항만시설 사용허가 변경 및 사용료 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1979. 11. 13.부터 ○○항의 경비ㆍ청소업무 등을 수행하기 위하여 ○○항 제3부두 내 부두관리사업소 사무실 등(이하 ‘이 사건 항만시설’이라 한다)을 사용하면서 그 사용료를 면제받아 오던 중, 2017. 12. 29. 「무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정」(이하 ‘사용료 규정’이라 한다)이 개정되어 청구인이 항만시설 사용료 면제대상에서 제외되자, 피청구인은 2018. 7. 2. 청구인에게 항만시설 사용허가 변경 및 2018. 1. 1. ~ 2018. 12. 31. 기간 동안 금 1,466만 1,220원의 사용료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 사용료 규정이 개정되었다고 하더라도 청구인은 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호의 ‘해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인’에 해당되고, 개별법(「항만법 시행규칙」 제13조)에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 것이므로 사용료를 면제하는 것이 타당하다. 나. 해양수산부 감사에서 청구인의 항만시설 사용료 면제가 부적정하다는 감사결과가 나왔으나, 그 후 재심의를 통하여 청구인에 대한 사용료 처분이 취소되었다. 이미 재심의에 의해 취소된 사항에 대하여 사용료 규정을 개정한 것은 부당하다. 다. 피청구인은 2017. 12. 29. 사용료 규정이 일부 개정되기 전에 2017. 9. 15. 청구인에게 의견조회를 할 때 사용료 면제와 관련된 변경사항이 없었기에 청구인은 의견을 제출할 수 없었다. 라. 피청구인이 40년간 면제하여 오던 이 사건 항만시설 사용료를 이 사건 처분을 통하여 부과한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. 3. 피청구인 주장 가. 사용료 규정이 개정ㆍ시행된 2018. 1. 1.부터는 청구인은 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호의 “해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만관련 비영리법인”으로 볼 수 없으므로 청구인에게 사용료를 부과한 것은 정당하다. 나. 피청구인이 「○○항 항만시설 운영세칙」에 따라 항만청소업무를 청구인에게 위탁한 것은 항만법령에 의한 위탁업무가 아니다. 다. 해양수산부에서는 사용료 규정을 개정하면서 2차례에 걸쳐 의견을 조회하였다. 또한 개정된 규정이 불합리하다면 청구인이 얼마든지 다시 개정의견을 제출할 기회가 있다. 4. 관계법령 등 항만법 제30조제4항, 제92조제1항 항만법 시행령 제27조제1항제4호, 제91조제1항제17호 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정 제9조제2항제2호 구 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(2017. 12. 29. 해양수산부고시 제2017-186호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제9조제2항제2호 항만법 시행규칙 제13조 ○○항 항만시설 운영세칙 제4조, 제14조제1항 행정절차법 제22조제3항 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 항만시설 사용료 면제규정의 변경에 따른 의견조회, 항만시설 사용료 면제규정 변경 관련 의견조회에 대한 회신, 항만시설 사용허가기간 연장허가, 항만시설 전용사용(연장)허가, 사용료 규정 일부 개정 의견조회, 지방관리항 권한위임 관련 특정감사 결과 통보 처분요구 알림, 지방관리항 권한위임 관련 특정감사 결과 통보 처분요구에 대한 재심의 신청취지 및 이유 제출, 경비청소업무 및 지정장치장 관리업무에 따른 사업절차 계획 및 요금인가, 지방관리항 권한위임 관련 특정감사결과 재심의결과 알림, 사용료 규정 개정수요 조사, 사용료 규정 개정(안) 2차 의견 조회, 항만시설 사용허가내용 변경 및 사용료 부과 알림 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○항의 하역사업자들을 회원사로 하여 그들의 공동이익을 도모할 목적 등으로 설립된 협회로서, 1979. 11. 13.부터 피청구인으로부터 다음과 같이 이 사건 항만시설을 사용하여 왔는데, 그 사용료는 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호에 따라 면제받아 왔다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42954681"></img> 나. 피청구인은 2017. 6. 7. 해양수산부장관으로부터 다음과 같은 취지의 감사결과를 통보받았다. - 다 음 - ○ ○○남도는 사단법인 ○○항물류협회에 ○○항의 관리ㆍ경비 및 청소 등에 대해 위탁 또는 지정한 업무가 없음에도 항만시설사용료를 면제하고 있을 뿐만 아니라 타 지역의 항만관리청을 대상으로 항만물류협회에 대한 항만시설사용료 면제실태를 파악한바, ○○지방해양수산청과 ○○특별자치도 등 3개의 항만관리청에서 항만시설사용료를 면제하고 있으며, 총 면제규모는 (중략) 약 3억 1,000만 원 상당의 국고수입 감소를 초래하였다. ○ 조치할 사항 : ○○남도지사, 피청구인은 항만시설사용료 면제대상이 아님에도 그 간 항만물류협회에 면제한 항만시설사용료를 재산정한 후 최근 5년간 소급하여 추가 징수하기 바랍니다. (시정) 다. 