학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(노래연습장) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2012. 5. 22. ○○광역시 ○구 ○○동 1270번지 소재 지상 6층, 지하 1층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지하 1층(이하 “이 사건 장소”라 한다)에 노래연습장업을 하기 위하여 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였으나, ○○광역시서부교육지원청 학교환경위생정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)는 2012. 6. 5. ○○중학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다는 이유로 금지 결정하였고, 이에 따라 피청구인은 2012. 6. 7. 행정절차법 제21조제1항의 규정에 의거 금지처분의 사전통지를 하였으며, 청구인은 2012. 6. 15. 행정절차법 제27조제1항의 규정에 의거 피청구인의 금지처분 사전통지에 대한 의견을 제출하였다. 나. 이에 피청구인은 청구인이 제출한 의견서가 정화위원회의 심의결과 금지 결정한 사항을 반증할 충분한 사유가 되지 않는다는 이유로 2012. 6. 25. 최종 금지처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였으며, 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2012. 7. 24. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건물 2층에는 당구장이 있고, 바로 인근에는 ○○노래연습장, ○ 노래연습장, ○○○ PC방 등의 유흥업소가 이미 성업중에 있으며, 3층에는 ○○노래연습장이 최근까지 운영되어 왔는데 같은 건물임에도 불구하고 유독 청구인에 대해서만 ‘금지’처분을 하는 것은 형평성에 어긋난다. 나. 청구인은 당초에는 건물 3층의 ○○노래연습장을 그대로 인수하여 영업을 하려했는데, 전기시설과 소방시설이 노후하여 폐쇄하기로 하고 건물 지하에 새롭게 노래방시설을 하고 있었습니다. 시설공사를 하던 중 구청직원이 같은 건물 내에서 다른 층으로 이전하더라도 정화구역 심의를 거쳐야 된다는 말을 듣고 시설해제 신청을 하였습니다. 지금까지 정상적으로 운영해오던 노래연습장을 단순히 지하 1층으로 이전하는 것에 불과한데, 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 줄 우려가 크다고 하는 것은 피청구인의 앞서 이 건물 3층의 노래연습장은 금지하지 않고 허가한 처분과도 모순되는 것이다. 다. 처분사전통지서에는 이 사건 장소가 학생들의 ‘주통학로’에 위치하여 방과 후 학생의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 줄 것으로 판단된다고 기재되어 있으나, 이 사건 장소는 전면에 34m, 왕복 8차선 도로가 위치하고 도로변을 따라 밀집된 상가 건물들에 의하여 생활권 및 가시권이 완전히 차단되어 통학생들의 통행이 극히 드문 곳입니다. 금지처분을 받고 이 사건 건물 앞과 횡단보도 주변을 통행하는 학생수를 등교시간(7:29～8:30)에 조사한 결과 48명에 불과하였습니다. 학교환경위생정화위원회 심의기준에 따르면 ‘주통학로’라 함은 학생 1,000명 미만의 학교는 20%이상 등·하교 하는 통학로를 말하는데 위 학교의 경우 전체학생수 602명의 20% 이상이면 120명이 되어야 하는데 48명에 불과하므로 주통학로에 위치해있다는 피청구인의 설명은 잘못된 것이다. 라. 처분사전통지서에는 ‘특히 예정지는 정화구역 내 아파트 단지 및 주택가 인근에 위치하고, 인근에 학원 등이 있어 방과 후 학생의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 줄 것으로 판단된다’고 기재하고 있으나, 예정지의 주변은 상가건물과 주택건물들이 따로 분리되어 있으며, 설혹 주택가가 다소 가까운 곳에 위치하고 있다고 하더라도 현대에 있어 도심에 아파트와 주택이 없는 곳이 없고, 사람이 살고 있는 곳에 식당이나 목욕탕, 학원, 노래연습장 등이 생기는 것은 너무나 자연스러운 현상이므로 이는 현실적으로 불가피한 것입니다. 