학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(당구장) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○리 411-1, 2번지 소재 지상 1층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지상 1층에서 당구장(이하 “이 사건 당구장”이라 한다) 영업을 하기 위하여 2012. 7. 13. 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였다. ○○광역시달성교육지원청 학교환경위생정화위원회는 이 사건 당구장이 ○○○○초등학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 금지 결정하였고, 2012. 7. 26. 피청구인은 청구인에게 금지처분 사전통지를 하였다. 나. 2012. 8. 3. 피청구인은 청구인에게 최종 금지 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 통지하였고, 청구인은 이에 불복하여 2012. 8. 9. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. ○○초등학교에서는 위 사건 건물이 보이지 않을 뿐만 아니라, 건축 설계시 정화구역임을 감안하여 도로에서 9m 정도 간격을 두어 설계하였습니다. 나. 당구장의 특성상 초등학생들이 이용하기 어려워 학생들의 학습권을 저해할 우려가 크지 않고, 노래연습장과는 달리 건전한 스포츠문화의 장으로 자리 잡고 있어 유해하다고 보기 어렵습니다. 다. 당구는 정신집중 훈련과 여가선용이라는 점에서 긍정적 측면이 있는 점, 당구에 대한 사회적 인식이 유기에서 체육활동으로 바뀌었고 그러한 사정이 국내 입법과 국제적인 체육행사에까지 반영된 점 등에 비추어 보면 당구장업을 아직도 초·중·고등학교의 유해환경이라고 볼 수 있는지 의문이고, 오히려 학교내에도 당구장을 설치하여 학생들이 자신의 특기를 개발하고 발전시킬 수 있도록 허용할 필요가 있고, 미성숙한 학생들이 당구의 오락성에 빠져 학습을 소홀히 할 우려는 학교의 적절한 교육에 의하여 해결하여야 하는 것이고 학교 주변에만 당구장을 설치하지 못하게 한다고 하여 해결될 문제도 아니라고 할 것입니다.(헌법재판소 2005.10.27. 2004헌마732 결정 참조) 라. 위 학교 동일 정화구역내 ○○○가요방과 ○○초등학교 정화구역내 학교로부터 91m 떨어져있는 청구당구장은 해제하면서 이 사건 장소만 금지하는 것은 형평성에도 어긋납니다. 마. 당구장이 유흥지역으로 변화시킬 가능성도 거의 없고, 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 줄 것으로 보이지 않는 반면, 이 사건 처분으로 인해 노모를 부양하여야 함에도 건강상의 이유로 농사일을 하기 어려워 당구장업을 통해 재기하고자 하는 청구인의 재산권을 침해하여 위법·부당합니다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물 주변 환경은 주택이 밀집되어 있는 일반주거지역으로 일반음식점, 이용소, 세탁소, 마트 등의 생활편의시설과 학생들의 학습공간인 교습소가 위치해 있고, 이 사건 건물 앞은 위 학교 학생뿐만 아니라 인근 중·고등학교 학생들의 통학로이기 때문에 당구장의 특성상 상급학교 학생의 출입이 잦아지는 경우 학생들의 내기당구, 금품갈취, 흡연 등 비교육적 환경에 노출될 개연성이 있습니다. 나. 학교에서 교사의 지도로 당구를 특별활동으로 가르치는 것은 학생들의 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 미친다고 보기 어려우나, 학교 주변에 당구장이 허용될 경우 아직 미성숙한 학생들이 부모나 보호자의 관리·감독을 벗어나 쉽게 놀이 또는 게임에 몰두함으로써 건전한 자기계발과 학업에 소홀하게 되는 등 학교보건위생에 나쁜 영향을 줄 요소가 적지 않다고 판단되고, 당구장이 비록 체육시설이기는 하나 다른 체육시설과 비교해 볼때 그 이용자의 체력증진에는 큰 도움이 되지 않는 한편 오락적인 측면이 강한 점을 고려하여 학교환경위생정화구역내에서의 그 설치를 규제한 것이어서 합리성이 없다고 할 수 없습니다.(대법원 1991.7.12. 