항만시설사용료부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1987. 9. 19. 당시의 허가관청인 해운항만청장으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 210의 10 지선에 돌핀 3개를 설치하는 비관리청항만공사(이하 “항만공사”라 한다)의 시행허가를 받은 후 이를 설치하였고, 이에 대하여 피청구인은 1989. 6. 26. 국가에 귀속된 위 돌핀 3개의 시설(이하 “돌핀시설”이라 한다)의 무상사용에 관한 업무처리지침을 적용하여 1989. 5. 31.부터 1999. 5. 30.까지 10년간의 무상사용기간을 산정하여 통보하였으나, 청구인이 1989. 7. 26. 무상사용기간의 산정에 대한 이의를 제기함에 따라 항만공사 시행허가상의 조건에 따라 국가에 귀속된 돌핀시설의 재산가액 6억8,390만7,840원과 항만공사의 시행으로 사용이 불가능한 배후접안(안벽)시설(돌핀시설과 배후접안시설을 합하여 이하 “항만시설”이라 한다)의 재산가액 7,800만원을 합한 가액의 100분의 5의 사용요율을 적용하여 1989. 5. 31.에서 2007. 5. 13.까지 무상사용기간을 재산정하여 통보하였는데, 1991. 11. 27.부터 같은 해 12. 7.까지 한 해운항만청의 정기감사결과 배후접안시설의 재산가액의 평가를 단순히 토지로 평가하고 국가투자비를 감안하지 아니한 잘못이 있다고 지적받아 피청구인은 1993. 2. 19. 배후접안시설에 대하여 한국감정원이 평가한 금액 12억2,175만원을 기준으로 1989. 5. 31.부터 1996. 8. 3.까지 무상사용기간을 재산정하여 통보하였으며, 이에 따라 무상사용기간이 종료된 청구인은 피청구인에게 항만시설에 대한 유상 사용허가 신청을 하자 피청구인은 유상사용허가를 하면서 항만법 제27조, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 제17조 및 국유재산법시행령 제26조의 규정에 의하여 1996. 8. 21. 연간 사용료 1억6,920만8,120원을 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 원래 국유재산사용료는 사용자가 일정한 시설물을 점유ㆍ사용한 것에 대하여 수익자 부담의 원칙에 의하여 부과되는 것인데, 청구인은 돌핀시설을 사용하면서 이와 접해 있는 배후접안시설을 현실적으로 점유ㆍ사용하거나 이를 이용하여 어떠한 수익도 얻은 것이 없고, 또한 돌핀시설을 설치하면서 배후접안시설에 접하여 돌핀시설을 설치하였다고 하더라도 그 돌핀시설에 접하여 선박이 접안하였을 경우와 배후접안시설에 접안한 경우와 다름이 없음에도 불구하고 배후접안시설을 배후사용불능시설로 규정한 것은 아무런 법적 근거도 없는 잘못된 판단이라고 할 것이고, 따라서 배후접안시설에 대하여 사용료를 부과한 것은 위법ㆍ부당하므로 이를 근거로 피청구인이 무상사용기간이 1996. 8. 3.만료되었다고 한 것은 잘못된 것이어서 항만시설에 대한 청구인의 무상사용기간은 종료되지 아니하였다고 할 것이며, 설사 배후접안시설에 대하여 사용료를 부과한 것이 적법한 것이라고 하더라도 피청구인은 수차에 걸쳐 항만시설에 대한 연간 사용료를 산정하면서 처음에는 배후접안시설을 토지로 평가하였다가 합리적인 근거없이 국가투자비를 감안하여 접안시설을 재평가함으로써 부당하게 그 가액을 증액 평가하여 연간 사용료를 9,528만2,890원으로 산정하였고, 또한 이 건 사용료 부과처분시에는 연간 사용료를 1억6,920만8,120원으로 산정하였는바, 이는 합리적인 근거없이 지나치게 과다하게 책정된 것이라 할 것이므로 이 건 부과처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인의 배후접안시설이 없을 경우 돌핀시설만으로는 6,000톤급 선박의 접안이 불가능할 뿐아니라 돌핀시설에는 계선주를 설치할 수 없어 배후접안시설에 계선주를 설치한 점 등을 미루어 볼 때 배후접안시설이 돌핀시설의 설치를 위하여 기능상 또는 설계상 반드시 포함되어야 할 기초부분이었던 것으로서 현실적으로 점유ㆍ이용하는 것과는 그 의미가 다르다고 할 것이고, 또한 항만공사 시행허가상의 조건에 배후접안시설이 배후불능시설로 규정함에 따라 배후접안시설이 재산가액 평가에 포함되었기 때문에 무상사용기간이 1996. 8. 3.에 만료되었으며, 무상사용기간의 재조정에 대하여 문제가 있었다면 당연히 청구인이 그 당시에 이의를 제기하여야 했으나 아무런 이의제기도 하지 아니하였으며, 무상사용기간이 종료되어 항만시설 유상사용허가를 하면서 피청구인은 항만법 제27조, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 제17조, 국유재산법 제25조 및 동법시행령 제26조의 규정에 의하여 항만시설에 대한 연간 사용료를 부과하였으므로 이 건 처분은 적법하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 항만법 제27조제1항 본문 및 제2항 본문의 규정에 의하면, 항만시설을 사용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받거나 관리청 또는 관리청으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자(이하 “항만시설운영자”라 한다)와 임대계약을 체결하거나 당해 임대계약을 체결한 자(이하 “임대계약자”라 한다)의 승낙을 얻어 이를 사용할 수 있다고 되어 있고, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항의 규정에 의하여 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 되어 있으며, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 제17조제3항의 규정에 의하면, 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용료가 정하여지는 항만시설외의 항만시설의 사용료는 국유재산법시행령 제26조의 규정을 준용한다고 되어 있고, 국유재산법시행령 제26조제1항 본문의 규정에 의하면, 법 제25조제1항의 규정에 의한 연간 사용료는 당해재산의 가액에 다음 각호(1. 