학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(여관) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ◌◌유치원(이하 “위 유치원”이라 한다)의 상대정화구역 내에 위치한 ◯◯광역시 ◯◯ ◯◯동 970-1번지의 대지(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 지하 1층, 지상 6층 규모의 건물을 신축예정인 자로서, 지상 2～6층에 여관(이하 “이 사건 여관”이라 한다)영업을 하기 위하여 2010. 7. 19. 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였다. 나. 이에 대해 ◯◯광역시서부교육지원청 학교환경위생정화위원회는 2010. 7. 23. 심의를 하였으나, 정화위원들의 의견이 분분하고 위원들이 이 사건 여관 심의 건을 재상정함에 동의하여 결정을 보류하였으며, 2010. 8. 9. 다시 학교환경위생정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)를 개최한 결과, 금지 결정하였다. 다. 2010. 8. 10. 피청구인은 청구인에게 금지처분 사전통지를 하였고, 이에 대해 청구인이 의견서를 제출하였으나 정화위원회 심의 결과 당초 금지결정을 반증할 만한 사유가 없어 2010. 8. 26. 최종 금지 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 통지하자, 청구인은 이에 불복하여 2010. 9. 8. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 신청지 주변에는 ◌◌◌◌ ◌◌곡점과 ◌◌◌◌ 등 상가건물들이 둘러싸여 있고, 주택은 없으며, 위 유치원에서 이 사건 신청지가 보이지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 신청지와 위 유치원 사이에는 폭 55m 정도의 ‘◌◌◌’이 흐르고 있어 위 유치원에서 이 사건 신청지로 가기 위해서는 최단거리로 가더라도 250m 이상이며, 심리적으로는 실제 거리보다 훨씬 더 멀게 느껴진다. 나. 이 사건 신청지 주변은 위 유치원 학생들의 주통학로로 이용되지 않고, 유치원 학생들은 초ㆍ중학교 학생들과 달리 유치원에서 제공하는 차량을 이용해 통학을 하므로 이 사건 신청지 앞을 도보로 통행할 일은 거의 없으며, 또한 유치원의 교육시간은 주로 주간인 반면, 여관 영업은 주로 야간에 이루어지므로 이 사건 여관이 영업을 하더라도 위 유치원 학생들의 교육에 악영향을 미칠 가능성은 현실적으로 거의 없다. 다. 피청구인은 2001～2009년까지 동일ㆍ유사업종들의 신청에 대해 금지처분 해 왔으므로 이 사건 여관이 해제될 경우 형평성에 어긋난다고 하나, 그동안 금지된 업소들은 이 사건 신청지보다 위 유치원에서 거리가 훨씬 가까우며, 위 유치원에서 바로 보이는 곳에 위치하고 있다. 또한 이 사건 신청지와 지리적 여건이 비슷한 ◌◌초등학교 인근의 ◯◯광역시 ◯◯ ◯◯동 650번지, 650-1번지의 유흥주점 심의신청에 대해서는 피청구인이 해제를 해 주었으므로, 오히려 이 경우와 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다. 라. 이 사건 신청지는 분양 당시 권장용도가 숙박, 위락시설이어서 타 필지보다 상대적으로 비싼 가격에 분양되었음에도 불구하고, 위 유치원으로 인하여 10여년이 지난 지금까지 권장용도에 맞는 건축물을 신축하지 못하고 있으며, 이 사건 신청지는 대로에서 안쪽으로 들어간 곳에 위치하고 있기 때문에 숙박업 외에 다른 용도로 사용하기 어려워 청구인이 손해를 입고 있다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 위 유치원의 상대정화구역(출입문에서 약 214m, 경계선에서 약 188m)내에 위치한 이 사건 신청지에서 여관 영업을 하고자 심의신청을 함에 따라, 피청구인은 2010. 7. 23. 정화위원회의 심의를 거치는 과정에서 적정을 기하고 심도 있는 심의를 위하여 ◯◯광역시교육청 고문변호사의 의견을 받아 심의하고자 결정을 보류하고, 2010. 8. 9. 다시 정화위원회의 심의를 거쳐 정화위원 전원의 만장일치로 이 사건 여관에 대하여 금지하기로 결정함에 따라 청구인에게 금지처분 사전통지를 하고, 청구인의 의견서를 제출 받아 검토한 결과, 금지로 결정한 사항을 반증할 만한 사유가 없어 이 사건 처분을 하였다. 나. 이 사건 신청지는 현재 위 유치원 학생들의 주통학로는 아니지만, 추후 신청지 인근에 거주하는 유치원생들이 도보 또는 차량으로 이 사건 신청지 앞을 지날 경우, 남여고객들이 여관을 이용하는 모습을 보게 됨에 따라 자라나는 유치원생들의 올바른 인격형성에 미치는 영향이 클 것이며, 여관의 불법광고, 전단, 네온사인 등으로 인해 간접적으로도 더욱 더 나쁜 영향을 줄 것이다. 다. 2001년 6～7월에 여관 심의신청 3건에 대하여 피청구인이 모두 금지처분 하였고, 이 3곳이 이 사건 신청지보다 위 유치원에서 거리상 가깝긴 하나, 한 곳만 위 유치원에서 보이는 곳이고 나머지 2곳은 보이지 않는 곳에 위치해 있으며, 2001～2009년에 걸쳐 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설 심의신청 12건에 대해 피청구인이 모두 금지처분 하였으므로, 이 사건 여관이 해제될 경우 형평성에 어긋난다. 