학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(노래연습장) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2012. 2. 20. ○○광역시 ○○구 ○○ 821-2번지 소재 지상 3층, 지하 1층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지하 1층(이하 “이 사건 장소”라 한다)에 노래연습장업을 하기 위하여 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였으나, ○○광역시○○○○○○○ ○○○○○○○○위원회(이하 “○○위원회”라 한다)는 2012. 3. 5. ○○리중학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다는 이유로 금지 결정하였고, 피청구인은 2012. 3. 23. ○○위원회의 금지결정에 따라 최종 금지처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였으며, 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2012. 6. 21. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건물 코너에서 위 학교 담장경계까지의 거리가 200m가 되지 않는다는 하나의 이유만으로 금지처분을 한 것은 부당합니다. 이 사건 장소는 위 학교 방향에서 40m 대로 건너편에 위치하고, 가까운 곳에 횡단보도, 버스정류장이 없으며, 이 사건 장소 앞으로 다니는 행인은 별로 없습니다. 이 사건 장소 앞으로 등·하교하는 학생들을 조사했으나 통학하는 학생은 5～6명 정도(어느 학교 학생인지 확인 불가)로 거의 없었습니다. 다수의 사람이 통행하기 위해 만들어진 도로(인도)위에 학생 몇 명이 일부통행 한다는 이유 때문에 개인이 소유한 재산권을 침해하는 것은 부당하며, 주위의 다른 유해업소의 난립을 억제하기 위함이라는 이유로 서민들의 재산을 묶는 것은 부당하다. 나. 청구인이 신청한 것은 순수한 노래연습장이며 가요주점이 아닙니다. 지금 이 시대에는 유치원생도 대중가요를 부르며 TV에 등장하는 것을 흔히 볼 수 있는데 교육청에서 이 사실을 부정하며 청구인의 재산권을 침해하는 것은 부당합니다. 또한, 구미교육청을 상대로 낸 학교환경위생정화구역내 노래방 설치 거부 처분 취소소송에서 ‘청소년에게 미치는 위해 정도가 낮다’며 원고승소 판결을 한 사례도 있다.<대구지법 판결, 매일신문 2008.1.11.일자 기사> 다. 피청구인은 ‘칸막이, 폐쇄, 취객, 이성동반자, 주류판매, 음주가무’등의 영업형태를 운운하지만, 청구인은 순수한 노래연습장을 하고자 함이며, 만약 위반시 처벌을 받으면 될 것이지 노래연습장 자체를 금지하는 것은 부당합니다. 라. 청구인의 노래연습장과 학교 사이에는 40m 대로가 가로놓여져 있고 학생들의 등·하교 시간과 노래연습장의 영업시간대와는 아무런 관계가 없으므로 유해하다고 볼 수 없습니다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 노래연습장 영업을 하고자하는 이 사건 건물은 ○○리중학교 출입문으로부터 약 225m, 경계선으로부터 약 183m 정도의 거리에 위치하여 「학교보건법」제5조 및 같은 법 시행령 제3조에 따라 학교환경위생 정화구역(상대정화구역)에 해당된다. 나. 노래연습장의 영업형태는 칸막이로 구획된 폐쇄된 방에서 노래를 부르는 것이 일반적이고, 영상 반주 장치에서 재생되는 영상의 내용이 선정적이며, 손님중 상당수가 취객 또는 이성 동반자인 점, 또한 일부 업주는 주류를 판매하거나 접대부를 알선함에 따라 음주가무 행위가 공공연히 이루어지고 있는 현실 등을 감안할 때 이 사건 장소의 노래연습장 영업이 자라나는 학생들에게 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 보기는 어렵다. 다. 피청구인은 이 사건 장소의 노래연습장 신청에 대해 일관되게 금지처분(4회, 2002.07.23, 2005.04.04, 2005.08.31, 2006.03.09.)