한국응급구조단관악구지부폐쇄명령취소청구

1. 사건개요 청구인이 소속되어 있는 사회복지법인 ○○구조단의 서울특별시 관악구지부(이하 “동 지부”라 한다)에 대한 서울특별시 관악구보건소(이하 “보건소”라 한다)의 정기지도ㆍ감사결과, 동 지부가 사무실 무단이전, 지부장변경 미신고, 구급차 미신고, 미신고 구급차운행, 구급차의 용도이외의 목적사용 등 사회복지법인으로서의 역할을 벗어난 행위를 하였다는 이유로 피청구인이 1996. 7. 8. 동 지부의 폐쇄명령을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 첫째, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 청구인의 탈법사항을 구체적으로 적시하지 아니하여 청구인으로서는 그 처분사유를 알 수 없는 바, 이는 행정권한의 남용으로서 위법하고, 둘째, 피청구인은 이 건 처분의 근거로 보건복지부훈령인 사회복지법인○○구조단의지도ㆍ감독에관한규정(이하 “감독규정”이라 한다) 제13조(지부장 해임 및 지부의 폐쇄)를 들고 있으나, 이는 행정내부의 업무지침을 규정한 것에 불과하여 대외적 기속력이 없는 규정이고, 더욱이 지부폐쇄명령과 같은 사회복지법인의 목적사업의 일부를 제한하는 내용을 법률의 위임도 없이 훈령으로 정한 것은 행정입법의 한계를 벗어난 것으로 무효이며, 셋째, 청구인 소속 법인의 설립근거 법률인 사회복지사업법 제12조제1항 단서규정에 의하면, 법인의 목적사업범위가 2개 시ㆍ도이상에 걸치는 법인설립허가는 보건복지부장관의 소관사항인 바, 청구인 소속 법인의 목적사업범위는 전국에 걸친 것이므로 그 감독청은 보건복지부장관이 되어야 함에도 불구하고 이 건 처분을 피청구인이 한 것은 권한없는 행정청의 행정행위로서 위법하고, 넷째, 설혹 청구인에게 비위행위가 있고 피청구인에게 처분권한이 있다 하여도 이 건 처분을 하고자 하는 경우에는 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제16조의2 및 사회복지사업법 제35조의 규정에 의하여 청문절차를 거쳐야 하는 것임에도 불구하고 이를 결한 채 이 건 처분을 한 것은 위법한 바, 이상의 점을 볼 때 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 감독규정 제9조에 따라 동 지부에 대하여 정기지도ㆍ감사를 실시하여 오고 있는 바 1994년도 하반기 내지 1996년도 상반기 지도ㆍ감사결과 구급차 미신고, 수납영수증 미발행, 거리요금환산표 미부착, 분기별운영실적 미제출, 지부장변경 미신고 등의 위법사항이 있었고, 이에 대한 시정조치가 적절하게 이행되지 않았던 사실, 특히 1996. 6. 15. 미신고 차량으로 이송비를 받고 비응급환자를 수송하다가 적발되어 관련자가 경찰에 불구속입건되고 동 차량은 90일 사용정지처분을 당한 사실 및 ○○구조단에서 이 사건의 책임을 물어 동 지부장을 해임하였고 동 지부를 폐쇄의결한 사실 등을 고려하여 볼 때, 청구인은 사회복지법인으로서의 적법한 운영을 하여 왔다고 볼 수 없는 바, 사회복지사업법 제37조의 규정에 따라 ○○구조단의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관한 사항을 정하고 있는 보건복지부훈령인 감독규정 제13조제2항에 의하면, 보건소장이 지부폐쇄를 건의할 수 있고 서울특별시장은 이에 따라 지부폐쇄를 명할 수 있게 되어 있으므로 이 건 처분은 동 규정에 따라 적법하게 행하여진 정당한 처분이라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 사회복지사업법 제12조제1항의 규정에 의하면, 사회복지법인(이하 “법인”이라 한다)을 설립하고자 하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 다만, 법인의 목적사업의 범위가 2개 시ㆍ도이상에 걸치는 법인을 설립하고자 하는 자는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제26조의 규정에 의하면, 법인에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 민법 중 해당 법인에 관한 규정을 준용하도록 되어 있으며, 동법 제37조제1항의 규정에 의하면, 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사는 법인의 자산운용 및 업무에 관하여 지도ㆍ감독을 하며, 필요한 경우 법인에 대하여 그 업무내용에 관하여 보고하게 하거나 관계서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 법인의 사무소에 출입하여 검사 또는 질문하게 할 수 있다고 되어 있고, 동법 제37조제1항에 따라 사회복지법인○○구조단의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 감독규정(보건복지부훈령 제654호) 제9조의 규정에 의하면, 보건소장은 관할 지부에 대하여 매 