학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설해제심의 신청에 대한 금지처분 취소 청구

1. 이 사건 처분의 경위 청구인 김○○은 수원시 ○○구 ○○동 2-10번지 3층 건물에 1995년부터 여관을 운영해오던 중 임차인의 숙박업 폐업신고로 인하여, 여관을 다시 운영하고자 2011. 3. 14 피청구인인 ○○교육지원청교육장에게 금지행위 및 시설 해제심의 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인의 업소설치가 ○○중학교 학생들의 교육환경에 유해함을 이유로 청구인의 신청에 대하여 2011. 3. 23 금지 처분 하였다. 2. 이에 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분의 위법·부당성 1) 청구인은 1995년 12월부터 건물을 인수받아 2005년 3월까지 여관을 운영하다 임차인에게 숙박업허가 명의를 사용할 수 있도록 대리하여 운영토록 하였으나 임차인이 실수로 숙박업 폐업신청을 구청에 제출하여 영업을 할 수 없게 된 것으로써 건물주의 잘못이 아닌 임차인의 실수로 인한 여관 영업 불가를 받아들이기 어렵다. 2)○○중학교 200m 인근 정화구역 내에는 청소년 왕래가 빈번한 큰 도로와 골목에 노래방, 모텔, 당구장, 단란주점, 가스충전소 등 다수의 청소년 유해업소가 상당수 있는 반면에 본 청구지가 위치한 작은 도로에는 학생이 자주 사용하는 도서관, 학원, PC방 등 학생출입이 잦은 업소가 없고 인적이 드물어 학생의 왕래가 드문 장소이다. 3)청구지는 수원종합운동장 인근 지역으로 경기가 있을시 학생 및 운동선수 외 관계자들이 사용하고 있고 경기도청 세미나 참석자 및 장기투숙 고객이 주로 사용하고 있는 등 청소년에게 유해한 러브호텔로는 일절 사용하지 않고 있으며, 인근주민에게 조차 피해를 끼치거나 청소년에게 유해한 환경을 제공하지 않았다. 4)청구 건물은 25년간 현 위치에서 토지이용계획서와 건축물대장에 맞도록 여관으로 운영되었던 건물이고, 청구인은 노후대책을 위하여 건물을 인수하여 고객에게 집처럼 안락한 공간을 제공하는 것을 목표로 성실히 여관을 운영해 왔으나 임차인의 실수(폐업신고)와 피청구인의 학교환경정화구역내 금지처분으로 인해 여관을 폐업해야 하는 상황으로 이로 인한 재산적 피해와 정신적 충격은 이루 말할 수 없는 상태이다. 5)청구인은 평소 어려운 환경에 있는 사람들에게 봉사활동 및 후원활동 등에 많은 지원을 하면서 성실하고 올바르게 살고자 노력하였으나 피청구인의 금지 처분으로 인생에 회의를 느끼는 등 심적 고통을 받고 있다. 나. 결론 청구건물은 본래 숙박업을 목적으로 25년 동안 현 위치에서 여관 영업을 해왔던 건물이며 건물의 건물주로써 임차인의 잘못된 판단 및 실수로 인하여 건물에 대한 책임, 권리 및 재산권을 상실하고 포기하여야 하는 것은 매우 불합리적이고 타당하지 못하며 주변 환경 및 업소와의 형평성을 고려할 때 부당한 처분이므로 피청구인의 금지처분은 취소되어야 한다. 3. 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 처분경위 청구인이 2011. 03. 14일자로 심의 신청한 수원시 ○○구 ○○동 2-10번지 지상1~3층 여관은 ○○중 경계선 110미터인 상대정화구역내에 위치하고 있으며 학교보건법 제6조 제1항 제13호에 해당하는 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설로써 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니하는지 여부를 판단하고자 2011. 03. 22일자 피청구인 소속 학교환경위생정화위원회에서 심의를 거친 결과 학생들의 교육환경을 보호할 필요성이 있다고 판단하여 참석위원 11명 중 1명이 "가"로 10명이 "부"로 의견을 표기하여 “금지”로 되었다. 