학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설(유흥주점) 해제심의 신청에 대한 금지처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○광역시 ○○구 ○○동 1790-10번지 소재 지하 1층, 지상 5층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지상 4층에서 비디오물감상실(이하 “이 사건 비디오물감상실”이라 한다) 영업을 하기 위하여 2009. 12. 7. 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였다. 나. ○○광역시남부교육청 학교환경위생정화위원회는 이 사건 비디오물감상실이 ○○○○초등학교와 ○○중학교(이하 “위 학교들”이라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 금지 결정하였고, 2009. 12. 22. 피청구인은 청구인에게 금지처분 사전통지를 하였다. 이에 대해 청구인이 2009. 12. 28. 의견서를 제출하였으나 의견제출 내용이 정화위원회에서 금지로 결정한 사항을 반증할 만한 충분한 사유가 되지 않는다고 판단하여, 피청구인은 청구인에게 2009. 12. 30. 최종 금지 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 통지하였고, 청구인은 이에 불복하여 2010. 1. 18. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 비디오물감상실을 운영하기 위해 제반사항을 검토하던 중 이 사건 건물의 위치 및 지번을 근거로 ○○구청 문화체육과의 인·허가 담당자에게 문의한 결과, 이 사건 건물은 학교상대정화구역에 해당하며, 동 정화구역 내에 비디오물감상실이 여러 곳에서 영업 중이므로 허가상 아무런 문제가 없다는 답변을 듣고, 전 재산(약 1억원)을 투자하여 이 사건 건물 임대차계약 및 내부 시설공사를 완료하였다. 허가에 대한 담당 공무원의 긍정적인 답변은 그 어떤 법률 규정보다 행정수요자에게 신뢰를 주므로 행정처분의 신뢰성을 확보하기 위해 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 나. 이 사건 건물은 ○○대학교에서 청년문화 활성화를 위해 지정한 대학로의 동문로에 위치하고 있으며, 현재 이 사건 건물에는 지하에 노래연습장, 2층에 PC방, 3층에 당구장이 영업 중이고, 이 사건 건물과 같은 블록 안에 위치한 곳에 ‘○○뮤’ 비디오물감상실과 ‘○○○ 5’ 비디오물감상실이 영업중이다. 또한 이 사건 건물 바로 옆 건물(1790-9번지)의 4층에서도 2009. 3. 18.까지 비디오물감상실이 영업을 하였으며, 법률이 개정되지 않은 상태에서 이 사건 비디오물감상실에 대해서만 금지처분을 한다는 것은 행정처분의 안정성이 확보되지 않을 뿐 아니라, 형평성에도 어긋난다. 다. ○○○○초등학교와 ○○중학교의 학교장들은 이 사건 비디오물감상실에 대해 해제의견을 제시하였으나, 피청구인이 금지처분을 한 것은 인근에서 영업중인 동종 업주들의 민원제기가 이 사건 처분에 대해 상당한 영향을 미쳤다고 보여지므로, 이는 행정처분의 독립성이라는 면에서 심각한 하자가 있다. 라. 청소년에게 미치는 유해성의 측면에서 보면 비디오물감상실은 법적으로 미성년자의 출입이 금지되어 있고, 위반시 처벌기준도 영업정지로써 엄격하기 때문에 청소년들에게 미치는 유해성이 오히려 적다고 할 수 있으나, 노래연습장이나 PC방 등은 청소년들의 출입이 허용되는 장소로서 청소년들의 탈선이 일어날 수 있으므로 오히려 청소년들에게 더 유해하다고 볼 수 있는데, 2010. 1. 15. 이 사건 바로 옆 건물(1790-9번지)의 PC방 심의신청에 대해 정화위원회에서 해제한 사실이 있어, 실질적으로 청소년을 더욱 엄격하게 보호하는 비디오물감상실에 대한 심의는 금지처분 되고, 청소년에게 더 유해한 PC방에 대한 심의는 해제되는 결과가 나타났다. 마. 피청구인의 주장대로 ○○구청과 피청구인이 별개의 조직이긴 하나, 이 사건 비디오물감상실에 대한 심의결과에 대해 피청구인에게 미리 문의할 수 없는 상황에서 OO구청 인·허가 담당 공무원의 긍정적인 답변은 행정수요자에게 신뢰를 주므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 바. 