해상여객운송사업면허 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 9. 9. 피청구인에게 ‘○○도 □□시 ◇◇항～●●도 ■■군 ◆◆항(땅끝) 항로’(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)에 대하여 해상여객운송사업면허를 신청하였으나, 피청구인은 「해운법」 제5조 및 같은 법 시행규칙 제4조의 규정에 의한 수송수요기준에 미달된다는 이유로 2010. 10. 13. 청구인에게 해상여객운송사업면허를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 청구인이 해상여객운송사업면허를 신청한 이 사건 항로는 신규항로이며, 「해운법 시행규칙」 제4조제2항에 따르면, 신규항로인 경우에는 ‘수송수요기준’이 적용되지 않는다고 되어 있음에도 피청구인이 같은 조 제1항에 규정된 ‘수송수요기준’을 적용하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 피청구인이 관련 법령을 잘못 적용한 경우로서 이에 따른 이 사건 처분은 당연히 위법ㆍ부당하다. 피청구인이 관련 법령을 잘못 해석한 근거는 아래와 같다. 가. 「해운법 시행규칙」 제4조제2항은 ‘새롭게 면허를 신청한 항로(◆◆항-◇◇항)에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다’고 되어 있으며, 이 사건 항로(◆◆항-◇◇항)에는 이미 취항하고 있는 여객선이 없는바, 이 사건 항로는 신규항로서 제4조제2항에 따라 수송수요기준이 적용되지 않아야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 「해운법 시행규칙」제4조제2항의 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다’라는 규정을 ‘새롭게 면허를 신청한 항로 및 같은 항로로 간주되는 항로를 포함한 항로 전체에 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 수송수요기준을 적용하지 아니한다’라고 자의적으로 해석하였고, 이에 따라 신규항로인 이 사건 항로에 대해서도 수송수요기준을 적용하여 이 사건 처분을 하였다. 나. 한편 피청구인은 위 ‘나’항의 자의적인 해석에 더하여 이 사건 항로는 ‘◇◇항-▽▽항’항로와 ‘같은 항로로 간주되는 항로’라고 주장하나, ‘내항해운에 관한 고시(국토해양부 고시 제2009-756호, 2009. 8. 24.)’ 제2조에 의하면 ①기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능할 것, ②해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우일 것을 모두 만족시키는 경우에 ‘같은 항로로 간주되는 항로’로 규정하고 있는바, 이 사건 항로는 아래와 같은 이유로 ‘◇◇항-▽▽항’항로와 ‘같은 항로로 간주되는 항로’가 아니다. 1) 이 사건 항로의 기항지인 ◆◆항은 ●●도 ■■군에 위치하고 있고, 피청구인이 이 사건 항로와 같은 항로로 보고 있는 ‘◇◇항-▽▽항’항로의 기항지인 ▽▽항은 ●●도 ◎◎군에 위치하고 있으므로, 두 항로의 기항지는 같은 행정구역에 위치하고 있지 아니하다. 또한 ◆◆항과 ▽▽항간의 거리는 42.16km로서 자가운전으로 약 54분이 소요되고 있고 ◆◆항과 ▽▽항 사이를 단시간에 자주 운행하는 대중교통이 없다. 따라서 두 항로는 대체이용이 가능하지 않다. 2) 한편 □□도내에 있는 ◇◇항과 ☆☆항의 거리는 약 41.53km로서 자가운전으로 약 1시간이 소요되는데, 피청구인은 이 사건과 유사한 ★★항-☆☆항의 신규 여객운송사업면허를 신청한 사례에서 기존의 ♡♡항-◇◇항 항로가 있음에도 불구하고 ♡♡항-☆☆항의 신규 여객운송사업면허를 허가해준 적이 있다. 3) 이 사건 항로에 투입될 예정인 여객선은 쾌속선(◆◆항에서 ◇◇항까지 예상 소요시간 : 1시간 40분)인 반면, ▽▽항-◇◇항 항로에 투입되고 있는 여객선은 화물위주의 저속선(▽▽항에서 ◇◇항까지 각 선박의 제원에 따라 2시간 50분 내지 5시간 소요 예정)인데, 국토해양부(구 해양수산부)에서는 ‘사실상 경쟁항로의 개념정리 및 적용지침’에서 ♤♤항과 ♡♡항의 거리는 27km에 불과하고 이동시간이 1시간정도 소요됨에도 불구하고, ♡♡항의 경우는 여객만을 수송하는 초쾌속선이고, ♤♤항은 차량을 주로 이용하는 여객선이라는 점 등을 들어 ♤♤항-♧♧항 항로와 ♡♡항-♧♧항 항로는 ‘같은 항로로 간주되는 항로’가 아니라고 판단한 바 있다. 3. 