또한, 학교환경위생정화위원회 심의 시 여관 청구 장소보다 학교에서 먼 바로 옆 건물(○○동 2-7번지)과 뒤편 건물(○○동 1-4번지)이 학교환경위생정화위원회 심의결과 “금지” 결정되어 그 주변 동일 업종의 형평성을 고려하였으며, 수성중학교 학교장의 “주통학로에서 시설의 출입구가 보임으로 호기심 유발 가능성이 있다”는 의견 등도 종합적으로 판단하여 “금지”로 의결하였다. 나. 심판청구 이유에 대한 답변 1) 임차인의 실수로 본인의 의지와 상관없이 여관에 대한 폐업이 된 부분은 안타까울 수 있으나, 그 부분은 임대인과 임차인 계약인들 사이에서의 금전적인 문제로 보이며 개인의 사정에 따라 학교환경위생정화위원회의 심의결과에 영향을 미치는 부분은 아니며, 우리교육지원청 학교환경위생정화위원회는 수성중학교 학생들에 대한 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 미치는 여부를 판단하여 심의결과 “금지” 결정한 것이다. 2) 법률에 규정한 금지행위 및 시설인 여관은 2000년도에 고양시 관내 정화구역내에서 러브호텔 등 이 타운화 되자 학생들에게 미치는 영향이 크다고 판단하여 주민과 언론사 등에서 민원이 제기되는 등 큰 문제가 야기되기도 하였다. 그 이후 학교보건법에서는 학교환경위생정화위원회 심의의 투명성과 공정성을 위해 정화위원 중 학부모 위원을 1/2이상으로 위촉하고 의결정족수를 출석위원 중 2/3이상으로 강화하여 운영하도록 하였으며 2011년 수원시 관내 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설의 금지율이 약 70%에 이르고 있다. 3) 학교보건법의 규정에 의한 학교환경위생정화구역내의 금지행위 및 시설 여부의 판단은 위치, 주변 환경, 심의기준 등 종합적으로 고려되어야 하는 것으로 청구 장소는 ○○중학교에서 직접적으로 보이지는 않으나 대로변의 통학로에서 청구건물이 보이고 신청 건물로 진입하는 도로 옆에는 버스정류장이 있어 버스를 타고 다니는 학생들이 신청건물 주변을 다닐 가능성이 크며, 우리교육지원청 현장조사 시에도 학생들이 버스정류장으로 진입하기 위해 신청건물 주변을 경유하는 것을 확인하였고, 여관이라는 특수성으로 학교주변에 여관 등이 밀집되어 있으므로 해서 학생들이 직접 출입하여 발생하는 유해성보다 주변의 학생들이 업소 주변을 통학함으로써 어른들의 나쁜 행태가 보여지는 모습으로 인해 학생들에게 미치는 영향이 클 것으로 판단 된다. 4) 신청지 주변이 동종업소 및 유사업종이 산재되어 계속 “해제”해 주게 된다면 이 일대가 유흥업소 군락을 형성하거나 타운화를 이루어 정화구역 설정 근본취지에 역행하는 것이 되므로 건전한 면학 분위기 조성을 위해 유해시설로부터 학교주변 환경을 보호해야 할 필요성이 있다고판단하여 결정한 것이며, 청구 장소는 유해업소들이 밀집되어 있지 않은 ○○중학교 정화구역 중 일부 청정한 지역에 속한 곳으로 청구인의 여관 외에는 타 유해업소가 거의 없는 형태이며, 바로 옆 지번의 경우는 동일업종으로 심의를 거쳐 “금지”가 되어 형평성 등을 고려하여 결정한 것이며, 그 외 수성중학교 정화구역내에 대부분의 업종은 예전부터 복합심의로 영업허가를 받아 영업하고 있는 것으로, 현재 일부 청정한 지역인 청구 장소 주변마저도 타운화 될 경우 그 지역마저 교육환경이 악화될 것은 자명하게 되므로 점차 유해업소를 줄여나가기 위해 “금지” 결정한 것이다. 다. 