라. 청구인이 이 사건 처분과 형평성에 어긋난다고 주장하는 ◌◌◌◌초등학교 상대정화구역내에 해제된 유흥주점의 경우, 신청장소의 위치, 주변환경, 형평성 등을 종합적으로 검토하여 해제하였으며, 업종, 학습과 학교보건위생에 미치는 영향 등이 이 사건 신청지와 다르므로 형평성에 어긋나지 않는다. 마. 이 사건 신청지 주변에는 「학교보건법」에서 규정한 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설이 없어 청정지역으로 관리되고 있고, 이 사건 여관이 해제될 경우 기존 신청인들의 민원제기, 주변에 유해업소 신청의 증가, 유해업소 난립에 따른 교육환경의 황폐화 등을 우려하여 이 사건 처분을 하였으며, 동 정화구역 내에 위치한 ◌◌광역시 ◌구 ◌◌동 ◌◌◌-◌번지의 유흥주점 금지처분에 대한 행정소송을 대법원에서 기각한 사실이 있다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조 00시서부교육지원청 학교환경위생정화위원회 심의기준 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 신청지는 현재 나대지 상태로, 대도로를 벗어난 2차선 도로변에 위치한 곳으로 토지이용계획상 중심상업지역에 해당하며, 위 유치원 출입문에서 약 214m, 경계선에서 약 188m 정도 떨어진 곳에 위치하여 위 유치원의 상대정화구역에 해당된다. 나. 이 사건 신청지 주변에는 홈플러스, 하이마트 등의 대형상가와 음식점, 교회, 원불교 등이 위치하고 있고, 동 정화구역 내에는 「학교보건법」상 유치원 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설로 규정되어 있는 업소가 한 곳도 없다. 다. 위 유치원장 의견서에 의하면, 이 사건 신청지 주변으로 통학하는 학생은 거의 없으나, 신청지 주변에 식사와 쇼핑 등을 할 수 있는 상가가 많아, 유치원생들이 가족단위로 외식이나 쇼핑을 할 경우 이 사건 여관이 좋지 않은 영향을 줄 것으로 판단하여 ‘부(否)’ 의견을 제출하였다. 라. 위 유치원과 이 사건 신청지 사이에는 하천과 상가 건물들이 위치하고 있어, 위 유치원에서 이 사건 신청지는 보이지 않는다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 나. 판 단 1) 위 유치원 정화구역내의 유해업소 심의신청에 대한 피청구인의 심의 결과, ◌◌광역시 ◌구 ◌◌동 ◌◌◌-◌번지, ◌◌◌-◌번지, ◌◌◌-◌번지의 여관 심의신청 3건에 대해 2001. 6. 16.과 2001. 7. 10. 각각 금지처분 하고, ◌◌동 ◌◌◌-◌번지 외 6곳의 유흥주점 6건, 단란주점 1건, 무도학원 2건에 대해 2001년～2009년에 걸쳐 각각 금지처분 하여, 동 정화구역 내의 유해업소 심의신청에 대해 2001년～2009년까지 모두 금지처분 하였으므로, 피청구인이 청구인에 대해 차별하였다고 할 수 없어 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배되었다고 보여지지 않는다. 2) 또한, 청구인이 이 사건 처분과 형평에 맞지 않다고 주장하는 ◌◌광역시 ◌◌ ◌◌동 ◌◌◌번지, ◌◌◌-◌지의 ◌◌◌◌초등학교 정화구역내 유흥주점 심의신청에 대한 해제처분의 경우, 신청지 인근에 이미 유흥주점 여러 곳이 영업 중이어서 당해 사건 유흥주점의 설치를 금지한다 하더라도 학교환경 보호에 큰 실효성을 기대하기는 어렵다고 보여지고, 기존 처분과의 형평성 등을 고려하여 1996년과 1999년에 각각 해제된된 바, 정화위원회가 정화구역 내에서 금지행위 및 시설의 심의신청에 대해 금지 또는 해제 처분을 함에 있어서는 그 시설의 위치 및 학교까지의 거리는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설과 합하여져 학습과 학교보건위생에 미칠 영향 등의 사정에 따라 개별적으로 판단할 사항이므로, 이 사건 여관을 심리함에 있어서 다른 학교의 정화구역 내에 해제된 시설과의 형평성을 비교하는 것은 학교보건위생 및 학습 환경을 보호하고자 하는 「학교보건법」의 입법목적에 부합하지 않아, 그 비교의 실익이 없다고 보여진다.(대법원 1996. 10. 29. 선고, 96누8253 판결 참조) 3) 위 유치원장 의견서에 의하면 이 사건 여관이 해제될 경우 유치원생들의 교육환경에 유해할 것이라고 판단하여 ‘부(否)’의견을 제출한 점, 위 유치원의 정화구역 내에는 「학교보건법」상 유치원 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설로 규정된 업소가 한 곳도 없어 학습 환경을 보호해야 할 필요성이 있는 점, 이 사건 신청지 주변에는 다수의 상가건물들이 위치하고 있어 이 사건 여관이 해제될 경우 유해업소의 확산 우려가 없다고 보기 어려운 점, 청구인이 이 사건 여관 영업을 위해 별도의 시설투자를 하지 않은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 얻게 될 학습 환경 보호라는 공익에 비해 청구인의 재산권이 과도하게 침해되었다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되었다고도 할 수 없다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.