피청구인 주장 청구인은 피청구인이「해운법 시행규칙」 제4조제1항ㆍ제2항의 취지를 잘못 해석하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 「해운법」 제5조의 운송수요기준을 적용할 경우에는 「해운법 시행규칙」제4조제1항ㆍ제2항의 취지를 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고, 청구인의 주장처럼 제4조제2항만을 별개로 해석하는 것은 오히려 입법취지 등 전체적인 법조문의 취지에 합당하지 않으며, 「해운법」이 추구하는 해상운송질서유지, 해운업의 건전한 발전 등과도 부합되지 않는다. 청구인의 주장이 타당하지 않은 이유는 아래와 같다. 가. 「해운법 시행규칙」 제4조제1항은 ‘법 제5조의 수송수요기준이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 35 이상인 것을 말한다’고 되어 있고, 같은 규칙 제4조제2항은 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다’라고 되어 있는바, 위 조항들을 종합적으로 판단해보면, 같은 조 제2항의 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우’의 의미는 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우뿐만 아니라 새롭게 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로를 포함한 항로 전체에 취항하고 있는 여객선이 없는 경우’라고 해석하여야 한다. 나. 만약 청구인의 주장대로 「해운법 시행규칙」 제4조제2항만을 단편적으로 해석할 경우, 새롭게 면허를 신청한 이 사건 항로에는 이미 취항하고 있는 여객선이 없으므로 수송수요기준을 적용하지 않아야 한다고하면, 여객선이 운항되지 않는 지역은 모두 사업자가 신청만 하면 신규 항로를 개설할 수 있게 되는바 그렇게 된다면 사업자간 과당 경쟁을 유발하여 해운업 질서를 문란시키는 등 혼란이 야기될 것이며 이는 「해운법」의 취지인 해상운송의 질서유지, 해운업의 건전한 발전, 공공복리의 증진 등에도 합치되지 않는다고 할 것이다. 다. 청구인은 이 사건 항로가 ○○-◇◇항과 ‘같은 항로로 간주되는 항로’가 아니라고 주장하나, 아래와 같은 점에서 청구인의 주장은 타당하다고 볼 수 없다. 1) ‘내항해운에 관한 고시(국토해양부 고시 제2009-756호, 2009. 8. 24.)’ 제2조에 규정된 ‘기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능할 것’이라는 의미는 기항지가 서로 같은 기초자치단체의 경우인지 여부가 우선 충족되어야 하지만 면허관청에서 기항지간 이동거리 또는 도로여건 등을 감안하여 대체이용이 가능한 경우에는 기초자치단체가 다르더라도 이를 대체이용이 가능한 것으로 인정할 수 있다는 것을 의미한다고 할 것이다. 2) ▽▽항과 ◆◆항은 약 1시간정도(42km)의 거리이며, 위 두 항은 각각 ●●도 ◎◎군과 ●●도 ■■군에 위치하고 있어 서로 기초자치단체가 다르나, 주이용객은 지역주민이 아닌 ○○권(○○광역시), ○○남도 동부권, 또는 기타 다른 지역에 거주하는 관광객들로서 해상으로 □□도를 관광하고자 할 경우 이동 경로상 ●●도 ■■군 ◁◁읍을 반드시 경유하여야 하며 ▽▽항과 ◆◆항으로 진입하는 분기점(◁◁읍에서 ▽▽항과 ◆◆항까지는 자가용으로 각각 30분정도 소요됨)인 ◁◁읍에서는 ▽▽항과 ◆◆항을 선택할 수 있으므로 ▽▽항과 ◆◆항은 대체이용이 가능하다. 라. 위의 사실들로 판단해보면, 이 사건 항로에는 「해운법」제5조, 「해운법 시행규칙」 제4조제1항ㆍ제2항의 취지에 따라 수송수요기준이 적용되어야 하는바, 이 사건 항로는 위 수송수요기준에 미달하였기에 이 사건 처분을 하였으며, 더욱이 이 사건 해상여객운송사업면허는 그 성질이 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 당해 항로의 수송수요 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속하는바, 이 사건 처분에 아무런 하자가 없으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 해운법 제5조, 제53조 해운법 시행령 제27조 해운법 시행규칙 제4조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 해상여객운송 사업면허신청서, □□/◆◆ 간 해상여객운송사업면허 검토내역, □□/◆◆ 간 해상여객운송사업면허 불허 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 사업계획서를 첨부하여 2010. 9. 9. 피청구인에게 이 사건 항로에 대하여 해상여객운송사업면허를 신청하였는데, 첨부된 사업계획서를 요약하면 다음과 같다. 〔사업계획서〕 1) 사업목적 매년 국내외 관광객이 증가하고 있는 □□지역과 최근 국토순례 및 청정지역으로 인기를 얻고 있는 ●●도 ■■군 땅끝 마을간에 쾌속선 항로개설을 통하여 □□-내륙간 신속하고 원활한 운송서비스를 구축 2) 운항개요 ○ 취항항로 : ◇◇항 ↔ ●●도 ■■군 ▶▶마을(51마일) ○ 항해속도 : 35knot ○ 소요시간 : 약 1시간 40분 ○ 운항회수 : 연중 매일 1회 왕복(휴일은 휴항) 나. 