학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(당구장) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○광역시 ○구 ○○ ○동 37-7, 8번지 소재 지하 1층, 지상 4층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지상 2층에서 당구장(이하 “이 사건 당구장”이라 한다) 영업을 하기 위하여 2010. 1. 26. 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였다. 나. ○○광역시남부교육청 학교환경위생정화위원회는 이 사건 당구장이 ○○고등학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 금지 결정하였고, 2010. 2. 9. 피청구인은 청구인에게 금지처분 사전통지를 하였다. 이의신청 기간 내 청구인이 의견을 제출하지 않아, 2010. 2. 25. 피청구인은 청구인에게 최종 금지 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 통지하였고, 청구인은 이에 불복하여 2010. 3. 18. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 당구는 수영, 축구, 농구 등과 같은 스포츠 종목의 하나로 아시안게임의 정식종목, 전국체전의 시범종목이며, 대한체육회와 생활체육협의회에 정가맹단체로 가입되어 있고, 우리나라 국가대표 선수진도 구성되어 있다. 나. ○○ ○○고등학교에는 교내 당구부가 운영되고 있고, ○○ ○○중학교에서는 학교 안에 당구대를 설치하여 학생들의 여가활동으로 이용하며, ○○중학교와 ○○여중에서는 지도교사의 인솔 하에 인근의 당구장에서 당구를 배우기도 하는 등 전국적으로 많은 중·고등학교에서 학교체육의 일환으로 당구를 즐기고 있으므로 당구가 학생들에게 유해하다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 당구장이 위 학교 옆에 위치하긴 하나, 주통학로와는 크게 상관이 없고, 지난 30여 년간 아무 문제없이 당구장이 운영되던 곳인 반면, 이 사건 처분으로 인한 청구인의 재산상의 피해는 실로 막대하므로 민생 경제 살리기 차원과 재산권 보호 차원에서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 라. 위 학교 정화구역 내에는 당구장, 노래연습장, 전화방 등이 영업을 하고 있으며, ○○○중학교, ○○고등학교, ○○중학교, ○○중학교 정화구역 내에도 당구장이 해제되어 영업 중이고, ○○시 ○○구, ○○시 ○○동, ○○시 ○○구에서는 학교에서의 거리가 각각 76m, 160m, 55m인 곳에도 당구장이 해제되어 영업 중이므로 이 사건 처분은 형평성에도 맞지 않고 생업에 종사하고자 하는 청구인의 재산권을 침해하여 위법·부당하다. 마. 청구인이 이 사건 처분 사전통지서를 받고 이의신청 기간 내에 의견서를 제출하지 않은 것은 의견 제출이 행정심판 청구와 같은 것으로 오인하여 제출하지 못한 것이다. 바. 피청구인도 당구장이 유해시설이 아니라 체육시설이라는 점은 인정하고 있으며, 당구는 수년간 전국체전 시범종목으로 채택되어 왔고, 올해는 정식종목으로 채택될 가능성도 크기 때문에 만약 정식종목으로 채택된다면 각 학교에서는 당구선수를 선발하거나, 학생들이 체육특기자로 대학에 진학할 가능성도 커지게 되므로 이 사건 처분은 현실을 외면한 부당한 처분이다. 사. 이 사건 장소는 지난 30년 간 당구장을 운영하던 장소로서, 청구인은 합법적으로 당구장을 운영하기 위하여 피청구인에게 심의신청을 하였으며, 청구인의 전 재산과 친인척들로부터 빌린 돈을 투자하여 이 사건 당구장을 인수하고 시설투자까지 마친 상태이므로 이 사건 당구장 영업을 할 수 없게 된다면, 청구인이 부양하고 있는 가족들의 생계가 어려워지며, 많은 채무에 시달리게 될 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물은 위 학교 출입문에서 약 182m, 경계선에서 약 165m 정도 떨어진 곳에 위치하여 「학교보건법」상 위 학교의 상대정화구역에 해당되며, 정화구역 내에서는 학교환경위생정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미치지 않는다고 인정하는 행위 및 시설의 경우에만 설치가 가능한데, 이 사건 당구장의 경우 2010. 