이 사건 비디오물감상실과 동종 업종인 ‘○○뮤’, ‘○○○ 5’ 비디오물감상실이 비록 같은 정화구역내에 있긴 하나, 이 사건 건물과 같은 블록인 1790번지 내에 있는 것이 아니므로 이 사건 처분이 형평성에 어긋나지 않았다는 피청구인의 주장은 지극히 자의적인 판단이라고 볼 수밖에 없으며, 비록 건물의 위치가 다르다 하더라도 이 사건 건물과 30m정도 밖에 떨어지지 않은 곳에 위치하고 있고 실질적으로 같은 상업권 내에 있으므로 이 사건 처분은 형평성에 어긋난다. 사. 피청구인은 비디오물감상실이 노래연습장, 당구장, PC방 등의 업소보다 청소년에게 더 유해하다고 주장하나, 실제로 비디오물감상실에서 상영하는 영상물은 대부분 이미 극장에서 상영되었고, 합법적인 유통경로를 거친 영상물들이며, 피청구인의 이러한 주장 또한 주관적인 판단이라고 할 수 밖에 없다. 3. 피청구인 주장 가.청구인이 관계규정이나 절차를 잘 모르는 상태에서 ○○구청 인·허가 담당자의 답변을 믿고 많은 돈을 투자하여 건물 임대차계약과 내부시설 공사를 완료한 점은 안타깝지만, 이는 피청구인의 처분과는 무관하다. 나. 이 사건 건물은 ○○초 출입문에서 약 268m, 경계선에서 약 182m, ○○중 출입문에서 약 185m, 경계선에서 약 157m 정도 떨어진 곳에 위치하여 「학교보건법」상 위 학교들의 상대정화구역에 해당되며, 정화구역 내에서는 학교환경위생정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미치지 않는다고 인정하는 행위 및 시설의 경우에만 설치가 가능한데, 이 사건 비디오물감상실에 대해 정화위원회를 개최한 결과 위 학교들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 금지 결정 하였고, 피청구인의 처분사전통지에 대해 청구인이 제출한 의견을 충분히 검토하였으나, 동 정화위원회에서 금지로 결정한 사항을 반증할 만한 충분한 사유가 없다고 판단하여 최종 금지 처분을 하였다. 다. 현재 이 사건 건물에 노래연습장(지하), PC방(2층), 당구장(3층)이 영업중인 것은 사실이나 비디오물감상실은 출입구에 선정적인 포스터 게시, 밀실로 이루어진 내부구조, 비디오물의 내용이 선정적인 것이 상당한 점 등의 특성이 있어 청소년에게 미치는 유해성의 정도가 같다고 볼 수 없으므로 비교대상이 되지 않는다. 라. 청구인은 이 사건 건물 맞은편에 위치한 ‘○○뮤’ 비디오물감상실, ‘○○○ 5’ 비디오물감상실과 비교하여 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, 이 업소들은 이 사건 건물과 다른 블록에 위치한 건물들이고, 이 사건 처분은 비디오물감상실의 신설을 예방하여 교육환경을 최대한 보호하기 위한 처분이다. 또한, 청구인의 주장대로 이 사건 건물의 바로 옆 건물(1790-9번지)에서 비디오물감상실이 영업 중이었으나, 이는 1998. 12월에 해제된 것으로 11년 전의 심의결과와 비교하여 형평성에 어긋난다고 할 수는 없으며, 그 비디오물감상실은 현재 폐업하였다. 마. 정화구역내 금지행위 및 시설에 대한 심의는 관련법령이 정한 규정에 따라 정화위원회에서 객관적이고 공정하게 이루어지며, 외부요인이나 학교장 의견에 따라 그 결과가 좌우되는 것은 아니다. 바. 이 사건 장소에서 비디오물감상실을 영업해야 하는 이유와 학습과 학교보건위생에 미치는 영향을 비교해 볼 때 청구인의 주장은 공익에 비해 절실하지 않으며, 설령 청구인이 비디오물감상실 영업을 위해 상당한 투자를 하였다 하더라도 이에 대해서는 청구인에게도 책임이 있는 것이며, 그와 같은 사정만으로 이 사건 비디오물감상실을 해제한다면 앞으로 교육환경 보호 및 개선은 더욱 어려워질 것이다. 4. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조 학교보건법 시행령 제3조, 제5조, 제6조 00남부교육청 학교환경위생정화위원회 심의기준 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 ○○○○초등학교 출입문에서 직선거리로 약 268m, 경계선에서 직선거리로 약 182m, ○○중학교 출입문에서 직선거리로 약 185m, 경계선에서 직선거리로 약 157m 정도 떨어진 지점에 위치하고 있어 위 학교들의 상대정화구역에 해당된다. 나. 이 사건 건물은 지하 1층, 지상 5층의 상가건물로서, 지하 1층은 노래연습장, 1층은 농협, 2층은 멀티게임장, 3층은 당구장, 4층은 이 사건 비디오물감상실 신청지, 5층은 스포츠댄스학원이다. 다. 이 사건 건물의 주변은 ○○대학교 인근 도로변으로 음식점, 휴대전화 대리점 등 상가건물들이 위치하고 있으며, 동 정화구역 내에는 「학교보건법」에서 정화구역내 유해업소로 규정하고 있는 노래연습장 9곳, 당구장 7곳, 멀티게임장 8곳, 비디오물감상실 3곳 등이 영업 중이다. 라. 