이 사건 항로의 면허신청에 대하여 피청구인 소속 □□해양관리단에서 2010. 10. 13.자로 검토한 □□-◆◆ 간 해상여객운송사업면허 검토내역을 요약하면 다음과 같다. - 다 음 - 〔□□-◆◆ 간 해상여객운송사업면허 검토내역〕 1) 면허신청개요 : (생략) 2) 관계기관(부서) 협의결과 : (생략) 3) 면허기준 검토 ○ 수송수요기준 적합여부 신청항로에 운행 중인 선박은 없으나 이 사건 항로와 인근 ▽▽항과의 이동거리가 42km에 불과하고, 이용자 입장에서는 광주-완도 간 13번 국도로 주행할 경우 ●●도 ◎◎군 입구인 ●●도 ■■군 ◁◁읍(◁◁읍은 ◆◆항과 ▽▽항에 접근하는 분기점에 위치함)에서 ◆◆항과 ▽▽항을 각각 30분 이내에 도달할 수 있으므로 □□-▽▽항로를 이 사건 신청항로와 동일한 항로로 간주하여야 할 것으로 판단됨 4) 검토의견 ○ 이 사건 항로 신청건과 관련하여 「해운법」 제5조의 규정에 의한 수송시설, 해상교통안전, 운영계획, 선박보유량 및 선령항목에 대하여는 적합한 상태이나, ○ 수송수요기준 적합여부에 대하여는 □□-▽▽항로 운항실적을 감안한 평균승선 및 화물적취율이 18.2%(산정내역은 아래와 같다)로 수송수요기준에 미달하여 부적합하므로 불허하고자 함 ※ 평균승선 및 적취율(2007. 9. - 2010. 8.) : 18.2% - 산정내역 〔최근 3년간 평균 여객수입(5,251,063천원)+ 최근 3년간 평균 화물수입(4,913,877천원)÷ 「현재 운항 여객선의 여객 1인당 평균 운임(15,057원)X 여객선이 제공할 수 있는 연간 여객수송능력(1,011,542원)+ 면허신청일 현재 운항 여객선의 화물운임(27,372원)X 여객선이 제공할 수 있는 연간 화물수송능력(1,068,356원)+ 면허신청 여객선의 예상 평균 여객운임(38,000원)X 면허신청 여객선이 제공할 것으로 예상되는 연간 수송능력(300,032원)+ 면허신청 여객선의 예상 화물운임(해당 없음)X 면허신청 여객선이 제공할 것으로 예상되는 연간 화물수송능력(해당 없음)〕X 100 = 18.19% - 위 산정내역의 세부근거는 완도-◇◇항로에서 운항되고 있는 3척의 여객선을 근거로 산정한 것으로 되어 있다. 다. 우리 위원회에서 직권 조사한 바에 따르면, ●●도 ■■군 ◁◁읍은 ▽▽항과 ◆◆항으로 진입하는 분기점에 위치하고 있으며, ◁◁읍에서 ▽▽항과 ◆◆항까지의 소요시간은 자가용으로 시속 60킬로미터로 운행할 경우 각각 30분정도씩이 소요되는 것으로 확인되었다. 라. 2011. 5. 27. 현재 전라남도 권역에서는 목포, 완도, 녹동, 장흥 등 4개 항로가 개설되어 □□로 운행되고 있으며 자세한 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <◇◇항로 여객선 운항현황> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=145670523"> ┌──────┬────┬───────────────────────┐ │구분 │전체 │전라남도 권역 │ ├──────┼────┼─────┬─────┬─────┬─────┤ │운항선박 │ │□□/목포 │□□/완도 │□□/녹동 │♠♠/장흥 │ ├──────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤ │1일 수송능력│12,890명│5,084명 │3,388명 │2,162명 │2,256명 │ └──────┴────┴─────┴─────┴─────┴─────┘ </img> - ♠♠/장흥항로는 2010. 7. 2. 취항 - □□/여수항로는 2000. 3. 4. 개설되었으나, 2004. 5. 4. 취항이 중단됨 - ♠♠/통영항로는 2002. 12. 2. 개설되었으나, 2004. 6. 21. 취항이 중단됨 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련법령 1) 「해운법」제1조는 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며, 해운업의 건전한 발전과 여객ㆍ화물의 원활한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지 하는 것을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제14조는 국토해양부장관은 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정되면 여객운송사업자에게 선박의 개량이나 대체 등의 사업개선명령 등을 지시할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제5조제1항, 제53조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제1항제1호에 