피청구인은 2017. 6. 12. 위 처분요구사항 등을 청구인에게 통보하였고, 청구인은 2017. 7. 3. 피청구인을 경유하여 해양수산부장관에게 재심의를 신청하였으며, 해양수산부장관은 2017. 9. 11. 다음과 같이 청구인에 대한 항만시설사용료 추징처분을 취소하는 취지의 재심의 결정을 하였다. - 다 음 - ○ (중략)한편, 사용료 담당부서인 항만물류과는 현행 사용료 규정 제정 취지 및 운영실태를 고려할 때 항만물류협회는 사용료 면제대상에는 포함되지 않는다는 입장임 ○ 그러나, 「○○항 항만시설 운영세칙」 제4조에 따르면 청장은 항만의 효율적인 관리ㆍ운영을 위해 필요하다고 인정되는 경우 항만시설 유지ㆍ관리 업무 중 일부를 ○○항만물류협회 부두관리사업소장 및 ○○항 제5부두운영(주)에게 위탁할 수 있도록 되어 있으며, ○ 사용료 규정 제9조제2항제2호의 위탁은 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제2조제3호에 따른 민간위탁이 아니라 포괄적인 의미로 볼 때 항만관리청에서 항만의 효율적 관리ㆍ운영을 위한 위탁으로 해석이 가능함 ○ 또한, 항만물류협회는 「민법」 제32조 및 「해양수산부장관 및 그 소속 청장 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조의 규정에 따라 해양수산부로부터 허가를 받은 비영리법인에 해당됨 ○ 결론적으로 사용료 규정 제정 취지 및 운영실태를 고려할 때 항만물류협회가 사용료 면제대상에 포함되는지 여부와는 별개로 ○○청에서는 「○○항 항만시설 운영세칙」 제4조와 제14조에 따라 ○○항만물류협회에 부두 청소를 위탁하였고, 이에 따라 ○○항만물류협회는 1979년 이후 감사일 현재까지 부두청소를 수행해 왔으며, 청소도구 보관 및 현장직원의 대기실 용도로 항만시설사용허가 신청 시 ○○지방청으로부터 사용료를 면제받았으므로 사용료 면제에 대한 ○○항물류협회의 귀책사유가 없고 ○○청의 사용료 면제행위가 정당하다고 신뢰할만한 충분한 사유가 인정되므로 그동안 면제받은 항만시설 사용료를 소급하여 징수하는 것은 행정상 신뢰보호원칙에 반하는 처분이 될 소지가 다분함 라. 2016. 12. 30. 2017년도 사용료 규정이 개정(해양수산부고시 제2016-227호, 주요 내용은 재검토기한 규정의 신설 등)되자, 피청구인은 2017. 9. 15. 청구인에게 이에 따른 사용료의 감면 등에 관한 의견조회를 하였고, 청구인은 피청구인에게 의견을 제출하지 않았다. 마. 해양수산부장관은 2017. 8. 31. 및 2017. 10. 13. 한국항만물류협회 등에 2017년도 사용료 규정의 개정 등에 관한 의견조회를 하였다. 바. 피청구인은 2017. 12. 6. 청구인에게 허가기간을 2018. 1. 1. ~ 2018. 12. 31.(1년), 사용료를 면제로 하여 이 사건 항만시설 사용(연장)허가를 하였다. 사. 2017. 12. 29. 사용료 규정이 다시 개정(해양수산부고시 제2017-186호, 주요 내용은 사용료 면제규정 변경)되자, 피청구인은 2018. 5. 10. 청구인에게 위 개정으로 인하여 이 사건 항만시설의 사용료를 면제받을 수 없게 되었다고 통지하고 이에 대한 의견조회를 하였고, 청구인은 2018. 5. 16. 피청구인에게 부두청소 업무의 어려운 현실 등을 감안하여 사용료를 계속 면제하여 달라는 취지의 의견을 제출하였다. 아. 피청구인은 2018. 7. 2. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42954683"></img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「항만법」 제30조제4항, 제92조제1항, 같은 법 시행령 제27조제1항제4호, 제91조제1항제17호에 따르면, 피청구인은 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있되, 다만 해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있고, 이 때 ‘해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인’에 대해서는 사용료 규정 제9조제2항에서 정하고 있는데, 그 중 제2호에 따르면 개정 전(구 사용료 규정)에는 “항만관리 또는 항만하역을 위하여 항만 안에서 항만시설의 관리ㆍ경비 및 청소 등 항만관리청으로부터 위탁 또는 지정받은 업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인“으로 되어 있었으나, 개정 후에는 “항만관리 또는 항만하역을 위하여 개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인”으로 변경되었다. 2) 같은 법 시행규칙 제13조에 따르면, 지방해양수산청장은 관할 항만을 효율적으로 관리ㆍ운영하기 위하여 항만운영세칙을 정할 수 있고, 이에 따라 제정된 「○○항 항만시설 운영세칙」(○○지방해양수산청고시 제2018-59호) 제4조, 제14조제1항에 따르면, 청장은 항만의 효율적인 관리ㆍ운영을 위해 필요하다고 인정되는 경우 항만시설 유지ㆍ관리업무 중 화물장치장의 일상적 관리 및 부두청소 등을 ○○항만물류협회 부두관리사업소장(이하 "부두관리사업소"라 한다) 및 ○○항 제5부두운영(주)에게 위탁할 수 있다고 되어 있다. 3) 「행정절차법」 제22조제3항에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 개정된 사용료 규정에 따르더라도 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호의 “해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인“에 해당되고, 개별법(「항만법 시행규칙」 제13조)에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인이므로 사용료를 면제받아야 한다고 주장한다. 