선고 90누8350 판결 참조)더욱이 청구인이 앞서 인용한 2004헌마732(헌법재판소 2005.10.27. 선고) 결정 내용은 재판관 9명중 1명(조○○ 재판관)의 반대의견이며 헌법재판소의 결정사항이라고 볼 수 없습니다. 다. 학교보건법의 입법목적에서 말하는 학생 및 교직원의 건강에는 육체적인 것 외에 정신적인 것도 포함되어 있다고 보여지고 그와 같은 취지에서 같은 법은 학생들의 정서환경과 관련된다고 생각되어지는 극장, 여관, 사행행위장 등을 규제대상으로 하고 있으며(같은 법 제6조 제4,13,15호 등), 또한 학교환경위생정화위원회의 심의기준으로 학교보건위생과 더불어 학습에 나쁜 영향을 주는지 여부를 들고 있으므로(같은항 단서) 비록 다른 법률에 의하여 인정된 체육시설이라 하더라도 체육시설의 종류에 따라 일반 사회관념상 학교주변에서의 당해체육시설의 설치가 학교교육에 지장을 초래하고 학생들의 정서함양에 도움이 되지 아니한다면 이를 규제할 수 있다고 보아야 할 것입니다.(대법원 1991.7.12 선고 90누8350 판결 참조) 라. 청구인이 언급한 동일정화구역내 ○○○가요방은 학교와의 사이에 ○○천(폭30m)이 가로놓여 있고, ○○천을 기준으로 이 사건 당구장을 포함한 학교쪽 블록으로는 유해시설이 단 한 곳도 없고, ○○초등학교 상대정화구역내 ○○당구장은 청구인의 주장과는 달리 경계선으로부터 125m의 거리에 위치해 있고, 단순히 ○○초등학교 정화구역내에 당구장이 해제되었다고 하여 이 사건 장소와 동일하게 취급할 수는 없습니다. 마. 청구인이 금지행위 및 시설해제 신청한 이 사건 신청지는 당구장이 아니더라도 다른 용도로 사용하는데 어려움이 없으므로 이 사건 처분은 학습환경 보호라는 공익이 청구인이 입게 될 재산권 침해라는 사익보다 더 크다고 할 것이어서 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없습니다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 00교육지원청 학교환경위생정화위원회 심의기준 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 토지이용계획상 제3종일반주거지역내에 있고, 위 학교 방향으로 폭 12m 도로변에 위치해있다. 나. 이 사건 장소는 위 학교 출입문에서 직선거리로 약 156m, 경계선에서 직선거리로 약 114m 정도 떨어진 지점에 위치하여 학교보건법상 위 학교 상대정화구역내에 위치하고 있다. 다. 이 사건 건물은 지상 1층으로 되어 있고, 현재 건물 설계만 완료된 상태이며, 착공전이어서 구건물이 그대로 남아있으며, 사용되지 않고 비어 있는 상태이다. 라. 이 사건 건물 주변은 학원, 교습소, 문구점, 마트, 일반음식점 등이 위치해 있다. 마. 이 사건 건물 옆으로 오락실(부리 409-1번지)이 1991. 8. 21.에 해제되었으나 지금은 폐업하였고, PC방(○리 416-1번지)이 2000. 10. 16.에 해제되었다가 2007. 6. 12.에 금지되어 현재 학교 쪽 블록으로는 영업중인 유해업소가 없으며, ○○천 건너편에 노래연습장은 중리 194-3번지에 2009. 7. 22. 해제되었으나 폐업하였으며, 중리 212번지에 2002. 3. 7. 해제되었으나 폐업하였으며, ○리 176-2번지에 1997. 5. 8. 해제되어 영업중(○○○노래방)이다. 바. 위 학교에서 이 사건 건물 및 건물의 출입구는 보이지 않는다. 사. 위 학교장은 이 사건 건물 앞은 위 학교 재적 학생 520명 중 약 82명(약 15.7%) 정도가 도보로 왕래하는 일반통학로이고, 위 학교 학생들의 교육환경에 나쁜 영향을 미친다고 판단하여 이 사건 당구장 설치에 반대 의견을 제출하였다. 아. ○○○○초등학교 상대정화구역내 ○○당구장은 피청구인에게 학교보건법 제6조제1항의 규정에 의한 금지시설 해제처분을 받은 사실이 없다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 2) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두17643 판결 등 참조) 나. 