의하면, 지방해양항만청장은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지, 즉 ‘①해당사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요기준에 알맞을 것, ②해당사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것, ③해당사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것, ④해당사업을 하는데 있어 이용자가 적합한 운항계획을 수립하고 잇을 것, ⑤여객선의 보유량과 여객선의 선령이 국토해양부령으로 정하는 기준에 알맞을 것’에 적합한지를 심사하여야 한다고 되어 있다. 2) 「해운법」 제5조제1항제1호에서 위임받아 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제4조제1항에 의하면, ‘국토해양부령으로 정하는 수송수요기준’이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3연간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 35 이상인 것을 말한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면, 새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 의하면, 제1항 본문에 따른 수송수요기준을 산정할 때 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로의 범위와 3년간 평균 승선 및 적취율을 산정하는 기간의 시점ㆍ종점 등 수송수요기준의 세부사항은 국토해양부장관이 정하여 고시한다고 되어 있다. 3) ‘내항해운에 관한 고시’ 제2조제1항에 의하면, 「해운법 시행규칙」제4조제3항에서 같은 항로로 간주되는 항로(이하 ‘같은 항로’라 한다)란 ①기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하고, ②해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우로서 위 두 가지 요건이 모두 충족되어야 한다고 되어있고, 같은 조 제2항에 의하면, 기항지가 서로 같은 행정구역(기초자치단체를 기준으로 한다)내에 위치해 있는 경우에는 제1항제1호의 요건을 충족한 것으로 본다. 다만, 면허관청은 기항지 간의 이동거리 또는 도로여건 등을 감안하여 같은 행정구역 내에 있지 않더라도 대체이용이 가능한 경우에는 같은 항로로 본다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 「해운법 시행규칙」 제4조제2항에는 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다’고 규정되어 있고, 이 사건 항로에는 이미 취항하고 있는 여객선이 없으므로, 제4항제2조에 따라 이 사건 항로에는 수송수요기준이 적용되지 않아야 함에도 불구하고 피청구인이 같은 조 제4조제1항을 적용하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 관련 법령을 잘못 적용한 경우로서 위법ㆍ부당하며, 설령, 「해운법 시행규칙」 제4조제1항에 따라 이 사건 항로에 수송수요기준이 적용된다고 하더라도 ‘내항해운에 관한 고시(국토해양부 고시 제2009-756호, 2009. 8. 24.)○○제2조에 따르면 이 사건 항로는 완도-◇◇항 항로와 지리적으로 인접하지 않는 등 대체성이 없으므로 완도-◇◇항 항로와 같은 항로로 간주되는 항로가 아니라고 주장하므로 이에 대해서 살펴보기로 한다. 1) 「해운법」 제5조에 의한 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 기타 수송시설의 적합성, 해상교통안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나 행정청의 재량행위라고 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2001. 7. 27.선고 99두8589 판결 참조). 2) 또한 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위내에서 구체적 타당성을 찾는데 두어야 하며, 그 과정에서 가능한 법률에서 사용한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법 해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결 참조). 