이와 같은 이유로 학교보건법 또한 정화구역내 아파트나 주택이 있다하여 심의기준에 반영하는 규정을 따로 두고 있지 않다. 마. 행정청은 행위 자체의 결과에만 편중하는 행정규제보다는 당시의 여건 등을 두루 살펴, 비록, 처분의 사유가 존재한다고 할지라도 그 행사는 위반의 정도를 감안하여 공익상의 필요와 그로 인한 상대방의 불이익을 비교교량하여 공익상의 필요가 상대방의 기득권침해 등 불이익을 정당화 할 수 있을 정도로 강한 경우에 한하여 행사할 수 있는 것이라고 할 것입니다. 그렇다면, 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 장소가 상대정화구역에 위치한다는 이유만으로 금지처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 처분이다. 바. 청구인은 오랫동안 레스토랑 주방 일을 해왔는데, 실직을 하고 나이가 많다는 이유로 새 직장을 구하지 못하였고, 그래서 그 동안 모아 둔 전 재산을 투자하여 노래방을 운영해 볼 작정으로 점포를 임대하여 시설을 하게 되었는데 부디, 청구인의 꿈이 이루어져 열심히 생업에 종사할 수 있도록 피청구인의 처분을 취소하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물 3층에 운영하였던 ○○노래연습장과 인근 ○○노래연습장은 동 정화위원회에 심의를 받지 않았으므로 이들 업소는 처음부터 금지행위 및 시설해제처분이 있었던 곳이 아닙니다. 피청구인은 노래연습장업의 등록·관리권자가 아니며, 청구인이 기존 노래연습장의 영업을 가능하게 하였다는 주장은 등록·관리권자인 ○○보건소장을 상대로 하여야 할 것입니다. 또한, 피청구인은 이들 업소(○○노래연습장, ○○노래연습장)에 대하여 ○○보건소장에게 정화요청 공문을 발송하여 적절한 행정조치를 요구하였습니다. 청구인이 언급한 ○노래연습장에 대해서도 동일한 행정조치를 요청할 예정이다. 나. 청구인은 3층의 기존 업소를 폐업하고 지하1층에 신규 영업을 하는 것이므로 기존 영업에 대한 기득권을 주장할 수 없을 것입니다. 이 사건 건물 2층의 당구장은 체육시설업이며 학생들의 보건위생에 큰 영향을 미치지 않을 것으로 판단하여 해제되었고, 맞은편 ○○지 PC방은 1999년도에 처음 심의해제된 건으로 학교정화구역에서 상당부분 벗어나 있으며 2007년도 재심의 당시 업소를 리모델링하여 당초 면적보다 축소하여 영업함을 확인하고 기존 영업의 기득권을 감안하여 해제된 사실이 있다. 다. 학교의 주통학로 여부는 해당학교의 장이 판단하는 것으로 심의당시 학교장은 이 사건 장소앞을 주통학로로 판단하였으며, 단지 위 학교 학생의 등교시간 학생수가 재적 학생수의 20%에 상당하지 않더라도, 방과 후 및 일상생활에 통행을 할 요인이 다분하다 할 수 있습니다. 또한, 위 학교 학생 거주현황을 살펴보면, 학교를 중심으로 후문 쪽으로 엑스코 인근 유통단지 부근과 이 사건 건물이 위치한 정문 쪽 동북로 인근으로 나눌 수 있는데 유통단지 쪽은 토지이용계획상 유통상업지역으로 학생의 거주와 통학이 드문 곳이고, 이 사건 건물은 3종 주거지역으로 학교와의 사이에 대단위 아파트 단지(○○○○○○○, ○○○○아파트 거주 학생수 118명) 및 단독주택(200명 이상)이 위치하여 학생들의 통행이 잦을 것으로 예상할 수 있다. 라. 노래연습장업은 주로 칸막이로 구획된 폐쇄된 방에서 노래를 부르는 것이 일반적이고, 손님 중 상당수가 취객 또는 이성 동반자인 점, 또한 일부는 주류를 판매하거나 접대부를 알선함에 따라 음주가무행위가 공공연히 이루어지고 있는 현실을 감안할 때 학생들에게 나쁜 영향을 미치지 아니한다고 볼 수 없다. 마. 