을 하였고, 이에 불복하여 제기된 행정심판 청구도 기각(2회, 2002.11.15, 2006.05.26.)되었으므로, 이 사건 건물에 노래연습장이 들어설 경우 형평성으로 인하여 인근 건물의 금지행위 및 시설해제 신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어, 계속해서 노래연습장 등 유사업종이 들어서는 것을 막을 수 없음에 따라 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼친다고 판단하였다. 라. 청구인은 순수한 노래연습장을 하고자하기 때문에 금지처분이 부당하다고 주장하지만, 노래연습장은 영업의 형태와 상관없이 「학교보건법시행령」제6조제4호에 규정한 학교환경위생 정화구역내 유해시설이다. 마. 청구인은 이 사건 건물 앞으로 통학하는 학생이 5～6명 정도라고 주장하나, 피청구인이 주변의 통학실태를 조사한 결과 등교시 98명(신청지 앞: ○○리중 3명/타교생 15명, 신청지 건너: ○○리중 42명/타교생 45명), 하교시 91명(신청지 앞: ○○리중 24명/타교생 45명, 신청지 건너: ○○리중 28명/타교생 17명)의 학생이 통학하였다. 바. 청구인이 이 사건 장소에 대해 일관되게 금지처분을 받았으며, 이에 대해 제기한 행정심판도 모두 기각되었음에도 지속적으로 해제신청을 하는 것은 행정력의 낭비를 초래하고, 교육환경의 보호를 위해 노력하는 교육행정기관의 정당한 처분을 무시하는 처사라 할 수 있다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 00시서부교육지원청 학교환경위생○○위원회 심의기준 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 도시관리계획상 근린상업지역내에 있고, 위 학교 방향에서 왕복 8차선 40m 대로 건너편에 있다. 나. 이 사건 장소는 위 학교 출입문에서 직선거리로 약 225m, 경계선에서 직선거리로 약 183m 정도 떨어진 지점에 위치하여 학교보건법상 위 학교 상대정화구역내에 위치하고 있다. 다. 이 사건 건물은 지상 3층 건물로 지하 1층은 청구 장소, 1층은 사진관·타일판매점·꽃집·이용소·자전거판매점 및 동물병원, 2층은 PC방 및 기도원, 3층은 화장품 영업 및 건축사무소로 사용되고 있다. 라. 이 사건 건물 우측에는 음식점, 회계사무실, 당구장, 자동차판매점 및 ○○병원이 있고, 좌측에는 ○○공업대학 박물관 및 ○○유치원이 있으며, 뒤쪽에는 ○○공업대학이 있다. 이 사건 건물 앞 왕복 8차선 40m 대로 건너편 도로변은 학원, 사무실 및 상가로 형성되어 있다. 마. 위 학교에서 이 사건 건물이 보이지 않을 뿐만 아니라 이 사건 장소로부터 발생하는 소리도 들리지 않는다. 바. 이 사건 장소와 동일장소의 노래연습장 심의신청이 2002. 7. 23, 2005. 4. 4, 2005. 8. 31, 2006. 3. 9. 각각 금지된 사실이 있고, 또한 이 사건 건물 바로 옆 본동 821-1번지 소재 건물의 유흥주점 및 노래연습장 심의신청이 1995. 2. 21, 2004. 2. 25. 각각 금지된 사실이 있다. 따라서 이 사건 건물과 그 인근 건물이 위치하는 블럭내에 해제되어 영업중인 유사한 유해업소가 한 곳도 없다. 사. 이 사건 건물 2층의 멀티게임장 심의신청이 2000. 1. 12. 해제된 사실이 있고, 위 학교 상대정화구역내 이 사건 장소로부터 각각 약 140m, 182m 떨어진 서쪽에 위치한 본동 ○○○-1번지, 같은동 ○○○-1번지 소재 건물의 노래연습장 심의신청이 각각 1993. 11. 11, 1998. 12. 10. 해제된 사실이 있다. 아. 우리위원회의 2012. 7. 18. 현장확인결과 이 사건 건물 주변 통학학생수는 등교시 건물앞 13명(○○리중 4명, 타교생 9명), 건너편 ○○리중 41명으로 일반통학로에 해당된다. 자. 청구인이 증거로 제시한 대구지법 판결(매일신문 2008.1.11.