3) 한편 「해운법 시행규칙」 제4조제1항에는 같은 법 제5조제1항제1호에서 위임을 받아 ‘수송수요기준’을 정하고 있는데, 그 ‘수송수요기준’이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 35 이상인 것을 말한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에서는 새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다고 되어 있는바, 같은 규칙 제4조제2항을 청구인의 주장과 같이 해석하게 되면, 여객선이 운행하고 있지 않은 지역에 대해 새로 면허를 신청하는 경우 그 지역의 같은 항로로 간주되는 항로의 존부 여부에 관계없이 ‘수송수요기준’을 적용하지 않고 신규 항로를 개설할 수 있게 되므로, 이러한 경우 사업자간의 과당경쟁을 유발하여 해운업 질서를 문란시키는 등 혼란을 초래할 우려가 있다는 피청구인의 주장은 설득력이 있다. 따라서 「해운법」제5조 및 「해운법 시행규칙」제4조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항의 취지를 전체적으로 살펴보면, 「해운법 시행규칙」 제4조제2항의 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 않는다’라는 의미는 ‘새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우뿐만 아니라 새롭게 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우’라고 해석하는 것이 「해운법」의 취지인 해상운송질서의 유지, 해운업의 건전한 발전 등과 부합된다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 위 인정사실에 따르면, ●●도 ■■군 ◁◁읍은 ▽▽항과 ◆◆항으로 진입하는 분기점에 위치하고 있고, 자가용으로 시속 60킬로미터로 운행할 경우 ◁◁읍에서 ▽▽항 및 ◁◁읍에서 ◆◆항까지의 소요시간은 각각 대략 30분정도가 소요되므로 두 항은 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하다고 할 수 있으며, 해상여객항로인 ▽▽항-◇◇항 항로와 이 사건 항로인 ◆◆항-◇◇항 항로를 이용하여 □□를 관광하는 주 이용객은 광주광역시, 전라남도 동부권, 기타 지역의 주민이라 할 것이어서(전라남도 서부권에서는 목포항-◇◇항을 이용) 위 두 항로는 이동 경로상 이용객들의 선택이 가능하므로 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상된다고 할 수 있는바, ‘내항해운에 관한 고시’ 제2조의 ‘기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하고, 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우’에 해당한다 할 것이다. 따라서 ▽▽항-◇◇항 항로는 청구인이 면허를 신청한 이 사건 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 해당한다고 봄이 타당하다. 4) 더욱이 이 사건 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 허용여부는 해상운송행정의 공익과 합목적성을 실현하기 위하여 「해운법」 제5조의 규정에 의한 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 기타 수송시설의 적합성, 해상교통안전, 이용자의 편의에 적합한 운항계획, 여객선의 보유량 및 여객선의 선령 등을 종합적으로 고려하여 기술적이고 전문적으로 판단하는 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 이에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, 위 인정사실에 따르면, 전라남도 권역에는 이미 4개 항로가 개설되어 있고, 2000. 3. 4. 개설된 □□-여수항 항로가 2004. 5. 4. 취항이 중단되었으며, 2002. 12. 2. 개설된 통영-♠♠항 항로가 2004. 6. 21. 취항이 중단된 사례가 있는바, 피청구인이 해상여객운송사업면허를 신규로 허가할 경우에는 항로의 안정적인 운영이 확보되었는지, 과당경쟁의 우려가 있는지 등을 종합적으로 검토하여야 하여야 하며, 설령 기 운행 중인 항로의 여객선 서비스 수준이 기준에 미달한다 하더라도 신규사업면허(신규항로에 대한 사업면허 포함)를 허가하기 보다는 「해운법」 제14조에 따라 선박의 개량이나 대체 등의 사업개선명령을 지시할 수 있다 할 것인바, 위 인정사실로 판단해보건대 이 사건 처분은 위의 사항들을 고려한 범위내에서 이루어졌다고 할 것이며, 청구인의 주장 외에 달리 재량권을 일탈하거나 남용되었다고 볼 수 없다. 5) 따라서 청구인의 신청이 「해운법」제5조, 같은 법 시행규칙 제4조의 규정에 의한 수송수요기준에 미달된다는 이유로 청구인에 대해 해상여객운송사업면허를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.