제24조제1항제1호의 경우 : 1천분의 25이상, 2. 제24조제1항제2호의 경우 : 1천분의 40이상, 3. 기타의 경우 : 1천분의 50이상. 다만, 주거용의 경우는 1천분의 25이상)의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할계산할 수 있다고 되어 있으며, 동법시행령 제26조제2항제2호의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 토지외의 재산의 경우에는 제37조의 규정을 준용하여 산출한다. 이 경우 재산가액은 결정후 3년이내에 한하여 이를 적용할 수 있다고 되어 있고, 동법시행령 제37조제1항의 규정에 의하면, 잡종재산을 처분하는 때에는 시가를 참작하여 당해 재산의 예정가격을 결정하여야 한다. 다만, 예정가격이 300만원(특별시ㆍ광역시와 총괄청이 지정하는 지역에 있어서는 1천만원)이상으로 추정되는 재산에 대하여는 2개이상의 감정평가법인에게 평가를 의뢰하고, 그 평가액을 산술평균한 금액을 예정가격으로 한다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 비관리청 항만공사 시행허가 공문, 국가귀속 항만시설 무상사용기간조정 공문, 항만시설 유상사용허가 신청서, 한국감정원의 감정평가서, ○○감정평가법인의 평가서, 항만시설 유상사용허가 공문 등 각 사본의 기재에 의하면, 1987. 9. 19. 해운항만청장은 청구인이 신청한 부산광역시 ○○구 ○○동 201의 10 지선에 유조선을 접안하기 위한 돌핀시설의 설치공사를 허가하되, 항만공사로 국가에 귀속된 돌핀시설을 무상으로 사용할 경우에 무상사용기간은 연간 사용료가 국가에 귀속된 돌핀시설의 재산가액에 달할 때까지로 하고, 이 경우 연간 사용료는 국가에 귀속된 돌핀시설의 재산가액과 항만공사의 시행으로 사용이 불가능한 배후접안시설의 재산가액의 100분의 5로 한다는 조건 등을 붙여 허가한 사실, 1991년도 해운항만청 정기검사결과 돌핀시설로 인하여 사용이 불가능한 배후접안시설에 대한 재산가액을 산정하면서 국가투자비를 감안하지 아니하였다는 시정지시에 따라 피청구인은 1993. 2. 19. 배후접안시설에 대한 한국감정원의 평가액 12억2,175만원을 기준으로 1989. 5. 31.부터 1996. 8. 3.까지 무상사용기간을 재산정하여 청구인에게 통보한 사실, 청구인이 항만시설에 대한 무상사용기간이 1996. 8. 3.에 만료됨에 따라 항만시설 유상사용신청서를 제출한 사실, 돌핀시설과 배후접안시설에 대한 재산가액에 대하여 한국감정원은 35억7,195만원으로 평가하고, ○○감정평가법인은 31억9,367만5,000원으로 평가하여, 두 개의 평가액을 평균한 금액에 무역항의항만시설사용및사용료규정에관한규정 제17조 및 국유재산법시행령 제26조제1항제3호의 규정에 의하여 1천분의 50의 사용요율을 곱한 금액 1억6,920만8,120원을 연간 사용료로 청구인에게 부과한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 청구인은 배후접안시설에 대하여 연간 사용료를 부과한 것은 잘못되었다고 주장하나, 항만공사 시행허가상의 조건에 배후접안시설을 배후불능시설로 규정함에 따라 배후접안시설이 재산가액의 평가에 포함되어 배후접안시설에 대하여도 연간 사용료를 부과한 것이므로 배후접안시설에 대하여 연간 사용료를 부과한 것은 정당하다 할 것이고, 위 인정사실에 의하면, 항만시설 유상사용허가에 대한 사용료의 부과금액은 항만법 제27조, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 제17조제3항 및 국유재산법시행령 제26조제1항의 규정에 의하여 항만시설(돌핀시설) 및 배후접안시설의 재산가액에 대하여 한국감정원 및 ○○감정평가법인이 각각 평가한 금액의 평균액에 국유재산법시행령상의 사용요율을 곱하여 1억6,920만8,120원의 연간 사용료를 산정한 것으로서 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 한편, 피청구인이 항만시설의 무상사용기간이 잘못되었다는 주장을 살펴보면, 피청구인이 항만공사의 시행허가를 하면서 연간 사용료는 국가에 귀속된 항만시설의 재산가액과 항만공사의 시행으로 사용이 불가능한 배후접안시설의 재산가액의 100분의 5로 하고, 무상사용기간은 산출된 연간 사용료가 국가에 귀속된 항만시설의 재산가액에 달할 때까지로 한다는 조건에 따라 무상사용허 가기간이 1989. 5. 31.부터 1996. 8. 3.까지 되었으므로 무상사용기간이 잘못되었다고 볼 수 없고, 설사 무상사용기간이 잘못되었다 하더라도 피청구인이 1993. 2. 19. 무상사용기간(1989. 5. 31. - 1996. 8. 3.)에 대하여 청구인에게 통보하였고, 이에 대하여 청구인은 무상사용기간을 다툴 수 있는 기간내에 행정심판 또는 행정소송을 제기한 바가 없으므로 무상사용기간의 조정이 당연무효가 아닌 한 3년이상 지난 이 건 심판청구일 현재에 와서 무상사용기간을 다툴 수 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.