일자)은 2심에서 원고 패소(대구고법 2008누229), 대법원에서 원고 패소하여 최종 확정(대법원 2008두17387)되었다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생○○위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 2) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두17643 판결 등 참조) 나. 판 단 1) 노래연습장은 좁은 공간에서 같은 시간대에 많은 사람들이 반주장치의 반주에 맞추어 제각기 노래를 부르는 것을 특성으로 하기 때문에 소음방지를 위하여 칸막이로 구획한 폐쇄된 방에서 노래를 부르는 것이 일반적이고, 또한 영상반주장치에서 재생되는 영상의 내용이 선정적이며 손님 중 상당수가 취객 또는 이성 동반자인 것이 현실인바, 이와 같은 밀실성·선정성 등으로 인하여 노래연습장에서 선량한 풍속을 해하거나 청소년의 건전한 육성을 저해하는 행위가 발생할 우려가 있다(헌법재판소 1996. 2. 29. 선고 94헌마 213 결정 참조). 따라서 학교환경위생정화구역안에서 노래연습장 시설을 못하게 하여 노래연습장으로 인하여 청소년 학생이 학습을 소홀히 하는 것을 막고 노래연습장의 유해환경으로부터 학생들을 차단, 보호하여 학교교육의 능률화를 기하려는 것으로서 그 입법목적이 정당하다(헌법재판소 1999. 7. 22. 선고 98헌마480 참조). 2) 국가의 장래를 짊어질 초·중등학생들을 위해서는 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가능한 한 설치되지 않도록 해 주는 것이 바람직하다 할 것인데, 이러한 취지에서 학교보건법은 학생 및 교직원의 건강을 보호·증진하게 함으로써 학교 교육의 능률화를 기함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생정화구역을 설정하여야 하며, 이러한 학교환경위생정화구역 안에서는 누구라도 해제권자가 인정하는 경우를 제외하고는 시설을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 목표를 추구하기 위하여 학교장들과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 한다.(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조) 3) 살피건대, 이 사건 건물 앞은 위 학교 학생의 일부가 등·하교시 이용하는 일반통학로라는 점, 이 사건 건물 2층 PC방과 인접한 관계로 방과 후 학생들이 이 사건 노래연습장에 접근할 가능성이 있을 것으로 보이는 점, 이 사건 장소에 노래연습장이 들어설 경우 학생들의 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 염려가 있다는 학교현장 전문가인 학교장의 부(否)의 의견, 위 헌법재판소의 설시 내용과 같이 노래연습장은 그 내용이 선정적이고 출입자 중 상당수가 취객 또는 이성 동반자인 것이 현실이므로 이러한 노래연습장이 가지는 본래의 위락 내지 유흥적 성격에도 불구하고 인근 학교의 학습환경에 아무런 영향도 미치지 아니 할 것이라고 단정하기는 어려운 점, 위 학교 상대정화구역내 해제된 유해업소가 있으나 이는 대부분 2000년도 이전에 해제된 것이고, 2000년도 이후 피청구인이 유사업종에 대해 지속적으로 금지처분을 하여 학교환경위생정화구역 정화에 노력해 온 점, 이 사건 장소에 노래연습장이 들어설 경우 형평성으로 인하여 이 사건 건물과 그 인근 건물의 금지행위 및 시설 해제 심의신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어 계속해서 노래연습장 등 유사 유해업종이 들어설 가능성이 있는 점 등을 고려해 보면 이 사건 처분으로 얻게 될 학생들의 학습 및 학교보건위생이라는 공익보다 재산권을 행사하지 못하여 청구인이 입게 될 재산상의 불이익이 더 크다고는 할 수 없고, 4) 이 사건 처분은 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가급적 들어서지 못하도록 하려는 취지에서 제정된 학교보건법의 입법취지에 부합하는 것이다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.