살피건대, 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호에 따르면 “해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인”에 대해서는 항만시설 사용료를 면제할 수 있도록 되어 있는데, 이 때 “해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인”이란 개정 후의 사용료 규정에 따르면 “개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따른 위탁업무”를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인이어야 하는바, 「항만법 시행규칙」 제13조는 단지 피청구인이 관할 항만을 효율적으로 관리ㆍ운영하기 위하여 항만운영세칙을 정할 수 있다는 취지에 불과한 점, 위 시행규칙의 규정에 따라 피청구인이 제정한 「○○항 항만시설 운영세칙」 제4조 및 제14조에 ‘피청구인은 항만의 효율적인 관리ㆍ운영을 위해 필요하다고 인정되는 경우 항만시설 유지ㆍ관리 업무 중 부두 청소 등을 ○○항만물류협회 부두관리사업소장에게 위탁할 수 있다’고 되어 있으나, 이러한 사정만으로는 청구인의 ○○항 청소업무가 위 「항만법 시행규칙」 제13조에 따라 위탁된 것이라고 볼 수 없고, 달리 청구인의 위 청소업무가 개별법 또는 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 따른 위탁업무로 볼만한 특별한 사정을 확인할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 「항만법 시행령」 제27조제1항제4호에 따라 항만시설 사용료를 면제받을 수 있는 비영리법인에 해당되지 않으므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 사용료 규정의 개정은 이미 해양수산부 감사결과에 대한 재심의에 의해 취소된 사항을 개정한 것이므로 부당하다고 주장하나, 위 해양수산부 감사결과에 대한 재심의는 개정 전의 구 사용료 규정에 따라 이루어진 것이므로, 위 재심의 사실만으로는 그 후 이루어진 사용료 규정의 개정이 부당하다고 할 수 없어, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 피청구인이 2017. 9. 15. 청구인에게 의견조회를 할 때 사용료 면제와 관련된 변경사항이 없었기 때문에 청구인이 의견을 제출할 수 없었다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 피청구인이 2017. 9. 15. 청구인에게 한 의견조회는 개정 후의 현행 사용료 규정에 관한 것이 아니라 2017년도 사용료 규정(해양수산부고시 제2016-227호, 2016. 12. 30.)에 관한 것으로, 청구인에 대한 사용료 면제와는 관련이 없었던 점, 위 사용료 규정의 개정에 의하여 청구인이 바로 사용료 납부의무를 지게 되는 것이 아니라, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 하였을 때 비로소 청구인이 사용료 납부의무를 지게 된다고 할 것인데, 이 사건 처분에 앞서 피청구인이 2018. 5. 10. 청구인에게 위 사용료 규정의 개정으로 인하여 이 사건 항만시설의 사용료를 면제받을 수 없다고 통지하고 이에 대한 의견조회를 한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 4) 청구인은 피청구인이 40년간 면제하여 오던 이 사건 항만시설 사용료를 이 사건 처분을 통하여 부과한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하므로 살피건대, 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조). 그런데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2017. 12. 6. 청구인에게 허가기간을 2018. 1. 1. ~ 2018. 12. 31.(1년), 사용료를 면제로 하여 이 사건 항만시설 사용(연장)허가를 하였고, 그 후 2017. 12. 29. 사용료 규정이 개정(해양수산부고시 제2017-186호)로 되어 청구인에게 사용료가 부과되게 되었으나, 피청구인은 그로부터 약 7개월이 지난 2018. 7. 2.에서야 청구인에게 사용기간을 2018. 1. 1.부터 2018. 12. 31.로 하여 사용료를 부과하는 취지의 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는 점, 청구인은 피청구인이 2017. 12. 6. 사용료를 면제하여 한 이 사건 항만시설 사용허가를 신뢰하고 이 사건 항만시설을 사용하였는바, 만약 피청구인이 이 사건 항만시설 사용료를 면제하지 않았다면 이를 사용하지 않거나 그 사용면적을 축소하는 등의 조치를 하였을 수도 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.