위 학교들의 학교장 의견서에 의하면, 이 사건 건물 앞은 ○○○○초등학교 재적학생 992명 중 약 30명 정도가 다니긴 하나 OO초 학생들의 학군이 아닌 점, 대학생 등의 유동인구가 많은 곳에 위치하고 있으며, 주변에 유사업종이 다수 분포되어 있는 점, ○○초에서 이 사건 건물의 출입구 및 내부행위가 보이지 않는 점 등을 고려하여, 이 사건 비디오물감상실이 ○○초 학생들의 학습환경에 영향을 미치지 않을 것이라고 판단하여 ‘가(可)’ 의견을 제출하였고, ○○중학교장의 경우 이 사건 건물 주변으로 재적 학생 976명 중 약 19명 정도가 다니긴 하나, ○○중학교에서 이 사건 건물이 보이지 않고, 학생들의 통학로와 크게 관련이 없어 학습환경에 크게 영향을 미치지 않을 것이라고 판단하여 ‘가(可)’ 의견을 제출하였다. 마.○○○○초등학교와 ○○중학교에서 이 사건 건물, 건물의 출입구 및 내부행위가 보이지 않는다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다. 나. 판 단 1) 이 사건 건물 앞의 도로를 기준으로 대각선 맞은편에 위치한 1723-17번지의 노래연습장, 멀티게임장, 비디오물감상실 심의신청에 대해 1998. 6. 16., 1999. 7. 21., 2001. 9. 27. 각각 금지 처분하였고, 인근의 1804-6번지와 1723-11번지의 비디오물감상실 심의신청에 대해 1998. 12. 29.과 2004. 11. 29. 각각 금지 처분한 사실이 있으나, 이 사건 건물 맞은편에 위치한 1721-11, 12, 13, 14, 15번지의 노래연습장 5건, 멀티게임장 4건, 당구장 1건, 비디오물감상실 3건의 심의신청에 대해 1999년 ～ 2008. 4. 24.까지 모두 해제 처분한 점, 이 사건 건물과 같은 블록에 위치한 1790-11번지의 노래연습장, 당구장, 멀티게임장 심의신청에 대해 1996. 11. 28., 1997. 4. 24., 2002. 8. 9. 각각 해제 처분한 점, 이 사건 건물의 바로 옆 건물인 1790-9번지의 노래연습장, 당구장, 멀티게임장 심의신청에 대해 1997. 4. 24., 2008. 10. 28., 2010. 1. 15. 각각 해제 처분하고, 비디오물감상실 심의신청에 대해 1998. 12. 29. 해제한 점, 이 사건 건물의 당구장, 노래연습장 심의신청에 대해 1996. 3. 19.과 2000. 1. 31. 각각 해제한 점 등을 고려하면, OOOO초등학교 출입문 앞의 소방도로를 기준으로 신서초와 ○○중 방면에 위치한 1723번지 블록과 1804번지 블록에 대해서는 유해업소 심의신청에 대해 대부분 금지처분을 하였고, ○○대학교 방면에 위치한 1790번지 블록(이 사건 건물이 있는 곳)과 1721번지 블록에 대해서는 모두 해제처분을 해 왔으나 이 사건 비디오물감상실에 대해서만 유일하게 금지처분을 하였으므로 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배되지 않았다고 보기는 어려울 것이다. 2) 이 사건 비디오물감상실이 OOOO초등학교 및 ○○중학교 학생들의 학습과 학교환경위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 이 사건 처분을 하였으나, 위 학교들의 학교장 의견서에 의하면 이 사건 비디오물감상실 앞으로 통행하는 학생이 적고, 위 학교들에서 이 사건 건물 및 건물의 출입구와 내부행위가 보이지 않으므로 이 사건 비디오물감상실이 위 학교 학생들의 학습환경에 미치는 영향이 크지 않다고 판단하여 해제의견을 제출한 점, 이 사건 건물 주변에는 ○○대학교의 영향으로 대학생들의 여가와 문화생활을 위한 상권이 형성되어 있어 비디오물감상실, 노래연습장, 당구장, 멀티게임장 등이 다수 영업 중인 점, 이 사건 비디오물감상실 영업을 위해 청구인이 건축물임대차계약을 체결하고 내부 시설공사를 완료한 점 등을 고려하면, 청구인이 정화위원회의 심의를 거친 후 비디오물감상실 영업을 위한 절차를 진행했어야 하는 점을 감안하더라도 이 사건 비디오물감상실의 운영으로 인하여 위 학교 학생들의 교육환경에 미칠 것으로 예상되는 유해성은 적은 반면, 청구인이 비디오물감상실 영업을 하지 못함으로써 입게 되는 불이익은 크다고 할 것이므로 이 사건 처분은 부당하다고 하지 않을 수 없다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 볼 수 있다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구가 인정된다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.