판 단 1) 이 사건 장소는 학교출입문과 학교경계선에서 각각 약 156m, 114m 정도의 거리에 위치하여 200m 상대정화구역선 내에 위치하고, 학교 방향으로 12m 도로변에 위치한다는 점, 위 학교에서 이 사건 건물이 보이지 않고, 이 사건 장소로부터 발생하는 소리도 들리지 않는다는 점, 당구가 아시안게임 정식종목, 전국체육대회 시범종목으로 채택되어 건전한 스포츠 종목으로 자리매김 하여 가는 중이긴 하나, 「학교보건법」제6조제1항제14호에 유해시설로 규정하고 있고 변별력과 의지력이 미약한 청소년들이 당구의 오락성으로 인해 학습에 나쁜 영향을 받을 우려가 없다고 보기는 어려운 점, 이 사건 장소에 당구장이 들어설 경우 학생들의 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 염려가 있다는 학교장의 의견, 이 사건 장소에 당구장이 들어설 경우 형평성으로 인하여 인근 건물의 금지행위 및 시설 해제 심의신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어 계속해서 당구장 등 유사 유해업종이 들어서는 것을 막을 수 없는 점 등을 고려하면, 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 할 수 없다. 2) 이 사건 건물 주위로 오락실과 PC방이 해제되었으나 현재 폐업하여 학교쪽 블록으로는 유해업소가 전혀 없는 상태이고, ○○천 건너편에 노래연습장이 1997. 5. 8. 해제되어 영업중이나, 이는 2000년도 이전에 해제된 것으로서 주류판매, 접대부고용 등 노래연습장의 유해성이 사회적 문제가 되기 이전의 것이며 2000년도 이후에는 정화구역내 유해시설을 엄격하게 규제하고 있는 점, 청구인이 주장하는 ○○○○초등학교 상대정화구역내 ‘○○당구장’은 피청구인의 금지시설해제 처분을 받은 사실이 없고, 이에 따라 피청구인은 관할 ○○군보건소에 정화요청 공문을 발송하여 조치를 취한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 합리성이 결여된 차별로서 형평성을 잃은 처분이라고 할 수 없다. 3) 국가의 장래를 짊어질 초·중등학생들을 위해서는 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가능한 한 설치되지 않도록 해 주는 것이 바람직하다 할 것인데, 이러한 취지에서 학교보건법은 학생 및 교직원의 건강을 보호·증진하게 함으로써 학교 교육의 능률화를 기함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생정화구역을 설정하여야 하며, 이러한 학교환경위생정화구역 안에서는 누구라도 해제권자가 인정하는 경우를 제외하고는 시설을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 목표를 추구하기 위하여 학교장들과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 하는 점(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조), 학교 현장전문가인 위 학교장 의견서에 의하면 이 사건 건물 앞은 위 학교 재적 학생 520명 중 약 82명(약 15.7%) 정도가 도보로 왕래하는 일반통학로이고, 신청지 주변은 주택가로 위 학교 학생들이 많이 거주하고 있으며 주변은 생활편의시설, 학원, 교습소 및 문구점이 있어 학생들이 많이 다니는 곳으로 당구장이 생길 경우 상급학교 학생들과 불량한 사람들의 출입에 따른 비교육적인 환경이 조성되어 학생들에게 좋지 못한 영향을 미칠 것으로 판단하여 이 사건 당구장 설치에 대해 반대 의견을 제출한 점, 위 학교와 이 사건 건물 사이의 동 정화구역 내에는 「학교보건법」상의 금지행위 및 시설이 없는 지역이므로 교육환경을 보호하기 위한 노력이 필요한 점, 청구인이 이 사건 당구장 영업을 위해 재산투자를 하였다 하더라도 당구장 영업을 준비하는 과정에서 정상적인 영업신고 여부에 대해 확인하였어야 하나 이에 대한 청구인의 주의가 부족했다고 판단되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 얻게 될 청소년들의 학습환경 보호와 면학여건 향상이라는 공익에 비해 재산권을 행사하지 못하여 청구인이 입게 될 불이익이 과도하게 크다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 크게 위배되었다고도 할 수 없다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.