학교 주변에 학생의 건전한 생활을 위협하는 각종 유해업소들이 증가하는 현실을 감안할 때, 이 사건 장소를 해제한다면 인근에 동업종 및 유사업종의 난립을 막을 수 없어 위 학교의 교육환경이 악화될 것을 쉽게 예상할 수 있다. 바. 학교의 보건위생과 학습환경에 나쁜영향을 주는 행위 및 시설을 금지하는 것은 ‘학교보건법’의 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법의 하나이므로 청구인에 대한 피청구인의 금지처분은 형평성을 잃었다거나 재량권을 일탈·남용한 처분이라 할 수 없습니다. 또한, 청구인은 이 사건 건물에 학교보건법상 유해업종이 아닌 다른 업종으로 영업하거나 정화구역이 아닌 건물을 임차하여 노래연습장업을 할 수도 있으므로 이 사건 처분이 청구인의 사유재산권을 근본적으로 제한한다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 00시서부교육지원청 학교환경위생정화위원회 심의기준 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 토지이용계획상 제3종일반주거지역내에 있고, 위 학교 방향으로 왕복 8차선 24m 도로변에 위치해있다. 나. 이 사건 장소는 위 학교 출입문에서 직선거리로 약 161m, 경계선에서 직선거리로 약 157m 정도 떨어진 지점에 위치하여 학교보건법상 위 학교 상대정화구역내에 위치하고 있다. 다. 이 사건 건물은 지상 6층, 지하 1층으로 되어 있고, 현재 지하층은 비어 있고, 1층은 음식점, 2층은 찜질다이어트숍, 3층은 비어있고, 4층은 화장품영업 사무실, 5층은 요가학원, 6층은 사무실로 사용되고 있다. 라. 이 사건 건물 바로 우측 두 번째, 세 번째 건물의 3층은 각각 영수과학 전문학원, 수학영어 전문학원으로 사용되고 있으며, 뒤쪽에는 ○○○○아파트와 ○○○○아파트, ○○○○아파트 등 대단위 아파트 단지가 위치해 있다. 마. 위 학교에서 이 사건 건물이 보이지만, 이 사건 장소로부터 발생하는 소리는 들리지 않는다. 바. 이 사건 건물 2층에 당구장이 2004. 6. 24.에 해제되었으나 지금은 폐업하고 찜질다이어트숍으로 사용되고 있으며, 횡단보도 건너 맞은편 건물 2층에 당구장과 PC방이 해제되어 영업중이다. 사. 위 학교의 북쪽으로는 유통상업지역(종합유통단지)으로서 노래연습장이 해제되어 영업중이나, 이 사건 건물이 위치하는 위 학교의 남쪽으로는 일반주거지역으로서 ○○동 1207-27번지는 2000. 12. 6.에, 같은 동 1269-26번지는 2012. 6. 5.에, 위 사건 신청지는 2012. 6. 25.에 각각 금지되었고, ○○동 1203-7번지는 2001. 6. 16.에 금지되었다가 2005. 12. 8.에 해제된 사실이 있다. 아. 학교장 의견에 의하면 이 사건 장소 앞은 위 학교 재적학생수 589명 중 약 56명(9.5%)이 다니는 주통학로이고, 현장확인자가 조사한 결과 이 사건 건물 앞 통학 학생수는 50명, 이 사건 건물에서 30m 정도 떨어진 인근 횡단보도 통학학생수는 136명이었다.(조사일시 2012.8.31. 07:00～08:30) 자. 이 사건 건물 3층에 있었던 ○○노래연습장과 인근에 있는 ○○노래연습장, ○노래연습장은 학교보건법 제6조제1항의 규정에 의한 시설 해제처분을 받은 사실이 없다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 2) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두17643 판결 등 참조) 나. 판 단 1) 이 사건 장소는 학교출입문과 학교경계선에서 각각 약 161m, 157m 정도의 거리에 위치하여 200m 상대정화구역선 내에 위치하고, 학교 방향으로 24m 도로변에 위치한다는 점, 위 학교에서 이 사건 건물은 보이지만, 이 사건 장소로부터 발생하는 소리는 들리지 않는다는 점, 대체적으로 노래연습장 영업은 학교 수업이 종료된 이후에 시작되는 점 등을 감안하더라도, 이 사건 장소 인근에는 학원들이 위치해있어 방과 후 학원을 이용하는 학생들에게 자주 노출될 수 있는 점, 이 사건 장소에 노래연습장이 들어설 경우 학생들의 