반기별로 매 반기말 종료 후 10일이내에 정기지도와 감사를 하여야 하고, 필요한 경우에는 수시로 지도ㆍ감독을 할 수 있게 되어 있고, 감독규정 제10조의 규정에 의하면, 보건소장이 관할 지부에 대하여 지도ㆍ감사를 실시한 결과 위법 또는 부당한 사례가 발견된 때에는 감독규정 제13조의 규정에 의한 필요한 시정조치를 하여야 한다고 되어 있으며, 감독규정 제13조제1항의 규정에 의하면, 보건소장 및 시ㆍ도지사는 법인의 지부가 사회복지사업법 등 관계법령과 이 규정 또는 법인정관 등에 의한 의무사항을 이행하지 않거나 금지사항을 위배할 때에는 법인 또는 지부에 대하여 시정조치를 지시할 수 있다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 시정조치 대상사례가 중대하여 공익을 심히 해할 우려가 있거나(1년이내에 유사한 사례의 재발로 시정조치대상이 되는 경우 포함) 시정조치지시가 지시한 기간내에 이행되지 않을 때에는 지부장 해임 또는 지부폐쇄를 명령할 수 있으며 보건소장은 이를 건의할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 ○○구조단 관악구지부 폐쇄명령서, 피청구인이 제출한 ○○구조단 관악구지부에 대한 시정조치명령서 및 행정처분명령서, 관악구보건소장의 ○○구조단 관악구지부 폐쇄건의서, 비응급환자의 수송관련 중앙일보기사ㆍ관악경찰서의 비위사실통보서ㆍ○○구조단의 관악구지부장 해임통보서 및 ○○구조단이사회의 관악구지부 폐쇄의결서 등 각 사본의 기재에 의하면, 보건소가 1994년도 하반기 내지 1996년도 상반기 동 지부에 대하여 정기지도ㆍ감사를 실시한 결과 사무실 무단이전, 구급차 미신고, 미신고 구급차운행, 수납영수증 미발행, 거리요금환산표 미부착, 분기별운영실적 미제출, 지부장변경 미신고 등의 위법사항을 적발하고 이에 대하여 시정조치를 명령한 사실, 보건소장은 동 지부에 대하여 시정지시를 명하면서 동 지시의 미이행시에는 동 지부의 폐쇄를 서울시에 건의할 수 있다고 통보한 사실, 1996. 6. 15. 동 지부가 미신고 차량으로 이송비를 받고 비응급환자를 수송하다가 적발되어 관련자가 경찰에 불구속입건되고, 동 차량은 90일 사용정지처분을 당한 사실 및 ○○구조단에서 이 사건의 책임을 물어 동 지부장을 해임하였고, 동 지부에 대하여 폐쇄의결한 사실, 그리고 피청구인이 동 지부에 대하여 사회복지법인으로서의 역할을 벗어난 행위를 하였다는 이유로 1996. 7. 8. 동 지부의 폐쇄명령을 한 사실을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, ○○구조단 서울특별시 관악구지부는 구급차의 용도이외의 목적사용 등 사회복지법인으로서 공익을 심히 해할 우려가 있는 행위를 하였음이 분명하다 할 것이므로, 피청구인이 감독규정 제13조제2항의 규정에 의하여 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 한편, 청구인의 각 주장내용에 대하여 살펴보면, 첫째, 청구인은 감독규정상의 법인지부폐쇄명령규정은 법률에 근거없이 훈령으로 정한 것이므로 무효라고 주장하고 있으나, 감독규정은 주무관청의 법인에 대한 일반적 지도ㆍ감독권을 구체화한 것으로서의 성격을 가지는 바, 지부폐쇄명령에 관하여 법률에 명시적 규정이 없다 하더라도 법인에 대한 일반적 지도ㆍ감독권을 가지는 주무관청이 훈령으로 이를 규정한 것을 위법하다고 보기는 어렵다 할 것이고, 둘째, 청구인은 청구인 소속 법인의 감독청은 보건복지부장관임에도 이 건 처분을 피청구인이 행하였으므로 이는 권한없는 행정청에 의한 것으로 위법하다고 주장하나, 사회복지사업법 제37조의 규정에 의하면 사회복지법인의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관한 사항을 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사가 행할 수 있도록 규정하고 있고, 보건복지부장관이 사회복지사업법의 관계 규정에 따라 법인의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독 등에 관한 사항을 훈령인 감독규정으로 정하면서 피청구인으로 하여금 이 건 처분을 할 수 있도록 명시적으로 인정한 이상 그에 따라 행하여진 이 건 처분은 적법하다고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이며, 셋째, 청구인은 이 건 처분이 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제16조의2 및 사회복지사업법 제35조의 규정에 위반하여 청문절차를 거치지 아니하고 행하여졌으므로 절차상 하자가 있어 무효라고 주장하나, 위 두 법률에서 청문을 거치도록 하고 있는 경우는 법인설립허가의 취소 및 수익사업의 정지명령을 하는 경우로 한정하여 규정하고 있으므로 청구인의 위 주장 또한 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.