2. 9. 정화위원회 심의 결과 금지 결정 되었고, 처분 사전통지 후 청구인의 이의제기가 없어 2010. 2. 25. 최종 금지 처분을 하였다. 나. 당구장이 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 근거한 체육시설이고 「청소년보호법」상 청소년유해업소에 해당하지 않는다 하더라도, 「학교보건법」제6조에 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설로 규정되어 있는 이상, 학교보건위생 및 학습환경을 보호하고자 하는 정화구역 설정의 목적에 비추어 그 금지 및 해제여부를 판단하여야 한다. 다. 초·중·고등학교 학생들은 육체적·정신적으로 미숙할 뿐 아니라 호기심이 많고 자제력이 부족하여 유흥이나 놀이 또는 게임에 몰두함으로써 건전한 자기계발과 학업을 소홀히 할 우려가 있어, 당구장 등의 유해시설을 적극적으로 금지하는 것이 「학교보건법」의 입법목적에 부합하므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이라 볼 수 없다. 라. 이 사건 당구장은 대도로변의 상가 주변에 위치해 있으나, 위 학교에서 이 사건 건물 사이에는 「학교보건법」상의 유해업소가 거의 없는 청정지역으로 이 사건 당구장을 해제할 경우 유사업종의 난립 우려가 있어 학교교육환경이 악화될 것이며, 특히 고등학생들은 야간자율학습 등으로 인해 늦게까지 학교생활을 하므로 하교시 이 사건 당구장에 대한 접근가능성이 높아 건전한 정서형성에도 나쁜 영향을 미칠 것이다. 마. 청구인은 동 정화구역 내에 당구장, 노래연습장 등이 영업 중이어서 이 사건 당구장과 형평성에 어긋난다고 주장하나, 이들 업소 대부분은 2000년도 이전에 해제된 업소들이고, 이 사건 당구장과 비교하여 영업장의 위치, 통학 학생수, 주변여건 등이 다르므로 기준을 똑같이 적용할 수는 없으며, 특히 지하철이 개통되면서 이 사건 건물 인근에 위치한 지하철역(○○병원역)을 이용하는 학생이 증가함에 따라 2000년 이후에는 정화구역 내의 거의 모든 유해업소 신청에 대해 금지하고 있으므로 학교교육환경이 점진적으로 정화되어 가고 있는 실정이다. 바. 청구인은 타 시·도교육청이나 OO광역시교육청 소속 타 지역교육청 관할 정화구역 내에서 해제된 당구장들과 이 사건 당구장을 비교하여 영업권을 주장하나, 정화위원회 심의시 정화구역 해당 학교의 주변환경, 학교에서 신청건물까지의 거리, 통학 학생수, 학교장 의견 등 제반사항을 고려하여 심의·결정하므로 청구인의 이 주장 또한 이유가 없다. 사. 청구인이 이 사건 건물에서 당구장 영업을 하려는 사익과 위 학교의 학습환경 및 학교보건위생을 보호하려는 공익을 비교해 볼 때 청구인의 주장은 공익에 비해 절실하지 않으며, 청구인이 이 사건 당구장 영업을 위해 재산투자를 하였다고 해서 「학교보건법」의 입법목적에 우선하여 유해시설을 해제할 수는 없다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 00시남부교육청 학교환경위생정화위원회 심의기준(공통기준) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 OO고등학교 출입문에서 직선거리로 약 182m, 경계선에서 직선거리로 약 165m 정도 떨어진 지점에 위치하고 있어 위 학교의 상대정화구역에 해당된다. 나. 이 사건 건물은 지하 1층, 지상 4층의 상가건물로서, 지하 1층은 카페, 1층은 약국 및 음식점, 2층은 이 사건 당구장 신청지, 3층은 무용학원, 4층은 사무실이다. 다. 이 사건 건물의 주변은 지하철 ○○병원역 인근 지역으로 학원, 음식점, 병원 등 상가건물들이 위치하고 있으며, 동 정화구역 내에는 「학교보건법」에서 정화구역내 유해업소로 규정하고 있는 당구장 1곳, 노래연습장 2곳이 영업 중이다. 라. 위 학교의 학교장 의견서에 의하면, 이 사건 건물 앞은 ○○고등학교 재적학생 1,138명 중 약 600명 정도가 도보로 왕래하는 대도로변의 주통학로이며, 가치관이 미정립되고 혼돈의 우려가 있는 청소년들에게 당구장은 좋지 못한 영향을 미치는 시설이라고 판단하여 ‘부(否)’ 의견을 제출하였다. 