위생정화위원회에서 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설해제 여부를 심의한 결과, 참석위원 10명 중 해제 5명, 금지 5명으로 ‘금지’ 의결하고, 그 결과를 같은 날 청구인에게 처분·통보한 것이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 2) 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치, 학교의 종류와 학생수, 학교주변의 환경, 그리고 위 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등에 미칠 영향 등을 종합적으로 판단하여 학습환경에 미칠 영향 등의 사정과, 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등 제반사항을 합리적으로 비교·형량하여 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2004.4.23. 선고 2004두 206 판결). 3) 노래연습장은 「음악산업진흥에 관한 법률」 제2조 제13호 규정에 의거 설치할 수 있도록 하고 있고, 음악 산업의 진흥 및 발전의 촉진을 도모하고 국민의 문화적 삶의 질을 높이기 위함을 물론 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있다. 나. 판 단 1) 노래연습장을 학교보건법 제6조에서는 여전히 정화구역내에서 다른 유해업소들과 같이 심의 후 해제 가능한 시설로 규정한 것은 노래연습장에서 제한되고 있는 행위임에도 현실적으로 여전한 주류 판매·제공, 접대부의 고용 등의 불건전한 행위와 출입제한시간에 청소년만의 노래연습장 입장이 이루어져 학생들의 정서함양 및 학교교육에도 악영향을 끼칠 우려가 있는 점 등을 고려한 것으로 보여진다. 2) 본 건 건물은 상대정화구역의 끝 부분 경계선에 위치하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 영업장 인근은 유흥업소가 밀집된 상가지대를 형성하고 있으며 이미 다른 노래연습장들이 영업중이거나 개업 준비 중인 노래연습장이 있어 학교환경위생 보호에 별다른 실효성을 기대하기는 어려운 점이 있다. 3) 본 건 처분이 피청구인이 주장하는 학교보건위생상에 미칠 나쁜 영향 등의 모든 사정을 감안한다고 하더라도, 위 사항을 종합적으로 고려해 볼 때 학생들의 학습 및 학교보건위생상에 미치게 될 나쁜 영향에 대하여 지나친 우려에 기인한 것으로 보여지며, 학생들에게 계속적으로 미치게 될 유해성으로부터 학습권 보호 및 정서적으로 나쁜 직·간접적인 영향을 차단하기 위한 피청구인의 결정은 그로써 달성하려는 공익에 비하여 청구인에게 미치는 재산적 불이익이 더 크다고 할 수 있다. 따라서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하지 않았다고 하기는 어렵다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.