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 염려가 있다는 학교장의 의견, 이 사건 장소에 노래연습장이 들어설 경우 형평성으로 인하여 이 사건 건물과 그 인근 건물의 금지행위 및 시설 해제 심의신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어 계속해서 노래연습장 등 유사 유해업종이 들어서는 것을 막을 수 없는 점, 노래연습장은 좁은 공간에서 같은 시간대에 많은 사람들이 반주장치의 반주에 맞추어 제각기 노래를 부르는 것을 특성으로 하기 때문에 소음방지를 위하여 칸막이로 구획한 폐쇄된 방에서 노래를 부르는 것이 일반적이고, 또한 영상반주장치에서 재생되는 영상의 내용이 선정적이며 손님 중 상당수가 취객 또는 이성 동반자인 것이 현실인바, 이와 같은 밀실성·선정성 등으로 인하여 노래연습장에서 선량한 풍속을 해하거나 청소년의 건전한 육성을 저해하는 행위가 발생할 우려가 있다는 점(헌법재판소 1996. 2. 29. 선고 94헌마 213 결정 참조) 등을 고려하여 보면, 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 할 수 없다. 2) 국가의 장래를 짊어질 초·중등학생들을 위해서는 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가능한 한 설치되지 않도록 해 주는 것이 바람직하다 할 것인데, 이러한 취지에서 학교보건법은 학생 및 교직원의 건강을 보호·증진하게 함으로써 학교 교육의 능률화를 기함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생정화구역을 설정하여야 하며, 이러한 학교환경위생정화구역 안에서는 누구라도 해제권자가 인정하는 경우를 제외하고는 시설을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 목표를 추구하기 위하여 학교장들과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 한다.(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조) 3) 이 사건 건물 2층의 당구장 심의신청이 2004. 6. 24.에 해제되었으나 현재 폐업 상태이고, 그것이 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생에 미치는 폐해의 정도가 반드시 이 사건 장소 노래연습장과 같다고 볼 수 없는 점, 이 사건 건물 바로 옆 ○○동 1269-26번지 소재 건물의 노래연습장 심의신청이 2012. 6. 5. 금지됨으로써, 이 사건 건물과 그 인근 건물이 위치하는 블럭내에 해제되어 영업중인 동종의 유해업소가 없다는 점, 청구인이 주장하는 이 사건 건물 3층에 있었던 ○○노래연습장과 인근에 있는 ○○노래연습장, ○노래연습장은 학교보건법 제6조제1항의 규정에 의한 금지시설 해제처분을 받은 사실이 없고 피청구인이 관할 ○○보건소에 이들 업소에 대해 정화요청을 한 점 등을 고려하여 보면, 이 사건 처분은 합리성이 결여된 차별로서 형평성을 잃은 처분이라고 할 수 없다. 4) 학교장들과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 하는 점(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조), 청구인이 이 사건 노래연습장 영업을 위해 재산투자를 하였다 하더라도 노래연습장을 인수하는 과정에서 정상적인 영업 등록절차에 대해 확인하였어야 하나 이에 대한 주의가 부족했다고 판단되는 점, 이 사건 처분으로 인해 입게 될 청구인의 재산상 불이익도 중하기는 하나, 이 사건 처분으로 얻게 될 학교보건위생과 청소년들의 면학여건 향상이라는 공익이 보다 더 우선하여야 할 것인 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 비례원칙에 위배된다고 할 수 없다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.