마. 위 학교에서 이 사건 건물, 건물의 출입구 및 내부행위가 보이지 않는다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 2) 정화위원회가 정화구역 내에서 금지행위 및 시설의 심의신청에 대해 금지 또는 해제 처분을 함에 있어서는 그 시설의 위치 및 학교까지의 거리는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설과 합하여져 학습과 학교보건위생에 미칠 영향 등의 사정에 따라 개별적으로 판단할 사항이므로, 이 사건 당구장을 심리함에 있어서 다른 학교의 정화구역 내에 설치된 시설과의 형평성을 비교하는 것은 학교보건위생 및 학습 환경을 보호하고자 하는 「학교보건법」의 입법목적에 부합하지 않아, 그 비교의 실익이 없다고 보여진다.(대법원 1996. 10. 29. 선고, 96누8253 판결 참조) 나. 판 단 1) 이 사건 당구장 신청지와 동일한 장소인 이 사건 건물 2층의 당구장 심의신청에 대해 1983. 10. 18. 해제하고, 이 사건 건물의 멀티게임장 심의신청에 대해 2005. 9. 30. 금지한 점, 이 사건 건물과 같은 블록에 위치한 ○○동 37-4번지의 노래연습장, ○○동 37-1, 10번지의 멀티게임장, ○○○동 38-2번지의 노래연습장 심의신청에 대해 2004. 1. 13., 2005. 3. 17., 2008. 1. 9.에 모두 금지한 점, 이 사건 건물과 8차선 도로를 사이에 두고 맞은편에 위치한 ○○○동 1298-3번지의 당구장 심의신청 2건에 대해 1994. 3. 10. 해제하고, 2009. 4. 29.에는 금지한 점, 동 건물의 컴퓨터게임장과 만화대여업소 심의신청에 대해 1997. 10. 29.과 1998. 2. 24.에 각각 금지한 점, ○○○동 1298-4번지의 당구장과 노래연습장 심의신청에 대해 1997. 11. 24.과 1999. 11. 17. 각각 해제하고, 멀티게임장 심의신청에 대해 2005. 4. 4. 금지한 점, ○○○동 1298-2번지의 노래연습장 심의신청에 대해 2004. 11. 4. 금지한 점, 8차선 도로변을 벗어나 골목 안에 위치한 ○○○동 1011-1번지의 당구장 심의신청에 대해 1996. 6. 18. 해제하고, 만화대여업소와 멀티게임장 심의신청에 대해 1997. 4. 24.과 2002. 7. 23. 각각 금지한 점과 위 학교 학생들의 상당수가 지하철을 이용하여 통학하게 됨에 따라 ○○지하철 개통(1998년) 후 동 정화구역 내의 대도로변에 위치한 대부분의 유해업소 심의신청에 대해 피청구인이 금지처분 하고 있는 점 등을 고려하면 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배되었다고 보기는 어려울 것이다. 2) 위 학교장 의견서에 의하면 이 사건 당구장이 위 학교 학생들의 교육환경에 나쁜 영향을 미친다고 판단하여 ‘부(否)’ 의견을 제출한 점, 이 사건 건물 앞은 위 학교 학생들이 등·하교시 통행하는 주통학로이며, 고등학생인 위 학교의 학생들이 이 사건 당구장을 이용하지 않을 것이라고 보기 어려운 점, 당구가 아시안게임 정식종목, 전국체육대회 시범종목으로 채택되어 건전한 스포츠 종목으로 자리매김 하여 가는 중이긴 하나 변별력과 의지력이 미약한 청소년들이 당구의 오락성으로 인해 학습에 나쁜 영향을 받을 우려가 없다고 보기는 어려운 점, 위 학교와 이 사건 건물 사이의 동 정화구역 내에는 「학교보건법」상의 금지행위 및 시설이 없는 지역이므로 교육환경을 보호하기 위한 노력이 필요한 점, 청구인이 이 사건 당구장 영업을 위해 재산투자를 하였다 하더라도 당구장을 인수하는 과정에서 당구장의 정상적인 영업신고 여부에 대해 확인하였어야 하나 이에 대한 청구인의 주의가 부족했다고 판단되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 얻게 될 청소년들의 학습환경 보호와 면학여건 향상이라는 공익에 비해 재산권을 행사하지 못하여 청구인이 입게 될 불이익이 과도하게 크다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 크게 위배되었다고도 보여지지 않는다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.