결론 청구인 “김○○”이 청구한 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제신청은 학교주변 각종 유해업소로부터 청소년들을 보호와 학교주변 유해환경 정화라는 학교보건법 입법취지에 따라 청구인의 재산상의 피해보다 학생들에게 미치는 영향이 크다는 점, 청구지 주변 지역은 인적이 드물어 불량학생들의 결집장소가 될 수 있다는 점, 유흥업소의 타운화를 방지하기 위한 점, 여관의 학생들의 호기심을 유발할 가능성이 있다는 학교장의 의견이 있었던 점, 청구지 주변에 버스정류장이 있어 학생들의 등·하교 시 왕래가 있을 것이라는 점 등을 이유로 "금지" 처분을 하였다. 결국 학교장 의견, 지역적인 특색, 시설의 종류, 규모, 위치, 주변 환경, 심의기준 그리고 인접지역에서 여관에 대한 ‘금지’ 결정의 사례 등 학습과 학교보건위생 등에 미칠 여러 가지 사항들을 종합적으로 판단하여 우리교육지원청 학교환경위생정화위윈회에서 “금지” 결정한 것으로 해당지역 학생으로 하여금 건전하고 조화로운 인격형성을 위해 청구인 “김기철”이 청구한 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제신청에 대한 금지처분을 취소하라는 심판청구는 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조 학교보건법시행령 제3조, 제4조, 제5조, 제6조, 제7조 나. 판 단 1) 청구인이 제출한 심판청구서 및 피청구인이 제출한 답변서, 학교주변 업소현황, 학교환경위생정화구역도(이하 '정화구역도'라 한다), 학교환경위생정화위원회(이하 '정화위원회'라한다) 심의자료 각 사본, 청구인 및 피청구인의 진술내용 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) ○○중학교에서 청구건물은 아파트와 은행으로 가로막혀 있어 직접적으로 보이지는 않으며, 청구지는 학생들의 주통학로는 아니지만 ○○로 방면의 주통학로 상에서는 청구지를 볼 수 있다. (나) 동 정화구역내에서 동종업종에 대하여 11건에 대하여 8건 해제처분, 3건 금지처분 하였다. (다) 청구지는 1986년부터 숙박업 신고를 하고 여관의 용도로 사용되어 왔고, 청구인은 1995년 여관을 매입하여 운영해 오던 중 2005년 임차인에게 여관을 임대해 준바 있으며, 임차인의 숙박업 폐업신고로 인해 청구인은 여관 영업을 위해 정화위원회 심의를 요청한 사실이 있다. (라) 이 건을 심의한 정화위원회 위원 11명 중 10명이 해제 반대 의견을 제시하여 해제불가로 의결하였다. (마) ○○중학교장의 의견으로는 청구지가 주통학로는 아니지만 주통학로에서 시설의 출입구가 보이기 때문에 호기심을 유발할 가능성이 있는 등 학습과 학교보건위생상 저해요인이 있다는 의견을 제시하였다. 2) 학교보건법 제6조제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조) (3) 살피건대, 피청구인의 주장과 같이 학교주변 각종 유해업소로부터 청소년들의 학습과 학교보건위생을 보호하고자 하는 취지는 일면 타당하다고 볼 수 있겠으나, 이 건 장소가 ○○중학교 상대정화구역내에 위치하고는 있다고는 하지만 주통로가 아니며 직접적으로 여관이 보이지 않는다는 점, 이미 동 상대정화구역내에 동종업종 8곳이 해제 된 점, 또한 피청구인은 이 건 장소 인근 2곳의 신청에 대한 금지처분을 예로 들어 금지처분이 형평성을 고려한 처분이라고 주장 하고 있으나 이는 건물 신축을 통한 신규 여관업 신청에 대한 금지처분 사례인 것에 반해 청구지는 이미 1986년부터 여관을 운영해오던 건물임을 감안할 때 동일한 사항으로 비교하기에는 다소 무리가 있다는 점, 건물 자체가 여관의 용도로 건축되어 숙박업을 계속하지 못할 경우 다른 용도로 전환하기가 어렵다는 점을 고려할 때, 결국 청구인의 여관 영업으로 인해 ○○중학교 학생들의 교육환경 등에 추가적으로 미칠 것으로 예상되는 유해성 보다 청구인이 숙박업을 하지 못함으로써 입게 되는 불이익이 더 크다고 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.